Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 18 novembre 2025, l’association Vigie Liberté, représentée par son président, ayant pour avocat M^e Verdier, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 17 novembre 2025 par lequel le préfet de police a interdit tout rassemblement non déclaré dans certains secteurs de la Seine-Saint-Denis et a fixé les mesures de police applicables aux abords et au sein des cortèges, défilés et rassemblements au sein d’un périmètre délimité en annexe de cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association requérante soutient que :

- compte tenu de ses statuts, elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- l’urgence est manifeste, dès lors que l’arrêté contesté a commencé à produire ses effets le 18 novembre 2025 à 9h00 et jusqu’au 21 novembre à 19h00, qu’il porte gravement préjudice de manière irréversible aux libertés publiques, qu’il a été édicté dans des conditions particulièrement attentatoires au droit à un recours effectif, qu’il est applicable dans un vaste périmètre géographique et qu’aucun intérêt public ne s’attache au maintien de son exécution ;

- l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir, laquelle comporte notamment la liberté d’utiliser le domaine public, au droit de manifester et au droit à la sûreté et à la liberté personnelle ;

- l’arrêté litigieux méconnaît le principe de proportionnalité et n’apparaît ni nécessaire ni suffisamment précis ni adapté ;

- l’arrêté litigieux est entaché d’une erreur de droit, en ce qu’il a été pris sur un fondement juridique inadapté et en méconnaissance du principe d’exclusivité de la police administrative spéciale des manifestations ;

- l’exécution de l’article 2 de l’arrêté fait obstacle à ce que l’autorité judiciaire exerce des poursuites pénales à l’encontre des individus qui détiendraient des armes ; en outre, la mesure est imprécise sur ce que constitue une « arme par nature », ni nécessaire et adaptée s’agissant de l’interdiction des engins pyrotechniques ;

- l’exécution de l’article 3 de l’arrêté contesté, lequel confère un pouvoir d’une généralité telle qu’il méconnaît les exigences de clarté, de prévisibilité et de légalité qui s’imposent à tout acte administratif, ne pourra qu’être suspendue, compte-tenu de l’illégalité de la délégation de pouvoir consentie par le préfet de police aux forces de sécurité intérieure et de la méconnaissance du droit à un recours effectif qu’il comporte.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 novembre 2025, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est entachée d’irrecevabilité, l’association requérante ne justifiant ni d’un intérêt à agir en l’absence de lien entre son objet social et la domiciliation de ses membres et l’arrêté contesté ni d’un intérêt légitime à solliciter la suspension de l’exécution de cet arrêté ;

- la condition d’urgence n’est pas remplie ;

- l’arrêté contesté ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;

- l’arrêté contesté présente un caractère nécessaire et proportionné.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code pénal ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, et notamment son article 72 ;

- l’arrêté du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800) qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. B… pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique, tenue le 19 novembre 2025, en présence de M^me Depousier, greffière d’audience, ont été entendus :

- le rapport de M. B… ;

- les observations de M. A…, représentant l’association requérante, qui ajoute que les mesures de police générale ne répondent pas au triple test de proportionnalité ; qu’une manifestation non déclarée n’a pas à être interdite dès lors qu’elle peut être dispersée en cas de trouble à l’ordre public ; que l’arrêté est imprécis en ce qu’il ne définit ce qu’est un rassemblement non déclaré ; que l’arrêté permet de verbaliser toute personne qui voudrait exprimer une opinion ; que l’article 3 de l’arrêté procède à une délégation du pouvoir de police général à des autorités non identifiées et incompétentes pour prendre des mesures de police complémentaires ; que le préfet de police ne produit pas d’éléments probants sur le risque de troubles à l’ordre public représenté par les associations citées dans la note des services spécialisées ; que les effectifs de police sont suffisants dans le périmètre du parc des expositions de Villepinte, quel que soient les événements prévus aux abords du salon Milipol ;

- et les observations de M^me D…, accompagnée de M. C…, commandant de police, pour le préfet de police, qui indique que l’arrêté ne porte atteinte à aucune liberté fondamentale dès lors qu’il se limite à interdire les manifestations et rassemblements non déclarés et le port sans motif légitime d’objets constituant des armes par nature ou destination ; que la mention selon laquelle les représentants sur place de l’autorité de police sont autorisés à prendre des mesures complémentaires en fonction de l’évolution de la situation se borne à la seule possibilité de prendre des mesures techniques ; que les mesures édictées par l’arrêté visent à faciliter la gestion opérationnelle du maintien de l’ordre public dans un contexte de fort risque terroriste ; qu’à supposer que les mesures de police sont « superfétatoires » ainsi que le soutient l’association requérante, l’arrêté ne serait pas décisoire et les mesures insusceptibles de recours et en tout état de cause ne portent pas atteinte à une liberté fondamentale.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ».

2. Par l’arrêté litigieux du 17 novembre 2025, le préfet de police a interdit la présence et la circulation des personnes participant à des cortèges, défilés et rassemblements qui n’ont pas été déclarés, dans les conditions fixées par la loi, du mardi 18 novembre au vendredi 21 novembre 2025 inclus, chaque jour de 08h00 à 19h00 dans un périmètre figurant en annexe (article 1er), a également interdit dans ce périmètre durant la même période le port et le transport par des particuliers sans motif légitime, aux abords et au sein des cortèges, défilés et rassemblements, d’armes par nature et de tous objets susceptibles de constituer une arme au sens de l’article 132-75 du code pénal, d’artifices de divertissement et d’articles pyrotechniques, des substances ou des mélanges dangereux, inflammables ou corrosifs dans des conteneurs individuels et d’équipements de protection destinés à mettre en échec tout ou partie des moyens utilisés par les représentants de la force publique pour le maintien de l’ordre public (article 2) et a autorisé les représentants sur place de l’autorité de police à prendre des mesures complémentaires en fonction de l’évolution de la situation et lorsque les circonstances l’exigent (article 3). L’association Vigie Liberté demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution de cet arrêté.

Sur la recevabilité de la requête :

3. D’une part, l’association requérante, dont il ressort des statuts versés aux débats qu’elle a notamment pour objet d’« agir en faveur du droit pour tout individu de circuler, se réunir et se rassembler dans l’espace public ou les lieux accueillants du public », justifie ainsi d’un intérêt suffisant à demander au juge des référés, saisie sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté litigieux qui interdit la circulation des personnes participant à des cortèges, défilés et rassemblements qui n’ont pas été déclarés.

4. D’autre part, l’association requérante, qui saisit le juge des référés d’une requête tendant à la sauvegarde d’une liberté fondamentale, à laquelle le préfet de police aurait porté, en prenant l’arrêté litigieux constitutif d’une mesure de police, une atteinte grave et manifestement illégale, ne peut être regardée comme dépourvue d’un intérêt légitime à demander la suspension de l’exécution de cet arrêté.

5. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par le préfet de police à la requête doivent être écartées.

Sur l’urgence :

6. Il résulte de l’instruction que l’arrêté contesté a commencé à produire ses effets le mardi 18 novembre 2025 à compter de 8h00. Par suite, à la date de la présente ordonnance, la condition tenant à l’urgence est remplie.

Sur les conclusions à fin de suspension :

7. Aux termes de l’article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales : « I.- Dans la Ville de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont modifié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17. (…) ». Aux termes de l’article 10 de l’arrêté du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800) qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris, le préfet de police « prendra les mesures propres à prévenir ou dissiper les attroupements, les coalitions d’ouvriers pour cesser leur travail ou enchérir le prix des journées, les réunions tumultueuses ou menaçant la tranquillité publique. ». Et aux termes de l’article 72 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements : « Dans le département de Paris, le préfet de police a la charge de l’ordre public et, dans la limite des matières relevant de ses attributions, de la sécurité des populations. (…) ».

8. Aux termes de l’article L. 122-1 du code de sécurité intérieure : « Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l’exercice de la mission de police judiciaire et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance, le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure. (…) ». Aux termes de l’article L. 122-2 de ce code : « Par dérogation aux dispositions de l’article L. 122-1, le préfet de police a en outre la charge de l’ordre public dans les départements (…) de la Seine-Saint-Denis (…) ». Aux termes de l’article L. 211-11-1 du code de sécurité intérieure : « Sont désignés par décret les grands événements et les grands rassemblements de personnes ayant pour objet d’assister à la retransmission d’événements exposés à un risque d’actes de terrorisme en raison de leur nature et de l’ampleur de leur fréquentation. Ce décret désigne également les établissements et les installations qui les accueillent ainsi que leur organisateur (…) ». Aux termes de l’article 1 du décret n° 2025-1029 du 31 octobre 2025 : « En application de l’article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure, est désignée grand événement la 24e édition du salon Milipol Paris, organisée par le groupement d’intérêt économique Milipol, qui se déroulera du 18 au 21 novembre 2025 sur le territoire de la commune de Villepinte, dans le département de la Seine-Saint-Denis (93) ».

9. Il incombe au préfet de police, en vertu des dispositions précitées, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre public à Paris et dans les départements limitrophes de cette commune. A ce titre, il a le pouvoir d’adopter des mesures règlementaires d’interdiction de manifestation si de telles mesures sont de nature à prévenir la survenue de troubles à l’ordre public et à condition qu’elles soient nécessaires, adaptées et proportionnées.

10. Aux termes de l’article L. 211-1 du code la sécurité intérieure : « Sont soumis à l’obligation d’une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d’une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique. (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « La déclaration est faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. A Paris, la déclaration est faite à la préfecture de police. (…) La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par au moins l’un d’entre eux ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l’heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s’il y a lieu, l’itinéraire projeté. / L’autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé. ». Aux termes de l’article L. 211-3 de ce code : « Si les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public et à compter du jour de déclaration d’une manifestation sur la voie publique ou si la manifestation n’a pas été déclarée, dès qu’il en a connaissance, le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, peut interdire, pendant les vingt-quatre heures qui la précèdent et jusqu’à dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d’objets pouvant constituer une arme au sens de l’article 132-75 du code pénal. L’aire géographique où s’applique cette interdiction se limite aux lieux de la manifestation, aux lieux avoisinants et à leurs accès, son étendue devant demeurer proportionnée aux nécessités que font apparaître les circonstances (…) ». Et aux termes du premier alinéa de l’article L. 211-4 de ce code : « Si l’autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l’ordre public, elle l’interdit par un arrêté qu’elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. ». Le respect de la liberté de manifestation, qui a le caractère d’une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec la sauvegarde de l’ordre public et il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles au nombre desquelles figure, le cas échéant, l’interdiction de la manifestation si une telle mesure est seule de nature à préserver l’ordre public.

11. La seule circonstance qu’un évènement annoncé soit susceptible d’être l’occasion de troubles majeurs à l’ordre public, y compris en présence d’une menace terroriste, n’est pas de nature à justifier en toute circonstance une interdiction générale de manifester dans ses abords, dès lors que l’autorité administrative dispose des moyens humains, matériels et juridiques de prévenir autrement les troubles en cause que par une telle interdiction.

12. Pour prendre l’arrêté litigieux, le préfet de police s’est fondé sur les motifs tirés de ce qu’en raison de la tenue du salon international de l’armement Milipol, du 18 au 21 novembre 2025, au Parc des expositions de Villepinte, plusieurs délégations internationales et de nombreuses personnalités sont attendues et que des mesures de sécurité renforcées sont mises en œuvre. Il a ajouté que la présence d’entreprises israéliennes au sein de ce salon pourrait susciter des réactions hostiles de la part d’associations et de groupes militants proches de la cause palestinienne, dans le contexte géopolitique actuel de tension au Proche-Orient et qu’il existe un risque que des rassemblements non déclarés, de nature à troubler l’ordre public, aient lieu à cette occasion afin de s’opposer à la présence de ces entreprises israéliennes. Il a également relevé, pour fonder l’arrêté contesté, le contexte de menace terroriste aigüe qui sollicite à un niveau particulièrement élevé les forces de sécurité intérieure pour garantir la protection des personnes et des biens contre les risques d’attentat.

13. En premier lieu, il résulte des termes de l’arrêté que le préfet de police a édicté les mesures qu’il contient par la nécessité de prévenir des risques de troubles à l’ordre public afin de garantir la sécurité des biens et des personnes aux abords du salon international Milipol se déroulant du 18 au 21 novembre 2025 au parc des expositions de Villepinte. Il résulte de l’instruction et plus particulièrement de la note des services spécialisés produite en défense et des échanges avec les représentants de la préfecture lors de l’audience que les risques de troubles identifiés sont constitués par des éventuelles actions revendicatives de syndicats, d’associations ou de collectifs s’élevant contre le commerce des armes en général et la présence d’entreprise israéliennes du secteur de l’armement dans le salon en particulier. Toutefois, la seule circonstance que des rassemblements non déclarés de personnes opposées au salon et à certaines des entreprises qu’elle accueille ou qui diffuseraient des mots d’ordre pacifistes ou en opposition avec la politique menée par le Gouvernement ou un Etat étranger puisse se réaliser ne constitue pas, en tant que tel, un trouble à l’ordre public. A cet égard, les allégations du préfet de police selon lesquelles certains groupes radicaux seraient susceptibles de provoquer de tels troubles en essayant, notamment, de pénétrer dans le salon Milipol, ne sont appuyées d’aucun élément précis alors que la note blanche se contente de relever la tentative de militants de la Quadrature du net lors de l’édition 2019 du salon international de mener une action de revendication, stoppée au niveau de la gare RER ainsi que celle de militants issus de la mouvance pro-palestinienne lors de l’édition 2023, qui avaient déployés une banderole sur le parvis du parc des expositions, sans que des faits d’atteintes aux biens et aux personnes ne soient mentionnés. Si le préfet de police fait aussi valoir que l’interdiction générale de manifester est nécessaire en ce que le salon de l’armement est désigné « grand événement », exposé à un risque d’actes de terrorisme et que cette mesure permet de dimensionner les effectifs de police en fonction des risques, dans un contexte où les services sont fortement mobilisés par ailleurs, il ne résulte toutefois pas de l’instruction que le contexte politique et social prévalant en région parisienne pendant la durée du salon nécessiterait une mobilisation exceptionnelle de moyens de police, justifiant l’édiction d’une telle mesure préventive, alors que par ailleurs, aucun chiffrage du nombre de personnes susceptibles de participer à des manifestations non déclarées n’a été produit en défense. Enfin, cette interdiction, qui a pour effet de permettre de sanctionner pénalement l’ensemble des participants à de tels rassemblements, vise de ce fait non seulement les regroupements revendicatifs susceptibles de générer des troubles à l’ordre public mais aussi ceux de personnes souhaitant exercer pacifiquement, y compris d’ailleurs sans intention politique, leur droit à la liberté de réunion, dans le cas où ce rassemblement n’a, faute d’organisateurs identifiables en raison de son caractère spontané ou du fait de la carence de ceux-ci, pas été formellement déclaré. Dès lors qu’une telle mesure porte atteinte au droit à la liberté de réunion pacifique garanti par l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et que le champ d’application de l’interdiction prononcée par l’arrêté en litige aurait pu être réduit aux seules manifestations susceptibles de conduire à la commission de troubles à l’ordre public, l’interdiction générale édictée par l’article 1er de l’arrêté visant les cortèges, défilés et rassemblements, ne paraît ni nécessaire ni proportionnée à la préservation de l’ordre public.

14. En deuxième lieu, si l’article L. 211-3 du code de la sécurité intérieure permet de justifier l’interdiction aux abords et au sein des cortèges, rassemblements ou défilés, le port et transports par des particuliers, sans motif légitime, d’artifices de divertissement et d’articles pyrotechniques, de substances ou mélanges dangereux, inflammables ou corrosifs, prononcée par l’article 2 de l’arrêté, l’interdiction de porter des équipements de protection, édictée de manière générale, ne paraît ni nécessaire ni proportionnée à la sauvegarde de l’ordre public.

15. En troisième lieu, ainsi que le soutient l’association requérante, l’article 3 de l’arrêté en litige, qui prévoit que « les représentants sur place de l’autorité de police sont autorisés à prendre des mesures complémentaires à celles fixées par le présent arrêté, en fonction de l’évolution de la situation et lorsque les circonstances l’exigent », en ce qu’il ne délimite pas de de manière précise le périmètre de la délégation que le préfet a consenti aux agents présents sur place, qui ne sont au demeurant pas identifiés, est également susceptible de porter atteinte au droit de manifester.

16. Il résulte de ce qui précède que la condition d’urgence étant satisfaite comme cela a été dit au point 6 de la présente ordonnance, il y a lieu d’ordonner la suspension de l’arrêté attaqué en ce qu’il interdit les cortèges, défilés et rassemblements non déclarés, le port d’équipements de protection et qu’il autorise les représentants de l’autorité de police à prendre des mesures complémentaires. Par suite, il y a lieu d’en ordonner la suspension dans cette mesure. En application du deuxième alinéa de l’article R. 522-13 du code de justice administrative, il y a lieu, compte tenu de l’urgence, de décider que cette suspension est exécutoire aussitôt que l’ordonnance est rendue.

Sur les frais de l’instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 000 euros à verser à l’association Vigie Liberté au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E:

Article 1er : L’exécution de l’article 1er, du dernier alinéa de l’article 2 et de l’article 3 de l’arrêté du préfet de police du 17 novembre 2025 est suspendue.

Article 2 : L’Etat versera à l’association Vigie Liberté une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance est exécutoire en application du deuxième alinéa de l’article R. 522-13 du code de justice administrative.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association Vigie Liberté et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de police.

Fait à Paris, le 19 novembre 2025.

Le juge des référés,

Signé

V. B…

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous les commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.