Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 juillet 2022 et des mémoires complémentaires enregistrés le 10 janvier 2023, le 25 janvier 2023 et le 28 septembre 2024, l’association « Commission des Citoyens pour les Droits de l’Homme » (CCDH), représentée par M^e Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 28 avril 2022 du directeur du Nouvel Hôpital de Navarre, prise sur sa demande en date du 11 mars 2022, tendant, notamment, à ce que soient immédiatement adoptées des mesures visant à garantir le respect des dispositions légales encadrant les mesures de contrainte telles que l’isolement et la contention ;

2°) d’enjoindre à l’établissement de prendre toutes mesures permettant de faire respecter le droit de l’isolement et de la contention, et en particulier limiter les périodes de recours à ces pratiques pour un même patient, sous astreinte de 200 euros par jour à compter du jugement à intervenir jusqu’à la date à laquelle le directeur du Nouvel Hôpital de Navarre justifiera des mesures adéquates prises pour garantir le respect de la loi ;

3°) d’enjoindre à l’établissement d’établir des rapports annuels conformes à la loi sur l’isolement et la contention, pour les années 2021, 2022 et 2023, sous astreinte de 200 euros par jours de retard à compter du trentième jour suivant le jugement à intervenir ;

4°) d’ordonner la communication des rapports annuels sur l’isolement et la contention pour les années 2021, 2022 et 2023 ;

5°) le cas échéant, de procéder à une enquête sur les pratiques actuelles du Nouvel Hôpital de Navarre pour en vérifier la conformité avec la loi, sur le fondement de l’article R. 623-1 du code de justice administrative ;

6°) de mettre à la charge du Nouvel Hôpital de Navarre le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association requérante soutient que :

— sa requête est recevable ;

— le Nouvel Hôpital de Navarre ne respecte pas les prescriptions légales relatives aux droits des patients ; cette situation a d’ailleurs été mise en évidence par la Haute Autorité de Santé (HAS) dans son rapport de certification de février 2018 et s’est traduite par l’attribution de la note « D » à l’établissement ;

— l’exploitation des registres d’isolement et de contention de l’établissement, établis au titre des années 2019 et 2020, révèle des durées d’isolement et de contention nettement supérieures aux limites fixées par la législation alors en vigueur ;

— de telles pratiques portent une atteinte manifeste et inacceptable à la dignité des patients ;

— l’exploitation des données pour l’année 2022 révèle un usage massif et disproportionné des mesures d’isolement et de contention chez les mineurs et les personnes âgées ;

— l’exploitation des données pour l’année 2022 révèle un recours à l’isolement et à la contention pour des patients placés sous le régime de l’hospitalisation libre ;

— les rapports annuels établis par le Nouvel Hôpital de Navarre ne satisfont pas aux instructions de la Haute Autorité de Santé (HAS) de février 2017 ;

— dépourvue de toutes mesures concrètes, la réponse apportée par l’établissement à ses demandes dans son courrier du 28 avril 2022, ne peut être regardée comme adaptée et suffisante, eu égard à la gravité des manquements relevés ;

— aucune politique visant à remédier aux manquements constatés et à limiter le recours à l’isolement et à la contention ne ressort du rapport annuel 2020 du Nouvel Hôpital de Navarre ;

— devant cette inaction fautive, il incombe au juge administratif d’enjoindre à l’établissement de prendre toutes mesures utiles afin de mettre ses pratiques en conformité avec le droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 23 janvier 2023, le Nouvel Hôpital de Navarre, représenté par la SELARL KOS Avocats, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête en tant qu’elle est irrecevable ;

2°) à titre subsidiaire, au rejet de la requête en tant qu’elle est infondée ;

3°) à ce que soit mise à la charge de l’association requérante une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le Nouvel Hôpital de Navarre soutient que :

— le courrier du 28 avril 2022, qui se borne à rappeler le cadre légal applicable à l’isolement et à la contention ne produit aucun effet juridique ; il ne s’agit donc pas d’une décision faisant grief, susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ; les conclusions en annulation dirigées contre cet acte sont, par conséquent, irrecevables ;

— le courrier du 28 avril 2022 ne constitue pas une décision de refus de prendre toutes mesures de nature à remédier à une situation pour satisfaire à une obligation ; les conclusions dirigées contre l’acte sont donc irrecevables ;

— le recours formé par l’association requérante vise à contraindre l’administration à adopter certaines mesures ; un tel recours, qui doit être analysé comme formant des conclusions en injonction à titre principal, est irrecevable ;

— une enquête ne présente aucun caractère d’utilité ;

— à titre subsidiaire, les manquements et le refus de se conformer à ses obligations, imputés à l’établissement par l’association requérante, ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bouvet, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Dujardin, rapporteur public.

Les parties n’étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir procédé à l’analyse des registres de contention et d’isolement établis par le Nouvel Hôpital de Navarre au titre des années 2019 et 2020, ainsi que des rapports annuels relatifs à la politique de cet établissement concernant ces pratiques, l’association « Commission des citoyens pour les droits de l’Homme » (CCDH) a demandé, le 11 mars 2022, au Nouvel Hôpital de Navarre, d’une part, de prendre immédiatement toutes mesures de nature à faire cesser les manquements qu’elle avait relevés aux obligations posées, notamment, par les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, d’autre part, de prendre immédiatement toute mesure de nature à garantir le respect de ces dispositions et, enfin, de la tenir informée des premières mesures prises dans un délai de deux mois. Par un courrier en date du 28 avril 2022, le Nouvel Hôpital de Navarre a apporté des réponses aux observations et demandes formulées par l’association. Estimant ces réponses insuffisantes, l’association « Commission des citoyens pour les droits de l’Homme » demande au tribunal, à titre principal, d’annuler cette décision et d’enjoindre à l’établissement de prendre toutes mesures permettant de faire respecter le droit de l’isolement et de la contention.

Sur les fins de non-recevoir :

2. Il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou d’organisation qui sont susceptibles d’être prises, celles qui sont les mieux à même d’assurer le respect des obligations qui leur incombent. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d’illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l’hypothèse où l’édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l’obligation en cause et où l’abstention de l’autorité compétente exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée.

3. En toute hypothèse, la personne qui entend demander à l’administration de respecter une obligation qui lui incombe peut se borner à lui demander de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de cette obligation.

4. Le Nouvel Hôpital de Navarre fait tout d’abord valoir que la requête de l’association « Commission des citoyens pour les droits de l’Homme » est irrecevable dès lors que le courrier du 28 avril 2022, qui se borne à rappeler le cadre législatif et réglementaire applicable à l’isolement et à la contention et à exposer des mesures préparatoires, sans produire d’effets juridiques, ne recèle qu’un caractère « déclaratif » et ne constitue pas, dès lors, un acte faisant grief susceptible de recours. L’établissement fait valoir, en outre, qu’en ce qu’elle doit être regardée comme comportant des conclusions à fin d’injonction formées à titre principal, la requête de l’association CCDH est irrecevable.

5. Il ressort toutefois des pièces du dossier que par un courrier du 11 mars 2022, l’association CCDH a demandé au Nouvel Hôpital de Navarre de prendre toute mesure de nature à permettre à l’établissement de se conformer aux obligations légales posées par les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Eu égard au principe exposé au point n° 3, le courrier du 28 avril 2022, qui ne donne suite à aucune des demandes ainsi formulées, selon les indications mêmes de l’établissement, qui se prévaut de son caractère « déclaratif », doit être regardé comme constitutif d’une décision de rejet des demandes de la CCDH, susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir.

6. Par ailleurs, en application des principes cités aux points nos 2 et 3, la requête de l’association, qui tend, sans les spécifier, à ce qu’il soit enjoint au Nouvel Hôpital de Navarre d’adopter toutes mesures de nature à permettre le respect des obligations légales et réglementaires en matière d’isolement et de contention en conséquence de l’annulation éventuellement prononcée de la décision du 28 avril 2022, ne peut être regardée comme formant des conclusions d’injonction à titre principal irrecevables.

7. Il résulte de ce qui a été exposé aux points nos 4, 5 et 6 que les fins de non-recevoir opposées par le Nouvel Hôpital de Navarre doivent être écartées.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

8. Aux termes de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur du 28 décembre 2016 au 16 décembre 2020 : « L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d’un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l’article L. 3222-1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1. ».

9. Aux termes de ce même article, dans sa rédaction en vigueur du 16 décembre 2020 au 24 janvier 2022 : « I. – L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d’un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / II. – La mesure d’isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l’état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée par périodes maximales de douze heures dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, dans la limite d’une durée totale de quarante-huit heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d’une mesure d’isolement pour une durée maximale de six heures. Si l’état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée par périodes maximales de six heures dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre heures. / A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues aux deux premiers alinéas du présent II, la mesure d’isolement ou de contention, dans le respect des autres conditions prévues aux mêmes deux premiers alinéas. Le médecin informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d’office pour mettre fin à la mesure, ainsi que les personnes mentionnées à l’article L. 3211-12 dès lors qu’elles sont identifiées. Le médecin fait part à ces personnes de leur droit de saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de mainlevée de la mesure en application du même article L. 3211-12 et des modalités de saisine de ce juge. En cas de saisine, le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures. / Les mesures d’isolement et de contention peuvent également faire l’objet d’un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l’article L. 3211-12-1. / Pour l’application du présent II, une mesure d’isolement ou de contention est regardée comme une nouvelle mesure lorsqu’elle est prise au moins quarante-huit heures après une précédente mesure d’isolement ou de contention. En-deçà de ce délai, sa durée s’ajoute à celle des mesures d’isolement et de contention qui la précèdent et les dispositions des trois premiers alinéas du présent II relatifs au renouvellement des mesures lui sont applicables. / L’information prévue au troisième alinéa du présent II est également délivrée lorsque le médecin prend plusieurs mesures d’une durée cumulée de quarante-huit heures pour l’isolement et de vingt-quatre heures pour la contention sur une période de quinze jours. () III. – Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l’article L. 3222-1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d’hospitalisation, la date et l’heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1. ».

10. Aux termes de ce même article, dans sa rédaction en vigueur du 24 janvier 2022 au 1er septembre 2024 : « I.- L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d’un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / La mesure d’isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l’état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au premier alinéa du présent I, dans la limite d’une durée totale de quarante-huit heures, et fait l’objet de deux évaluations par vingt-quatre heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d’une mesure d’isolement pour une durée maximale de six heures. Si l’état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au même premier alinéa, dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre heures, et fait l’objet de deux évaluations par douze heures. / II. – A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues au I, les mesures d’isolement et de contention, dans le respect des conditions prévues au même I. Le directeur de l’établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention du renouvellement de ces mesures. Le juge des libertés et de la détention peut se saisir d’office pour y mettre fin. Le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d’agir dans son intérêt dès lors qu’une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. / Le directeur de l’établissement saisit le juge des libertés et de la détention avant l’expiration de la soixante-douzième heure d’isolement ou de la quarante-huitième heure de contention, si l’état de santé du patient rend nécessaire le renouvellement de la mesure au-delà de ces durées. / Le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures à compter du terme des durées prévues au deuxième alinéa du présent II. / Si les conditions prévues au I ne sont plus réunies, il ordonne la mainlevée de la mesure. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne peut être prise avant l’expiration d’un délai de quarante-huit heures à compter de la mainlevée de la mesure, sauf survenance d’éléments nouveaux dans la situation du patient qui rendent impossibles d’autres modalités de prise en charge permettant d’assurer sa sécurité ou celle d’autrui. Le directeur de l’établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d’office pour mettre fin à la nouvelle mesure. / Si les conditions prévues au même I sont toujours réunies, le juge des libertés et de la détention autorise le maintien de la mesure d’isolement ou de contention. Dans ce cas, le médecin peut la renouveler dans les conditions prévues audit I et aux deux premiers alinéas du présent II. Toutefois, si le renouvellement d’une mesure d’isolement est encore nécessaire après deux décisions de maintien prises par le juge des libertés et de la détention, celui-ci est saisi au moins vingt-quatre heures avant l’expiration d’un délai de sept jours à compter de sa précédente décision et le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d’agir dans son intérêt dès lors qu’une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. Le juge des libertés et de la détention statue avant l’expiration de ce délai de sept jours. Le cas échéant, il est à nouveau saisi au moins vingt-quatre heures avant l’expiration de chaque nouveau délai de sept jours et statue dans les mêmes conditions. Le médecin réitère l’information susmentionnée lors de chaque saisine du juge des libertés et de la détention. / Pour l’application des deux premiers alinéas du présent II, lorsqu’une mesure d’isolement ou de contention est prise moins de quarante-huit heures après qu’une précédente mesure d’isolement ou de contention a pris fin, sa durée s’ajoute à celle des mesures d’isolement ou de contention qui la précèdent. / Les mêmes deux premiers alinéas s’appliquent lorsque le médecin prend plusieurs mesures dont la durée cumulée sur une période de quinze jours atteint les durées prévues auxdits deux premiers alinéas. / Les mesures d’isolement et de contention peuvent également faire l’objet d’un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l’article L. 3211-12-1 (). / III.- Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l’article L. 3222-1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d’hospitalisation, la date et l’heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1. ».

En ce qui concerne le recours à l’isolement et à la contention, et la durée de ces mesures :

11. Dans le cadre du présent litige, le Nouvel Hôpital de Navarre n’a apporté aucune réponse à la mesure d’instruction diligentée par le tribunal, le 3 février 2025, sollicitant le versement aux débats des registres annuels des mesures d’isolement et de contention établis au titre des années 2021, 2022, 2023 et 2024 ainsi que les rapports annuels sur l’isolement et la contention établis au titre de ces mêmes années. Il s’ensuit que l’étude des durées de ces mesures ne peut que s’appuyer sur les éléments produits par l’association requérante, à savoir, des extraits de registres d’isolement et de contention établis au titre des années 2019, 2020, 2022 et 2023, le rapport annuel sur l’isolement et la contention établi par le Nouvel Hôpital de Navarre au titre de l’année 2020 et, enfin, ses propres extractions de données issues des registres et rapports précités, dont les conclusions chiffrées ne sont pas contestées par l’établissement en défense.

12. L’association requérante fait valoir, en premier lieu, que le Nouvel Hôpital de Navarre recourt de manière « systématisée » à l’isolement et à la contention, en méconnaissance des principes directeurs de la réglementation exposée aux points nos 8, 9 et 10, qui mettent en exergue le caractère exceptionnel de ces mesures. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que la proportion de patients en hospitalisation sans consentement placés à l’isolement a augmenté entre 2018 et 2020, passant de 43% à 48,3%, tandis que celle des patients placés sous contention a cru de 14% en 2018 à 16,9% en 2020, selon les indications non contestées de l’association requérante. Quoique révélant une tendance contraire à l’objectif de limitation du recours à ces mesures, inscrit dès le 28 décembre 2016 à l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, de tels indicateurs, qui ne portent, au demeurant, que sur trois années, ne sont pas, à eux seuls, de nature à révéler un recours systématisé à l’isolement et à la contention au sein du Nouvel Hôpital de Navarre alors, par ailleurs, que les conclusions du rapport de certification de l’établissement établi par la HAS en 2019, retiennent que celui-ci a effectivement mis en œuvre un plan d’action structuré tenant, en particulier, à la formation du personnel et à la recherche systématique des alternatives à l’isolement aux fins de réduction du recours à ces mesures.

13. L’association CCDH soutient, en second lieu, que l’établissement ne respecte pas ses obligations légales et réglementaires tenant à la durée des mesures d’isolement et de contention. Il doit être rappelé, sur ce point, que si les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique citées au point n° 8 n’imposaient aucune limite de durée aux mesures d’isolement et de contention avant le 16 décembre 2020, ces dispositions n’en rappelaient pas moins le caractère « de dernier recours » de ces pratiques. En outre, les instructions de la HAS de février 2017 relatives à l’isolement et à la contention mécanique recommandaient, pour la première, une durée limitée à douze heures, renouvelable, tout en précisant que « les isolements de plus de 48 heures doivent être exceptionnels », et, pour la seconde, une durée limitée à six heures, renouvelable, tout en précisant que « les contentions mécaniques de plus de vingt-quatre heures doivent être exceptionnelles ». Il ressort à cet égard des documents désignés au point n° 11, ainsi que des indications chiffrées de l’association requérante basées sur l’étude des données parcellaires fournies par le Nouvel Hôpital de Navarre, indications qui ne font l’objet d’aucune contestation en défense, que si certains dépassements, parfois élevés, de la durée des mesures d’isolement et de contention peuvent être relevés en 2019 et 2020, il ne saurait être tenu pour établi que ceux-ci n’étaient pas justifiés par des considérations médicales tenant à l’existence d’un risque imminent pour les patients concernés, ou pour autrui. En outre, ces dépassements ne concernent qu’un nombre limité de patients sur la période considérée de sorte qu’il ne peut être déduit, sur la base de ces seules données, l’existence d’une pratique, sinon systématique, du moins suffisamment récurrente, du Nouvel Hôpital de Navarre, de nature à caractériser une méconnaissance de ses obligations en la matière.

En ce qui concerne le recours à l’isolement et à la contention pour des patients en hospitalisation libre au sein de l’établissement :

14. Alors que les dispositions citées aux points nos 9 et 10 de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans leur version en vigueur postérieurement au 16 décembre 2020, prohibent tout recours à l’isolement et à la contention pour les patients en hospitalisation libre, il ressort, notamment, des indications de l’association requérante, qui ne sont pas contredites par les éléments versés aux débats et qui ne font l’objet d’aucune contestation du Nouvel Hôpital de Navarre qui n’a, ni produit, ni défendu sur ce point, que, respectivement 33% et 33,5% des mesures d’isolement et de contention décidées en 2022 et 2023 au sein de l’établissement concernaient des patients placés sous le régime de l’hospitalisation libre. En l’absence de tout élément de nature à justifier des taux si élevés, qui caractérisent, par eux-mêmes, une situation non pas exceptionnelle, mais courante, le manquement au principe de prohibition absolue des mesures d’isolement et de contention pour les patients en hospitalisation libre, posé par les dispositions citées aux points nos 9 et 10, doit être tenu pour établi. Il s’ensuit que l’association CCDH est fondée à soutenir que le courrier du 28 avril 2022 du directeur du Nouvel Hôpital de Navarre doit être regardé comme objectivant un refus de l’établissement de se conformer aux obligations légales en ce domaine.

En ce qui concerne la mise en œuvre de mesures d’isolement et de contention hors des espaces dédiés :

15. L’association CCDH fait valoir que le Nouvel Hôpital de Navarre ne respecte pas les obligations posées par l’instruction du ministre de la santé N° DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 en date du 29 mars 2017 tenant à la mise en œuvre de mesures d’isolement et de contention hors des espaces dédiés dès lors que le rapport annuel 2020 fait état de ce que 9% du temps total d’isolement et 33,5% du temps total de contention se sont passés hors d’un espace dédié au sein de l’établissement. Toutefois, l’association requérante ne saurait utilement se prévaloir de ces instructions qui, destinées aux préfets de région et aux directeurs généraux des agences régionales de santé, n’ont ni pour objet ni pour effet de créer des obligations à la charge des établissements publics de santé, lesquels ne sont pas des services de l’État soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de la santé. En outre, les dispositions précitées de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans leurs rédactions successives, n’imposent pas que les mesures d’isolement et de contention soient réalisées dans un espace dédié à cet effet. Au surplus, le rapport de certification du Nouvel Hôpital de Navarre établi en janvier 2019 par la HAS fait état de ce que l’établissement a engagé une « programmation de mise en conformité de deux chambres d’isolement et la création d’espaces d’apaisement dans chacune des unités de soins » dans le cadre de son schéma directeur. Au regard de ces éléments, pris dans leur ensemble, l’association CCDH n’est pas fondée à soutenir que le Nouvel Hôpital de Navarre méconnaît ses obligations en cette matière.

En ce qui concerne le recours à l’isolement et à la contention sur des mineurs et sur des personnes âgées :

16. L’association CCDH fait valoir que l’exploitation des registres d’isolement du Nouvel Hôpital de Navarre établis au titre de l’année 2022 fait ressortir que 424 mesures d’isolement ont été mises en œuvre sur des mineurs et 91 sur des personnes âgées de 65 ans et plus, tandis que les registres relatifs à la contention consignent 329 mesures de contention appliquées à des mineurs, la même année. Ces chiffres traduisent, selon l’association requérante, un recours disproportionné à l’isolement et à la contention sur les personnes vulnérables, caractérisant une méconnaissance des obligations légales et réglementaires. Toutefois, outre qu’il ne ressort pas des pièces versées aux débats, ni des indications de l’association requérante, que les mineurs et les personnes âgées constitueraient des catégories sur-représentées parmi les patients faisant l’objet de telles mesures, les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique ne prohibent pas le recours à l’isolement et à la contention s’agissant de ces catégories de patients. Enfin, il n’est nullement établi que ces mesures n’auraient pas été justifiées par des considérations d’ordre médical, ni qu’elles n’auraient pas été validées, à compter du 24 janvier 2022, par le juge des libertés et de la détention, devenu compétent en ce domaine.

En ce qui concerne les obligations relatives aux informations devant figurer dans le rapport annuel sur l’isolement et la contention :

17. Aux termes de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique précité, dans sa rédaction en vigueur du 28 décembre 2016 au 16 décembre 2020, reprise, sur ce point dans les rédactions ultérieures citées aux points nos 9 et 10 : « () L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1. ».

18. L’association CCDH fait valoir que le rapport annuel établi par le Nouvel Hôpital de Navarre au titre de l’année 2020 ne respecte pas les obligations légales posées par les dispositions précitées, en ce qu’il ne comporte qu’une partie quantitative relative au nombre de mesures d’isolement et de contention mises en œuvre dans l’établissement, sans aucune partie qualitative, pourtant exigée par ces mêmes dispositions. L’association requérante ajoute qu’une telle omission caractérise en outre une méconnaissance des obligations réglementaires en la matière, posées par l’instruction du ministre de la santé N° DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 en date du 29 mars 2017 et l’instruction du ministre de la santé N° DGOS/R4/2022/85 en date du 29 mars 2022, venues successivement préciser les modalités d’application des dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Elle fait valoir, enfin, que l’absence de rapports établis au titre des années 2021, 2022 et 2023, ou, à tout le moins, leur absence de communication, révèlent les carences de l’établissement dans l’évaluation de ses pratiques relatives à l’isolement et à la contention.

19. Il doit être relevé, en premier lieu, que l’association requérante n’est pas fondée, pour les motifs exposés au point n° 15, à invoquer une méconnaissance, par le Nouvel Hôpital de Navarre, des instructions du ministre de la santé citées au point précédent. D’autre part, l’association CCDH ne saurait utilement se prévaloir de l’absence de transmission des rapports établis au titre des années 2021, 2022 et 2023 dès lors qu’elle n’établit pas en avoir demandé la communication à l’établissement. Il ressort cependant du rapport « Isolement et Contention 2020 » établi par le Nouvel Hôpital de Navarre, tel que versé aux débats par l’association CCDH, que ce document est complètement dépourvu de toutes considérations relatives, en particulier, à " la politique définie [par l’établissement] pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre ", au sens des dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Cette carence caractérise une méconnaissance, par le Nouvel Hôpital de Navarre, de l’obligation posée par ces dispositions législatives.

20. Il doit être relevé, en second lieu, que le Nouvel Hôpital de Navarre n’a apporté aucune réponse à la mesure d’instruction diligentée par le tribunal, le 3 février 2025, sollicitant le versement aux débats des rapports annuels sur l’isolement et la contention établis au titre des années 2021, 2022, 2023 et 2024. Ce faisant, l’établissement ne met pas à même le tribunal d’apprécier le respect des obligations légales précitées, s’agissant du contenu de ces rapports.

21. Il résulte de ce qui a été exposé aux points nos 19 et 20 que l’association requérante est fondée à soutenir que le Nouvel Hôpital de Navarre ne se conforme pas aux obligations légales tenant à l’intégration, dans ses rapports annuels sur l’isolement et la contention, d’éléments ayant trait à la politique définie par l’établissement pour limiter le recours à ces pratiques et à l’évaluation de sa mise en œuvre.

22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit utile de procéder à une enquête, que l’association CCDH est seulement fondée à solliciter l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle refuse illégalement de prendre les mesures permettant au Nouvel Hôpital de Navarre de respecter les obligations posées par les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique tenant à la prohibition absolue des mesures d’isolement et de contention sur les patients placés sous le régime de l’hospitalisation libre et en tant qu’elle refuse de se conformer aux obligations légales relatives au contenu des rapports annuels sur l’isolement et la contention.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

23. Eu égard aux motifs d’annulation partielle retenus, l’exécution du présent jugement implique nécessairement que le Nouvel Hôpital de Navarre mette fin sans délai à la pratique de l’isolement et de la contention sur des patients en hospitalisation libre. L’exécution du présent jugement implique, en outre, qu’il soit enjoint au Nouvel Hôpital de Navarre de veiller à faire figurer dans les rapports annuels sur l’isolement et la contention à venir, la partie relative à " la politique définie [par l’établissement] pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre ", exigée par les dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Il n’y a pas lieu d’assortir ces injonctions d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’association requérante, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme demandée par le Nouvel Hôpital de Navarre au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du Nouvel Hôpital de Navarre, le versement d’une somme de 1 500 euros à l’association « Commission des Citoyens pour les Droits de l’Homme » au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 28 avril 2022 du directeur du Nouvel Hôpital de Navarre est annulée en tant qu’elle porte refus de se conformer à l’interdiction de toute mesure d’isolement ou de contention sur des patients admis librement en soins psychiatriques et en tant qu’elle refuse de se conformer aux obligations légales relatives au contenu des rapports annuels sur l’isolement et la contention.

Article 2 : Il est enjoint au Nouvel Hôpital de Navarre de mettre fin sans délai à la pratique de l’isolement et de la contention sur des patients en hospitalisation libre.

Article 3 : Il est enjoint au Nouvel Hôpital de Navarre de prendre toute mesure de nature à permettre l’intégration, dans ses rapports annuels sur l’isolement et la contention, d’éléments ayant trait à la politique définie par l’établissement pour limiter le recours à ces pratiques et à l’évaluation de sa mise en œuvre, au sens des dispositions de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

Article 4 : Le Nouvel Hôpital de Navarre versera la somme de 1 500 euros à l’association CCDH au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l’association « Commission des Citoyens pour les Droits de l’Homme » et au Nouvel Hôpital de Navarre.

Copies en seront transmises, pour information, au préfet de l’Eure et à l’Agence Régionale de Santé de Normandie.

Délibéré après l’audience du 3 juillet 2025 à laquelle siégeaient :

— M^me Gaillard, présidente ;

— MM. Bouvet et Mulot, premiers conseillers,

Assistés de M. Tostivint, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 août 2025.

Le rapporteur,

C. BOUVET

La présidente,

A. GAILLARD

Le greffier,

H. TOSTIVINT

La République mande et ordonne à la Ministre du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2202921