Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 avril 2023, 2 décembre 2025 et 14 janvier 2026, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. A… B…, M^me C… B… et le D…, représentés par M^e Halna du Fretay, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 9 février 2023 du conseil communautaire de Quimperlé communauté portant approbation du plan local d’urbanisme intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté la somme de 3 000 euros à leur verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée d’une erreur de droit quant à la définition des espaces proches du rivage ;

- le tracé des espaces proches du rivage n’est pas justifié dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme ;

- il existe une contradiction entre le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal de 2013 et le règlement graphique du plan local d’urbanisme intercommunal de 2023 ;

- le tracé des espaces proches du rivage est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- la délimitation des espaces proches du rivage est erronée s’agissant de la propriété de M. et M^me B… ;

- la délimitation des espaces proches du rivage est erronée s’agissant de la commune de Moëlan-sur-Mer ;

- le schéma de cohérence territoriale (SCOT) n’est pas compétent pour délimiter le tracé de la parcelle ;

- le classement du hameau de Kerliviou en zone Al est illégal.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 octobre et 22 décembre 2025, la communauté d’agglomération Quimperlé communauté, représentée par la Selarl Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Louvel,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- et les observations de M^e Gautier, représentant la communauté d’agglomération Quimperlé communauté.

Considérant ce qui suit :

L’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté a été prescrite par une délibération de son conseil communautaire du 22 février 2018. Le PLUi a été approuvé par une délibération du conseil communautaire de Quimperlé communauté du 9 février 2023. M. et M^me B…, propriétaires d’un terrain sur le territoire de la commune de Moëlan-sur-Mer et le D… demandent au tribunal l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 (…) ». Aux termes de l’article L. 131-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (…) ». Aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (…) ».

D’une part, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la co-visibilité entre cette zone et la mer. L’objectif d’urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de co-visibilité n’implique pas que chaque parcelle située au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en co-visibilité de la mer, dès lors qu’une telle parcelle ne peut être séparée de l’ensemble cohérent dont elle fait partie.

D’autre part, il résulte des dispositions citées au point 2 que, s’agissant d’un plan local d’urbanisme, il appartient à ses auteurs de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu’elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

En l’espèce, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Quimperlé, approuvé le 25 novembre 2021 selon la procédure de modification simplifiée pour prendre en compte la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), définit les espaces proches du rivage en fonction de trois critères : la distance par rapport au rivage (en tenant compte des éléments de relief et du paysage qui caractérisent l’ambiance maritime), la covisibilité appréciée du rivage ou de l’intérieur des terres et la nature de l’espace urbanisé ou non séparant la zone concernée du rivage. La carte graphique n° 2 annexée au DOO localise la limite des espaces proches du rivage, notamment sur le territoire de la commune de Moëlan-sur-Mer où résident M. et M^me B…. Le DOO précise que les documents d’urbanisme locaux délimiteront à la parcelle la limite des espaces proches du rivage dans leur document graphique. Ces prescriptions sont compatibles avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Par suite, la compatibilité du plan local d’urbanisme en litige doit être examinée, s’agissant des espaces proches du rivage, au regard de ce SCOT.

Il ressort du rapport de présentation du PLUi de Quimperlé communauté que la délibération en litige a délimité les espaces proches du rivage sur la base de « la combinaison de cinq critères : • la distance par rapport au rivage ; • la co-visibilité ou visibilité par rapport au rivage ; • la nature de l’espace environnant (tel que l’influence maritime) ; • la présence d’une zone urbanisée entre le rivage et le secteur concerné ; • la topographie entre le rivage et le secteur concerné ». Le rapport de présentation précise que d’autres critères peuvent être pris en compte pour délimiter les espaces proches du rivage, tels que les écosystèmes, le relief, le boisement, la qualité du site, l’influence maritime ou encore le critère écologique. Il indique également que le tracé des espaces proches du rivage sur le document graphique du PLUi s’appuie sur ces éléments ainsi que sur le tracé formalisé dans le cadre du SCOT et que l’échelle d’application étant plus fine, certaines parties ont été retracées à la parcelle.

Les requérants soutiennent que les critères « d’écosystème », de « qualité du site », le critère « écologique » et le critère « d’influence maritime » ne sont pas compatibles avec les dispositions de la loi littoral. Toutefois, en dépit de la formulation adoptée par les auteurs du plan local d’urbanisme, ces « autres critères » ne se distinguent pas des trois critères identifiés par le DOO du SCOT du Pays de Quimperlé. Ainsi, selon ce document, s’agissant du critère de la distance au rivage, il doit être tenu compte des « éléments de relief et du paysage qui caractérisent l’ambiance maritime », la covisibilité doit être appréciée dans une vision large « en raison de la végétation, du relief et des échancrures de la côte » et, s’agissant des caractéristiques de l’espace séparant la zone concernée du rivage, « au-delà des espaces agricoles permettant des vues lointaines, la présence d’espaces plus fermés (bocage) mais caractéristiques de l’ambiance maritime ne seront pas considérés comme des barrières visuelles suffisantes à qualifier un projet hors EPR ». Dès lors, au vu de ces éléments, l’ensemble des critères identifiés au plan local d’urbanisme se rattache à la configuration des lieux au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme. Par suite, le plan local d’urbanisme, en tant qu’il délimite les espaces proches du rivage, n’est pas entaché d’une erreur de droit au regard de cet article.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement (…) ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : (…) 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 (…) 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ».

Il résulte de ces dispositions, combinées avec celles de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme rappelées au point 2, que l’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage, lorsqu’elle est prévue par les auteurs du PLU, doit être justifiée et motivée au rapport de présentation. Tel est le cas en l’espèce, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal en litige consacrant plus de six pages à la justification du caractère limité de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage.

Par ailleurs, ni ces dispositions, ni aucune autre disposition, notamment celles citées au point 2, n’imposent de délimiter ces espaces dans le rapport de présentation ou dans la partie graphique du règlement, même s’il est loisible aux auteurs du PLU de le faire. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le tracé des espaces proches du rivage ne serait pas justifié dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme approuvé en 2023 en se prévalant de la circonstance que, lors de l’enquête publique, Quimperlé Communauté a indiqué que ce tracé était le même que celui délimité en 2013 par les trois communes littorales dans le cadre de l’élaboration de leurs plans locaux d’urbanisme. Cette circonstance est sans incidence sur le caractère suffisant de la justification de l’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage dans le rapport de présentation. Par suite, le moyen doit être écarté comme étant inopérant.

En troisième lieu, si les requérants soutiennent qu’il existe une contradiction entre le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de 2013 et le règlement graphique du plan local d’urbanisme intercommunal de 2023, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée, la cohérence du règlement graphique du plan local d’urbanisme intercommunal approuvée par la délibération attaquée s’appréciant au regard du rapport de présentation de ce plan et non du rapport de présentation des plans locaux d’urbanisme des communes jusqu’alors en vigueur. Le moyen doit également être écarté comme étant inopérant.

En quatrième lieu, les irrégularités susceptibles d’entacher le tracé des espaces proches du rivage figurant dans le rapport de présentation ou sur le zonage règlementaire du PLUi de Quimperlé communauté sont, ainsi qu’il a été dit au point 10, sans incidence sur la légalité de ce plan. Dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le tracé litigieux, d’une part, en tant qu’il inclut les parcelles appartenant à M. et M^me B… (cadastrées section CL n° 269, n° 270 et n° 339) dans les espaces proches du rivage et, d’autre part, en tant qu’il présente de nombreuses inexactitudes et incohérences au regard de la justification des espaces proches du rivage apportée dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune approuvé en 2013, serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Par suite, le moyen tiré de ce que le tracé des espaces proches du rivage est entaché d’une erreur de cette nature, doit être écarté.

En cinquième lieu, s’il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération a indiqué, lors de l’enquête publique, que la prochaine délimitation des espaces proches du rivage se ferait dans le cadre de la révision du SCOT, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Par suite, les requérants ne sauraient utilement s’en prévaloir à l’appui de leur demande d’annulation.

En sixième et dernier lieu, en vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d’urbanisme définit notamment : « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du PADD, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

En cohérence avec son axe n° 3 « Accueillir au sein d’axes de vie préservés », le PADD de Quimperlé communauté comporte comme objectif « Construire en préservant nos espaces agricoles et naturels », impliquant de modérer la consommation d’espace et de lutter contre l’étalement urbain correspondant à une enveloppe foncière maximale, en extension de l’urbanisation existante, de 220 hectares. Il précise que, soucieuse de limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricole et naturel, l’agglomération se fixe comme priorité de « valoriser les potentiels de comblement et d’intensification des enveloppes urbaines, c’est-à-dire faciliter la construction et la densification au sein des espaces bâtis ou non bâtis des bourgs et de certains hameaux (…) ». Le plan prévoit également de « préserver les milieux naturels et les continuités écologiques à travers une trame verte et bleue ».

Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section CL n° 269, n° 270 et n° 339, dont les requérants contestent le classement en zone Al, sont situées au lieu-dit Kerliviou, à cinq kilomètres du centre-bourg de Moëlan-sur-Mer, au sein d’un espace faiblement bâti ne comportant que quelques constructions implantées le long de la route reliant les hameaux de Kerhuel plus au nord, à celui de Kergolaër au sud, secteurs plus densément construits. Elles s’insèrent dans un vaste secteur à dominante rurale, qui s’ouvre à l’ouest et au nord sur des terrains agricoles et comporte de nombreux secteurs boisés que les auteurs du PLU ont entendu préserver. Compte tenu de la vocation agricole du secteur dans lequel elles s’insèrent et du parti d’urbanisme retenu, et alors même qu’elles sont desservies par l’ensemble des réseaux et ne sont pas exploitées à des fins agricoles, le classement de ces parcelles en zone Al définie comme correspondant à un secteur agricole situé en commune soumise à la loi littoral, n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et M^me B… la somme de 750 euros et à la charge du D… la somme de 750 euros, soit la somme totale de 1 500 euros, à verser la communauté d’agglomération Quimperlé communauté en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B…, M^me B… et du D… est rejetée.

Article 2

:

M. et M^me B… verseront à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté la somme globale de 750 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le D… versera à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté la somme de 750 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4

: Le présent jugement sera notifié à M. A… B…, M^me C… B…, au D… et à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté.

Délibéré après l’audience du 27 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Louvel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2026.

Le rapporteur,

signé

T. Louvel

Le président,

signé

L. Bouchardon

La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.