Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 mai 2024, M^me K… E…, M. H… C…, M. G… J…, M^me N… L…, M. B… D…, M^me R… P…, M. Q… A…, M. M… F… et M^me I… O…, représentés par M^e Dechelette, demandent au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à verser à chacun d’eux les sommes suivantes, avec intérêts au taux légal à compter de la date de réception de leur demande préalable et capitalisation des intérêts :

à M^me K… E…, la somme de 3 779,03 euros ;

à M. H… C…, la somme de 3 979,41 euros ;

à M. G… J…, la somme de 2 427,82 euros ;

à M^me N… L…, la somme de 18 004,60 euros ;

à M. B… D…, la somme de 7 647,99 euros ;

à M^me R… P…, la somme de 33 526,23 euros ;

à M. Q… A…, la somme de 9 174,10 euros ;

à M. M… F…, la somme de 12 662,65 euros ;

à M^me I… O…, la somme de 7 267,74 euros ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 200 euros à verser à chacun des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

la responsabilité de l’Etat est engagée pour l’insuffisance de son contrôle de la solvabilité de l’Union mutualiste retraite (UMR) lors de sa création en 2002 ;

la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) a validé le plan de redressement (ou de convergence) de l’UMR malgré une importante insuffisance de provisionnement ;

la CCMIP est restée taisante et n’a pas demandé d’explication lorsque les rapports annuels de l’UMR ont fait apparaitre des incohérences quant aux provisions de redressement ;

l’information donnée par l’UMR à ses adhérents n’a donné lieu à aucune demande de correction de la part de l’autorité de contrôle, ce qui a privé les adhérents d’une information objective sur la stabilité des régimes « R1 » et « COREM » ;

la baisse des pensions est la conséquence directe de l’insuffisance de fonds propres de l’UMR lors de sa création ;

leurs pertes de revenus sont directement liées à ce défaut de provisionnement du complément retraite de la fonction publique (CREF) dont l’UMR a hérité lors de sa création et, par suite, au défaut de contrôle de ce régime par l’Etat ;

leur préjudice est direct et certain.

La requête a été communiquée à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, qui n’a pas produit d’observations, en dépit d’une mise en demeure adressée le 18 avril 2025.

Par une ordonnance du 13 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 juillet 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la mutualité,

le code monétaire et financier,

le code de la sécurité sociale,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Lambert,

les conclusions de M. Camguilhem, rapporteur public,

et les observations de M^e Dechelette pour les requérants.

Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 10 avril 2026.

Considérant ce qui suit :

A la suite d’un contrôle de l’Inspection générale des affaires sanitaires et sociales (IGASS) au cours de l’année 1998 de la gestion du complément de retraite de la fonction publique (CREF) par l’Union nationale des mutuelles retraite des instituteurs et des fonctionnaires de l’Education nationale et de la fonction publique (UNMRIFEN-FP), autrement appelée Mutuelle retraite de la fonction publique (MRFP), la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) a demandé à cet organisme mutualiste que la gestion du CREF soit mise en conformité avec les dispositions du code de la mutualité et que des mesures soient prises pour améliorer la situation financière de ce régime de retraite. Le 25 février 2002, le Complément de retraite mutualiste (COREM) a remplacé le CREF et, par un arrêté interministériel du 23 décembre 2022, l’ensemble du portefeuille de contrats de l’UNMRIFEN-FP a été transféré à l’Union mutualiste retraite (UMR), après vérification de la solvabilité de l’UMR par la CCMIP. Concomitamment, l’Etat a contraint l’UMR à mettre en place un plan visant à converger vers le provisionnement à 100% des engagements de retraite. En 2012, un contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui a succédé à la CCMIP, a mis en évidence la situation financière critique de l’UMR. L’ACPR a alors enjoint à l’UMR de prendre des mesures en vue de redresser sa situation financière. Le 23 mars 2021, l’assemblée générale l’UMR a notamment décidé de baisser la valeur du service du point pour le régime COREM de 12,60%.

M^me E…, M. C…, M. J…, M^me L…, M. D…, M^me P…, M. A…, M. F… et M^me O… demandent au tribunal de condamner l’Etat à les indemniser de leurs préjudices, constitués par la diminution de leurs pensions de retraite, qu’ils attribuent à la faute de la CCMIP, devenue l’ACPR, dans l’exercice de ses missions de contrôle.

Sur la responsabilité :

Aux termes de l’article L. 510-1 du code de la mutualité, actuellement en vigueur : « Pour l’exercice du contrôle des mutuelles et unions, mentionnées à l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution exerce sa mission dans les conditions prévues au chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier. ». Selon l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, l’ACPR (autrefois la CCMIP) est chargée de veiller au respect, par les mutuelles et unions notamment, des dispositions qui leur sont applicables, en tenant compte de la surveillance exercée par les autorités compétentes de l’Etat membre où elles ont leur siège social qui sont seules chargées notamment de l’examen de leurs situation financière, conditions d’exploitation, solvabilité, liquidité et de leur capacité à tenir à tout moment leurs engagements à l’égard de leurs assurés, adhérents, bénéficiaires et entreprises réassurées.

A l’occasion de l’exercice par l’ACPR (autrefois CCMIP) de ses missions de contrôle et de sanction des mutuelles, la responsabilité que peut encourir l’Etat pour les dommages causés pour les insuffisances ou carences du contrôle de cette autorité ne se substitue pas à celle de ces mutuelles vis-à-vis de leurs sociétaires. Par ailleurs, et eu égard à la nature des pouvoirs qui sont dévolus à cette autorité de contrôle, la responsabilité de l’État ne peut être engagée qu’en cas de faute lourde.

Les requérants mettent en cause la responsabilité de l’Etat au titre de sa mission de contrôle de l’UMR dans le cadre de la gestion du complément de retraite facultatif (COREM) au titre d’une faute lourde qui serait établie par deux rapports d’experts-comptables, datés du 19 décembre 2023.

Ils soutiennent en premier lieu que le contrôle par la CCMIP de la solvabilité de l’UMR, en 2002, préalablement au transfert de l’ensemble du portefeuille des contrats de l’UNMRIFEN-FP, a été insuffisant au regard de l’importance du sous-provisionnement du complément retraite, qu’ils évaluent à 652 millions d’euros. Toutefois, ainsi que cela a été définitivement jugé par la Cour administrative d’appel de Paris le 14 juin 2010 (n° 06PA03398), aucune faute lourde n’a été commise par l’Etat à l’occasion de l’adoption du programme de redressement à l’UNMRIFEN-FP, soumis à la CCMIP le 31 janvier 2002, ayant vocation à être géré par la nouvelle structure juridique en charge du régime de retraite complémentaire dénommé UMR, agréée par arrêté ministériel du 23 décembre 2002.

Les requérants soutiennent en deuxième lieu que le plan imposé par l’Etat à l’UMR en 2002, visant à converger vers un provisionnement à 100% des engagements de retraite n’était pas « réaliste », dès lors qu’il reposait sur un taux d’actualisation dérogatoire de 3% jusqu’en 2017 jugé trop élevé par rapport aux marchés financiers pour assurer la couverture des engagements dans des conditions favorables, sur un table de mortalité trop ancienne, sur des prévisions de recrutements de nouveaux adhérents irréalistes et en tout cas, pas démontrées, et que ce plan n’était pas étayé quant à l’obligation de provisionnement intégral des engagements prévoyant un redressement inexpliqué du taux de couverture des engagements à partir de 2014. Cependant, il ressort des rapports du 19 décembre 2023 que les experts-comptables n’ont pas eu accès au plan de redressement, de sorte que leurs critiques formulées à l’encontre de ce plan sont contestables.

Enfin, si les requérants soutiennent que l’autorité de contrôle n’a pas correctement contrôlé la bonne exécution du plan de convergence avant le contrôle déclenché en 2012 et qu’elle est restée passive alors que les rapports annuels de l’UMR qui lui étaient transmis faisaient apparaitre des incohérences quant aux prévisions de redressement du taux de couverture ou le non-respect du programme de recrutement de nouveaux adhérents, ces éléments, s’ils sont de nature à établir des manquements, sont insuffisants à caractériser l’existence d’une faute lourde.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que l’Etat n’a commis, dans son activité de contrôle des mutuelles, aucune faute lourde de nature à engager sa responsabilité. Par suite la requête doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me E…, M. C…, M. J…, M^me L…, M. D…, M^me P…, M. A…, M. F… et M^me O… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me K… E…, première dénommée en application de l’article R. 751-3 2° du code de justice administrative, et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Ladreyt, président,

M^me Lambert, première conseillère,

M^me Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026.

La rapporteure,

F. Lambert

Le président,

J-P. LadreytLa greffière,

K. Bak-Piot

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.