Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 décembre 2023 et 7 mars 2025, la société Guyot Environnement Brest, représentée par la SELARL Chevallier et Associés, demande au tribunal d’annuler la décision du 9 octobre 2023 par laquelle la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne a rejeté son recours dirigé contre la décision de la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail de Bretagne du 13 septembre 2023 l’enjoignant à mettre en œuvre des mesures de prévention relatives aux risques de collision piétons/engins, ainsi que cette décision du 13 septembre 2023.

Elle soutient que :

— la décision du 13 septembre 2023 a été signée par une autorité incompétente ;

— les décisions litigieuses méconnaissent l’article 8 de l’arrêté du 9 décembre 2010 ;

— les décisions litigieuses méconnaissent l’article 11 de l’arrêté du 9 décembre 2010 ;

— les décisions litigieuses lui font injonction de mettre en œuvre des mesures déjà exécutées.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 février et 10 avril 2025, la directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que la requête est devenue sans objet à la suite de la levée de l’injonction litigieuse, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code du travail ;

— le code de la sécurité sociale ;

— l’arrêté du 9 décembre 2010 relatif à l’attribution de ristournes sur la cotisation ou d’avances ou de subventions ou à l’imposition des cotisations supplémentaires en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Grondin,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Adam, de la SELARL Chevallier et Associés, représentant la société Guyot Environnement Brest.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 avril 2023, un employé de la société Guyot environnement Brest, spécialisée dans l’activité de récupération de déchets triés et notamment de vieux métaux, a été victime d’un accident du travail en étant heurté par une chargeuse. Après une enquête diligentée et menée par la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) de Bretagne, la société Guyot environnement Brest a été destinataire, le 13 septembre 2023, d’une injonction prise sur le fondement de l’arrêté du 9 décembre 2010 relatif à l’imposition des cotisations supplémentaires en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles tendant à réviser, dans le délai de trois mois, l’organisation des flux et des circulations sur le site, et à former ses dirigeants sur les enjeux de la prévention en entreprise. Le 22 septembre 2023, elle a saisi la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne d’un recours administratif préalable obligatoire tendant à l’annulation de cette décision de la Carsat de Bretagne, qui a été rejeté par une décision du 9 octobre 2023. Par la présente requête, elle demande l’annulation de ces deux décisions.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

2. Si la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne soutient que la requête est devenue sans objet à la suite de la levée de l’injonction litigieuse à compter du 13 février 2024, il est constant qu’elle n’a ni été retirée par un acte définitif, ni abrogée avant d’avoir reçu exécution. Par suite, il y a toujours lieu de statuer sur la requête en excès de pouvoir de la société Guyot environnement Brest et tendant à l’annulation des décisions des 13 septembre et 9 octobre 2023.

Sur les conclusions d’annulation :

En ce qui concerne l’étendue du litige :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 422-4 du code du travail : " La caisse régionale peut : / 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l’employeur à l’autorité compétente de l’Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire ; () « . Aux termes de l’article R. 422-5 du même code : » L’autorité compétente pour l’exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l’article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l’emploi ".

4. Les dispositions du 1° de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale instituent un recours administratif préalable obligatoire contre les injonctions prononcées par les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail. Conformément aux dispositions de l’article L. 482-5 du code de la sécurité sociale, les dispositions de l’article R. 422-5 du code de la sécurité sociale, issues d’un décret en Conseil d’Etat, ont désigné le directeur régional du travail et de l’emploi comme étant l’autorité compétente pour se prononcer sur ce recours administratif. Par ailleurs, les dispositions du 1° de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale renvoient expressément à un acte réglementaire le soin de fixer les délais dans lesquels cette autorité doit être saisie et doit se prononcer. Mais alors qu’en vertu de l’article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration, les dispositions de son article L. 231-4 s’appliquent aux relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables, à défaut de dispositions règlementaires contraires légalement applicables, il convient de faire application des dispositions de cet article L. 231-4 qui prévoient que, lorsqu’une demande présente le caractère d’un recours administratif, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet. En outre, en l’absence d’indication par les dispositions légalement applicables du délai dans lequel doit être formé un recours administratif préalable obligatoire, ce délai est le délai de recours contentieux de droit commun de deux mois.

5. D’autre part, l’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité. Si l’exercice d’un tel recours a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité.

6. En l’espèce, et alors que les dispositions du 1°) de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale instituent bien un recours administratif préalable obligatoire, ainsi qu’il a été dit, la décision de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne du 9 octobre 2023 issue de ce recours préalable obligatoire s’est substituée à la décision de la Carsat de Bretagne du 13 septembre 2023, et est seule susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 13 septembre 2023, dépourvues d’objet dès l’introduction de la requête, sont irrecevables.

7. Il en résulte que le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision de la Carsat de Bretagne du 13 septembre 2023 est inopérant, et que les autres moyens ne sont opérants qu’à l’encontre de la décision de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne du 9 octobre 2023 issue du recours administratif préalable obligatoire.

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

8. Aux termes de l’article L. 422-4 du code du travail : " La caisse régionale peut : / 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l’employeur à l’autorité compétente de l’Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire ; () « . Aux termes de l’article R. 422-5 du même code : » L’autorité compétente pour l’exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l’article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l’emploi « . Enfin, aux termes de l’article L. 482-5 de ce code : » Des dispositions réglementaires déterminent, en tant que de besoin, les modalités d’application du livre IV. Sauf disposition contraire, elles sont prises par décret en Conseil d’Etat. () ".

9. Il résulte des dispositions de l’article L. 482-5 du code de la sécurité sociale que des mesures réglementaires d’application de l’article L. 422-4 de ce code, relatives à la mise en œuvre de la procédure d’injonction et au recours administratif préalable prévus au 1° de ce dernier article, ne pouvaient, en l’absence de disposition contraire, être édictées que par décret en Conseil d’État. Par suite, les dispositions de l’arrêté du 9 décembre 2010 ont, dans cette mesure, été prises par une autorité incompétente, et sont par conséquent illégales.

10. Toutefois, les dispositions du 1° de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale prévoient la possibilité pour les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail d'« inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention ». Ces dispositions constituent, ainsi, la base légale des injonctions adressées par ces caisses régionales aux employeurs en matière de prévention, sans que l’absence de mesures règlementaires légalement prises soumettant de telles injonction à un régime spécifique, d’ailleurs non prévu par la loi, fasse obstacle à leur mise en œuvre. Par ailleurs, les caisses régionales, qui ne peuvent prendre que des mesures d’injonction justifiées, ont la possibilité d’exercer à cet effet le pouvoir, qui leur est conféré par les dispositions de l’article L. 422-3 du code de la sécurité sociale, de faire procéder par les ingénieurs-conseils et les contrôleurs de sécurité à toutes enquêtes qu’elles jugent utiles en ce qui concerne les conditions d’hygiène et de sécurité.

En ce qui concerne la légalité de l’injonction :

11. La société requérante ne conteste pas l’existence de risque exceptionnels de collisions entre les piétons et les véhicules circulant sur le site, tels que relevés par la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail de Bretagne et qui résultent notamment de la densité de circulation, de l’existence d’une entrée/sortie unique, de l’absence de séparation des flux entre les différentes classes de véhicules, de l’absence de séparation physique des cheminements pour piétons, de l’existence de zones de chargement et déchargement communes à certaines voies de circulation, du positionnement des bascules au centre du site entrant des croisements, et de la circulation des engins internes à l’entreprise et des camions extérieurs sur les mêmes sites. Compte tenu de ces constatation, l’administration lui a fait injonction de réviser, dans le délai de trois mois, l’organisation des flux et des circulations sur le site, et de former ses dirigeants sur les enjeux de la prévention en entreprise.

12. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que l’arrêté du 9 décembre 2010 n’a pas été pris par décret en Conseil d’Etat, et que ses dispositions sont par suite entachées d’incompétence et à ce titre illégales. Les moyens tirés de ce que la décision du 9 octobre 2023 aurait été prise en méconnaissance des articles 8 et 11 de cet arrêté doivent donc être écartés comme inopérants.

13. En tout état de cause, compte tenu des constatation opérées sur site, rappelées au point 11, d’une part, et de ce qui a été dit au point 10, d’autre part, l’administration pouvait légalement se fonder sur les seules dispositions du 1°) de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale pour prendre les injonctions litigieuses, alors même que ces constatations sont sans lien avec l’accident du travail ayant motivé l’enquête de la Carsat. Par ailleurs, les mesures prescrites par la décision contestée ne sont pas des mesures de nature technique et dont la réalisation est subordonnée à des considérations de faisabilité technique, au sens de l’article 11 de l’arrêté du 9 décembre 2020, mais des mesures d’organisation visant à l’identification des risques auxquels sont exposés les travailleurs et à la mise en place de processus de prévention de ces risques. Il en résulte que le défaut d’indication des possibilités techniques de réalisation de ces mesures, à le supposer établi, n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la décision litigieuse.

En ce qui concerne le caractère obsolète des mesures d’injonction :

14. La société requérante soutient que les deux mesures d’injonction ont déjà été exécutées. Elle fait plus particulièrement valoir qu’elle a engagé un projet de réorganisation de son site et de mise en place d’une nouvelle cisaille avant l’injonction, et que les mesures de formation ont été exécutées dans le cadre du renforcement de la politique de formation de l’entreprise.

15. Toutefois, il est constant que, à la date de l’injonction litigieuse, le projet de réorganisation n’était qu’initié et aucunement achevé. A ce titre, la décision de la Carsat de Bretagne mentionne de l’engagement de cette procédure par la mesure n° 1.1, reprise textuellement par la décision de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne du 9 octobre 2023, précisant qu’il s’agit de revoir l’organisation des flux et des circulations sur le site « au travers du projet engagé par l’entreprise de réorganisation ». En outre, la seule pièce produite par la société requérante attestant de ce que les dirigeants ont suivi la formation faisant l’objet de l’injonction litigieuse est postérieure à la décision attaquée et n’est donc pas de nature à l’entacher d’illégalité. Elle est seulement susceptible d’attester de sa bonne exécution et, partant, de permettre d’en prononcer la levée ainsi que cela a été fait au 31 janvier 2024. Les injonctions litigieuses ne portant pas sur des mesures déjà réalisées à la date à laquelle elles ont été prises, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’elles sont obsolètes ou dépourvues d’utilité.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Guyot Environnement Brest tendant à l’annulation de la décision de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne du 9 octobre 2023 doit être rejetée.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Guyot Environnement Brest est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Guyot Environnement Brest, et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l’audience du 25 avril 2025 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025.

Le rapporteur,

signé

T. Grondin

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 2306659