Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 23 février 2023 et le 6 septembre 2024, M. B C et M^me D A, représentés par M^e Jean-Meire, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Biscarosse à leur verser la somme de 469 012,01 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 novembre 2022 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis en raison des fautes de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Biscarosse la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la commune de Biscarosse a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité, en délivrant des décisions entachées d’illégalités et d’omissions fautives sur la constructibilité de la parcelle CY 664, à savoir la délibération du 6 mars 2017 approuvant le règlement graphique du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe en zone UCg ladite parcelle et le certificat d’urbanisme du 15 juillet 2021 déclarant réalisable une opération de construction, ne comportant aucune réserve sur l’application de la loi Littoral ;

— ces illégalités ne sont susceptibles d’aucune régularisation ; le terrain est situé dans un espace proche du rivage et le secteur ne présente pas les caractéristiques d’un secteur déjà urbanisé ;

— leur préjudice est en lien direct avec ces illégalités dès lors qu’ils ne se sont portés acquéreurs qu’en raison de la certitude qu’ils avaient que les règles d’urbanisme permettaient la réalisation de leur projet ;

— aucune imprudence ne peut leur être reprochée ;

— ils ont subi différents préjudices en lien direct et certain avec les fautes commises : un préjudice résultant de la perte de valeur vénale du terrain, soit une somme de 325 000 euros ; un préjudice résultant de l’acquittement de frais de vente pour une somme de 22 290 euros ; un préjudice résultant des honoraires de négociation payés pour une somme de 13 600 euros ; un préjudice résultant du coût du crédit souscrit pour l’acquisition de leur projet immobilier, soit 63 307,61 euros ; un préjudice lié aux frais d’architecte pour un montant de 19 814,40 euros ; un préjudice de frais d’assurance pour un montant de 500 euros ; un préjudice de frais de déplacements à Biscarosse pour un montant de 1 500 euros ; un préjudice moral qui doit être évalué à la somme de 10 000 euros chacun ; un préjudice lié aux frais de copropriété pour un montant de 2 000 euros ; un préjudice lié aux frais d’entretien du terrain pour un montant de 1 000 euros ; à titre subsidiaire, un préjudice correspondant à l’augmentation du coût de la construction pour un montant de 40 000 euros, si le terrain devenait constructible.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2024, la commune de Biscarosse, représentée par M^e Dubois, conclut au rejet de la requête ou à défaut, à ce que le montant de l’indemnisation soit limité à la provision versée.

Elle fait valoir que :

— les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

— les requérants ont commis une faute de nature à exonérer la commune de sa responsabilité.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

— l’ordonnance n° 24BX00217 du 4 juin 2024, par laquelle le juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a ordonné à la commune de Biscarosse de verser à M. C et M^me A la somme de 358 214,40 euros avec intérêt au taux légal à compter du 4 novembre 2022.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Foulon ;

— et les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 juillet 2021, le maire de la commune de Biscarosse (Landes) a délivré à M. C un certificat d’urbanisme mentionnant le caractère réalisable d’un projet de construction d’une maison individuelle sur la parcelle CY n°664, située au 938 de l’avenue Novempopulanie, au sein de la zone UCg du plan local d’urbanisme communal. M. C et M^me A ont acquis ce terrain le 3 septembre 2021 pour le prix de 340 000 euros. M. C a déposé le 14 juin 2022 une demande de permis de construire qui lui a été refusé le 13 septembre 2022, la cour administrative d’appel de Bordeaux ayant annulé la délibération du 6 mars 2017 approuvant le plan local d’urbanisme en tant qu’elle approuve la création de la zone UCg « secteur urbain du golf » par un arrêt du 14 décembre 2021. M. C et M^me A estimant avoir subi un préjudice du fait de l’illégalité du plan local d’urbanisme de la commune et du certificat d’urbanisme qui leur a été délivré, ont adressé à la commune de Biscarosse une demande indemnitaire le 2 novembre 2022. Après le rejet implicite de leur demande, M. C et M^me A demandent au tribunal de condamner la commune de Biscarosse à payer la somme de 469 012,01 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 novembre 2022 et de la capitalisation des intérêts, en réparation de leurs préjudices en raison des fautes commises par la commune.

Sur le principe de la responsabilité de la commune de Biscarosse :

2. L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

3. En vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme.

4. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions, l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature () ». Il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’examiner si le projet qui lui est soumis élargit le périmètre urbanisé ou conduit à une densification sensible des constructions.

5. Les requérants soutiennent que la délibération du 6 mars 2017 approuvant le plan local d’urbanisme est illégale en tant qu’elle classe la parcelle acquise en zone constructible UCg, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-8 du plan local d’urbanisme. Ils soutiennent également que le certificat d’urbanisme délivré le 15 juillet 2021 qui ne contenait aucune réserve quant à l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, est entaché de la même illégalité, et se prévalent notamment de l’arrêt n° 20BX03693 de la cour du 14 décembre 2021 qui a annulé les dispositions du plan local d’urbanisme relatives au secteur UCg. Par cet arrêt, la cour a jugé qu’il ressort du rapport de présentation que la zone UCg concerne les lotissements qui entourent le golf de Biscarrosse sur la rive ouest de l’étang de Cazaux et de Sanguinet, qu’elle est très largement occupée par des résidences secondaires et qu’elle n’est pas encore totalement bâtie. La cour a également relevé que le règlement de cette zone autorise notamment l’implantation d’habitations et de lotissements en îlots et que ces lotissements, séparés des agglomérations de Biscarrosse-bourg et de Biscarrosse-plage par de vastes espaces boisés et naturels dépourvus de toute construction, ne constituent pas une extension de l’urbanisation en continuité avec une agglomération ou un village existant. La cour a aussi estimé que compte tenu de la surface de 60 hectares de ce secteur et du nombre important de constructions prévues, ils ne constituent pas davantage une extension de l’urbanisation sous la forme d’un hameau nouveau intégré à l’environnement au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. La cour a ainsi jugé que le classement de ce secteur en zone UCg méconnaît ces dispositions.

6. Si le Conseil d’Etat, par une décision n° 461418 du 7 novembre 2022, a annulé l’arrêt de la cour du 15 juillet 2021 en tant qu’il prononce l’annulation des dispositions du plan local d’urbanisme relatives à la création de la zone UCg, pour avoir irrégulièrement statué par la voie de l’évocation, sans renvoyer l’affaire à la cour, en l’absence de moyen d’appel dirigé contre la création de cette zone, la commune ne conteste pas que la création de cette zone méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, comme cela a d’ailleurs été indiqué dans l’arrêté municipal du 13 septembre 2022 portant refus de permis de construire. Il n’est pas davantage contesté, ainsi que l’indique également cet arrêté, que les dispositions antérieurement applicables du plan d’occupation des sols étaient également contraires à la loi Littoral. En outre, il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que des dispositions précédemment applicables auraient pu permettre l’autorisation du projet envisagé par les requérants. Ainsi que l’indique également l’arrêté du 13 septembre 2022 portant refus de permis de construire, la parcelle est située dans un espace proche du rivage où seule une extension limitée de l’urbanisation peut être admise et il ne résulte pas de l’instruction et n’est d’ailleurs pas soutenu par la commune que, compte tenu des caractéristiques du secteur, la réalisation du projet des requérants pourrait ne pas conduire à étendre le périmètre urbanisé. De plus, alors même que le certificat d’urbanisme du 15 juillet 2021 mentionnait que « la commune est soumise à l’application des dispositions particulières au littoral notamment spécifiées aux article L. 121-1 à 51 et R. 121-1 à 43 », le fait que ce document indiquait que le terrain en cause pouvait être utilisé pour la réalisation de la construction du projet de maison individuelle envisagée par M. C et M^me A, méconnaissant ainsi les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l’urbanisme, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Biscarrosse.

7. Il résulte de ce qui précède qu’en approuvant la création dans le plan local d’urbanisme de la zone UCg, en faisant état de ce classement dans le certificat d’urbanisme du 15 juillet 2021 et en déclarant réalisable, dans ce même certificat d’urbanisme, l’opération de construction envisagée par M. C et M^me A, la commune de Biscarrosse a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. En outre, il ne résulte pas de l’instruction que M. C et M^me A pourraient prétendre à une régularisation de leur projet au regard des règles d’urbanisme applicables, le terrain concerné ne présentant notamment pas les caractéristiques d’un secteur déjà urbanisé au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans ses dispositions issues de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique. Par suite, le préjudice qu’ils subissent du fait de l’acquisition, le 3 septembre 2021, d’une parcelle sur laquelle leur projet de construction ne peut se réaliser doit être regardé comme étant la conséquence directe et certaine de cette illégalité fautive.

Sur la faute de la victime :

8. Les préjudices dont M. C et M^me A demandent la réparation sont liés à la perte de valeur vénale de la parcelle cadastrée section CY n° 664 qu’ils ont acquise le 3 septembre 2021 par acte notarié, au prix d’un terrain constructible, et aux frais annexes liés à cette acquisition. M. C et M^me A soutiennent ainsi qu’ils ne se sont portés acquéreur de ce terrain qu’avec la certitude que les règles d’urbanisme permettaient leur projet de construction. La commune de Biscarosse soutient que le certificat d’urbanisme n’offre aucune garantie sur la délivrance d’une autorisation d’urbanisme postérieure s’agissant d’un simple avis sur un projet qui informe le demandeur sur les dispositions d’urbanisme applicable, et que l’acte de vente ne mentionne pas les réserves émises par le certificat d’urbanisme. Toutefois, ces circonstances ne sont pas de nature à exonérer la commune de Biscarosse de sa responsabilité dès lors que M. C et M^me A, qui ne sont pas des professionnels de l’immobilier et qui n’ont pas eu connaissance des actions engagées contre le plan local d’urbanisme de la commune, avaient pu légitimement se fier au contenu du certificat d’urbanisme qui mentionne sans équivoque que le terrain, situé en « secteur UCg, s’appliquant aux secteurs bâtis autour du Golf » du plan local d’urbanisme communal, peut être utilisé pour la réalisation de l’opération de construction d’une maison individuelle d’environ 300 m² d’emprise au sol. Si ce certificat d’urbanisme mentionne également que le terrain pouvait être utilisé pour la réalisation de l’opération projetée, sous les réserves et selon les observations et prescriptions mentionnées dans ce certificat, et notamment que la commune est soumise aux dispositions particulières applicables au littoral, il ne donne aucune précision sur les restrictions éventuelles induites par l’application de cette loi sur la constructibilité de ce terrain. Par suite, les requérants qui ont pu légitimement se fier aux assurances contenues dans le certificat d’urbanisme, n’ont pas commis d’imprudence fautive de nature à exonérer la commune de sa responsabilité, en se portant acquéreurs de la parcelle sans assortir le contrat d’une condition suspensive d’obtention d’un permis de construire.

Sur le quantum du préjudice :

S’agissant de la perte de valeur vénale du terrain :

9. Il résulte de l’acte notarié du 3 septembre 2021 que M. C et M^me A ont acquis la parcelle cadastrée section CY n° 664 pour la somme de 340 000 euros. Les requérants produisent une estimation, émanant de l’agent par l’intermédiaire duquel ils ont acquis le bien, faisant état d’une valeur comprise entre 14 000 et 16 000 euros en tant que terrain non constructible. Ils se prévalent également de la vente, dans le même secteur, en février 2018, d’un terrain de 1 070 m² pour 15 000 euros et en septembre 2023 d’un terrain de 1953 m² pour 20 000 euros. Si la commune fait état d’une estimation par un expert immobilier de la valeur du terrain à la date d’achat par les requérants d’un montant de 316 918 euros et d’une estimation du prix de vente pour un montant de 72 916 euros estimant la perte de valeur vénale à 244 000 euros, il résulte de l’instruction d’une part, que les requérants ont acquis ce terrain pour un montant de 340 000 euros à la suite d’une négociation mandatée à un conseiller immobilier, et d’autre part, que l’estimation du prix de vente fixé par l’expertise produite par la commune, est basée sur une seule vente, conclue entre deux sociétés détenues par des membres de la même famille et que le prix retenu pour calculer l’estimation au m² inclut la taxe sur la valeur ajoutée. Par suite, cette unique vente ne peut être retenue pour servir de référence pour établir le prix du marché. Dans ces conditions, la valeur vénale du terrain de M. C et M^me A peut être fixée à 15 000 euros. Par suite, le préjudice financier subi par les intéressés, en raison de la différence entre le prix d’achat et le prix réel du terrain, peut être évalué à la somme de 325 000 euros.

S’agissant des frais engagés pour l’acquisition du terrain :

10. Les requérants font état de la somme de 25 090 euros versée au notaire, et produisent le relevé de compte qui a pris en charge l’opération établi le 7 septembre 2023. Il n’est pas sérieusement contesté que, compte tenu de la valeur réelle de ce terrain, les frais de notaire auraient dû s’élever à 2 800 euros. Dès lors, il y a lieu de réparer le préjudice financier subi à hauteur de 22 290 euros. En outre, les requérants établissent avoir payé une somme de 13 600 euros en honoraires de négociation, en vain. Alors même que le recours à un mandataire n’est pas obligatoire pour conclure une transaction immobilière, ces dépenses ont bien été engagées dans la perspective de l’achat du terrain litigieux. Il sera fait une juste appréciation de leur préjudice en leur attribuant la somme de 12 000 euros, calculée au prorata de la valeur vénale du terrain. Dans ces conditions, le préjudice résultant des frais d’acquisition du terrain, doit être évalué à la somme totale de 34 290 euros.

S’agissant des frais relatifs à l’emprunt souscrit :

11. Les requérants soutiennent avoir subi un préjudice de 63 307,61 euros pour l’emprunt qu’ils ont souscrit pour acquérir le terrain litigieux, qu’ils n’auraient pas eu à souscrire pour l’acquisition d’un terrain non constructible au vu de la modicité de la somme. Toutefois, en se bornant à produire une estimation de prêt pour une somme de 350 000 euros, M. C et M^me A n’établissent pas la réalité de leur préjudice et ne sont, par suite, pas fondés à en demander l’indemnisation.

S’agissant des honoraires d’architecte :

12. M. C et M^me A produisent trois factures et un courrier indiquant que les missions exécutées ont été soldées, et justifient ainsi avoir exposé des honoraires d’architecte d’un montant de 19 814,40 euros. Par suite, ce préjudice doit être indemnisé à hauteur de cette somme.

S’agissant des frais d’assurance du terrain :

13. Si M. C et M^me A soutiennent qu’ils ont subi un préjudice de 500 euros au titre de l’assurance de leur terrain devenu inconstructible, ils justifient seulement avoir déboursé la somme de 143,99 euros du chef de ce préjudice, correspondant à la somme réglée de septembre 2021 à décembre 2022. Par suite, seule cette somme peut donner lieu à réparation.

S’agissant des autres frais divers :

14. Si les requérants sollicitent une somme globale de 1 500 euros au titre de frais de déplacement, il n’est pas établi notamment au regard des dates des réservations, que les frais dont il est demandé réparation aient un lien direct et certain avec les fautes commises par la commune. En outre, si les requérants soutiennent avoir déboursé la somme de 200 euros au titre des frais de copropriété et devoir continuer à régler ces charges, la réalité de leur préjudice en lien avec la faute de la commune ne résulte pas de l’instruction. Enfin, les frais d’entretien ne présentent pas, par eux-mêmes, de lien direct et certain avec l’illégalité fautive ci-dessus analysée, dès lors que l’impossibilité absolue de vendre la parcelle en cause n’est pas établie. Par suite, ces demandes doivent être rejetées en l’absence de lien direct entre la faute de la commune et les préjudices allégués.

S’agissant du préjudice moral :

15. M. C et M^me A se prévalent d’un préjudice moral lié à l’arrêt du projet immobilier dans lequel ils s’étaient investis et à l’impossibilité dans laquelle ils se trouvent de concevoir un nouveau projet du fait de l’endettement lié à l’achat du terrain à Biscarrosse. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par les intéressés à ce titre, en leur allouant une somme globale de 4 000 euros.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sous réserve des sommes d’ores et déjà versées en exécution de l’ordonnance rendue dans le cadre du référé provision, que M. C et M^me A sont fondés à demander la réparation de leurs préjudices en fixant son montant à une somme globale de 383 248,39 euros, arrondie à 383 250 euros.

Sur les intérêts et la capitalisation :

17. D’une part, M. C et M^me A ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 383 250 euros à compter du 4 novembre 2022, date de réception par la commune de la demande indemnitaire préalable, sous réserve des sommes versées à titre de provision en exécution de l’ordonnance du 4 juin 2024 du juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux.

18. D’autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 23 février 2023. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 23 février 2024, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Biscarosse la somme de 1 500 euros à verser à M. C et M^me A au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La commune de Biscarosse est condamnée à verser à M. C et M^me A la somme de 383 250 euros (trois cent quatre-vingt-trois mille deux cent cinquante euros) avec intérêts au taux légal à compter du 4 novembre 2022, sous réserve des sommes versées dans le cadre du référé provision en date du 4 juin 2024. Les intérêts échus à la date du 23 février 2024 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : La commune de Biscarosse versera à M. C et M^me A la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, à M^me D A et à la commune de Biscarosse.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Madelaigue, présidente,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2025.

La rapporteure,

Céline Foulon

La présidente,

Florence MadelaigueLa greffière,

Perrine Santerre

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,