Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 28 septembre 2022, la fédération française de sauvegarde des moulins (ci-après FFAM), l’association des riverains de France, l’association des étangs de France, l’association « fédération patrimoine environnement », l’association Hydrauxois, l’association des moulins des Ardennes, l’association des amis des moulins de Haute-Marne et l’association de sauvegarde des moulins du Bas-Rhin, représentées par M^e Bernot, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 mars 2022 par lequel la préfète coordinatrice du bassin Rhin Meuse a approuvé le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) pour la période 2022-2027 des parties françaises des districts hydrographiques du Rhin et de la Meuse et arrêtant le programme pluriannuel de mesures correspondant, en tant qu’il prévoit de porter atteinte aux ouvrages hydrauliques et notamment aux moulins à eau dans ses dispositions suivantes :

* l’orientation T3-O3.1.1.4 et la disposition T3-O3.1.1.4 D3 ;

* l’orientation T3-O3.2.1 ;

* l’orientation T3-O3.2.2 et les dispositions T3-O3.2.2 D6 et T3-O3.2.2 D7 ;

* l’orientation T3-O3.2.2.1 et la disposition T3-O3.2.2.1 D1 ;

* l’orientation T3-O3.2.2.2 et la disposition T3-O3.2.2.2 D3 bis ;

* la mesure MIA0304 intitulée « aménager ou supprimer un ouvrage » ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme totale de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à hauteur de 1 000 euros au bénéfice de chaque association requérante.

Les associations requérantes soutiennent que :

— les dispositions du SDAGE dont il est demandé l’annulation, qui encouragent la suppression des ouvrages hydrauliques au motif de favoriser la continuité écologique, sont contraires aux dispositions de l’article L. 214-17 du code de l’environnement qui expriment la volonté du législateur de protéger les ouvrages existants et notamment leur potentiel de production d’hydroélectricité ;

— ces dispositions, qui préconisent la destruction des moulins à eaux, au prétexte d’assurer la continuité écologique et au mépris des dispositions législatives protectrices des ouvrages hydrauliques existants, ont en outre pour conséquence la perte irréversible du droit d’eau détenu par leurs propriétaires ; l’impossibilité d’utiliser la potentielle énergie hydraulique attachée aux ouvrages est contraire aux objectifs fixés par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le réchauffement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et par la directive du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ;

— en faisant systématiquement primer l’objectif de rétablissement de la continuité écologique des cours d’eau sans prise en compte de l’intérêt général majeur s’attachant à la promotion des sources d’énergies renouvelables, les dispositions du SDAGE dont il est demandé l’annulation méconnaissent l’obligation de conciliation des objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau prévue par les dispositions des articles L. 211-1 et suivants du code de l’environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 novembre 2024, le préfet du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est irrecevable dès lors que les associations requérantes ne justifient ni de leur intérêt à agir ni de leur qualité à agir ;

— les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— la directive 2018/2011 du 11 décembre 2018 ;

— la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

— l’arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Jordan-Selva,

— les conclusions de M. Therre, rapporteur public,

— les observations de M^me A et M. B, représentant le préfet du Bas-Rhin.

Considérant ce qui suit :

1. Les associations « Fédération française des associations de sauvegarde des moulins », « Riverains de France », « Etangs de France », « Fédération Patrimoine Environnement », « Hydrauxois », « Les Moulins des Ardennes », « Les amis des moulins de Haute-Marne » et l’association de sauvegarde des moulins du Bas-Rhin demandent l’annulation de l’arrêté du 18 mars 2022 par lequel la préfète coordinatrice de bassin Rhin Meuse a approuvé les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) pour la période 2022-2027 des parties françaises des districts hydrographiques du Rhin et de la Meuse et a arrêté les programmes pluriannuels de mesures correspondants.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 214-17 du code de l’environnement : " I. – Après avis des conseils départementaux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l’Assemblée de Corse, l’autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin :/ 1° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant, sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d’énergie. S’agissant plus particulièrement des moulins à eau, l’entretien, la gestion et l’équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l’accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l’exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages. () ".

3. Les associations requérantes soutiennent que les dispositions du SDAGE sont contraires à l’article L. 214-17 du code de l’environnement en ce qu’elles encourageraient la suppression des ouvrages hydrauliques alors que le législateur a exprimé la volonté de protéger le potentiel de production d’hydroélectricité des ouvrages existants.

4. Les dispositions de l’article L. 214-17 ont pour objet de définir deux listes classant les cours d’eau en fonction de leur état écologique et des objectifs de continuité qui leur sont assignés et de fixer les obligations qui en résultent pour les propriétaires d’ouvrages implantés sur ces cours d’eau.

5. S’agissant de l’orientation T3 – O3-1.1.4 et la disposition T3-03.1.1.4-D3, si elle préconise un abaissement, voire un effacement complet des ouvrages (barrages, seuils*, digues, protections de berges, etc.) existants en zone de mobilité, cette recommandation a vocation à s’appliquer « dans les cas permis par la loi et les règlements ». Les associations requérantes ne sont par suite pas fondées à soutenir que les dispositions du SDAGE seraient contraires aux mesures législatives et règlementaires protectrices du patrimoine hydraulique. Il n’est pas sérieusement contesté que les avantages et inconvénients de l’abaissement préconisé seront examinés au cas par cas, sans privilégier impérativement la continuité écologique au détriment d’un autre objectif posé par l’article L. 211-2 du code de l’environnement, ni impliquer la destruction d’ouvrages protégés par l’article L. 214-17 du même code.

6. S’agissant de l’orientation T3-O3.2.1, si elle indique que l’objectif de restauration de la diversité écologique du lit mineur pourra être satisfait par des effacements d’ouvrages transversaux qui permettent de retrouver efficacement un fonctionnement de cours d’eau en lieu et place des retenues existantes, elle ne prescrit pas l’effacement d’ouvrage de manière impérative et se borne à présenter cette solution comme une des options envisageables.

7. S’agissant de l’orientation T3 – O3.2.2, qui prévoit l’adoption de toutes les mesures nécessaires concernant les ouvrages transversaux pour assurer ou restaurer la continuité écologique des cours d’eau, préconise de limiter autant que possible l’implantation de nouveaux ouvrages sur les cours d’eau et expose que l’effacement des ouvrages existants constitue la solution la plus efficace pour restaurer le fonctionnement écologique des cours d’eau, elle ne prescrit un tel effacement que « dans les cas permis par la loi et les règlements ». Il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures préconisées par le SDAGE auraient pour objet ou pour effet de porter atteinte au droit de propriété des détenteurs de moulins ni qu’elles imposeraient directement des obligations aux tiers, indépendamment des décisions administratives prises par les autorités publiques vis-à-vis de ces derniers. Il en va de même des dispositions T3-O3.2.2 D6 et

T3-O3.2.2 D7 qui n’envisagent l’effacement des ouvrages existants que sous réserve que la loi le permette.

8. S’agissant de l’orientation T3-O3.2.2.1 et de la disposition T3-O3.2.2.1 D1, si elles prescrivent l’adoption des mesures nécessaires pour préserver ou rétablir la continuité écologique des cours d’eau, elles proposent d’envisager des propositions de gestion ou d’équipements permettant la réalisation de cet objectif et n’imposent pas de manière impérative l’effacement des ouvrages en méconnaissance de la protection prévue par la loi.

9. S’agissant de l’orientation T3-O3.2.2.2 et de la disposition T3-O3.2.2.2 D3 bis, la réserve expressément prévue par référence « aux cas permis par la loi et les règlements » permet de rappeler que les dispositions du SDAGE ne sauraient primer sur la protection législative mise en place au bénéfice des ouvrages existants.

10. Il résulte de tout ce qui précède que, compte tenu des termes mêmes utilisés dans les dispositions du SDAGE, celles-ci n’ont pas pour objet ni pour effet de prescrire l’arasement ou l’effacement des ouvrages de manière impérative, sans égard pour la protection voulue par le législateur et les droits des propriétaires. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 214-17 du code de l’environnement doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de L. 211-1 du code de l’environnement : " I. – Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : /1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ; / 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d’accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu’il s’agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ; / 3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ; / 4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ;/ 5° La valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ; / 5° bis La promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé de l’eau permettant de garantir l’irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l’étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ; / 6° La promotion d’une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau, notamment par le développement de la réutilisation des eaux usées traitées et de l’utilisation des eaux de pluie en remplacement de l’eau potable ; / 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques. () / II. – La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; / 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; / 3° De l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. / III. – La gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances, ouvrages aménagés pour l’utilisation de la force hydraulique des cours d’eau, des lacs et des mers, protégé soit au titre des monuments historiques, des abords ou des sites patrimoniaux remarquables en application du livre VI du code du patrimoine, soit en application de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme. ".

12. Les associations requérantes soutiennent que les dispositions du SDAGE sont contraires à l’article L. 211-1 du code de l’environnement en ce qu’elles feraient systématiquement primer l’objectif de rétablissement de la continuité écologique des cours d’eau au détriment de l’objectif de promotion des sources d’énergies renouvelables. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les mesures contestées, d’une part, ne sont qu’incitatives et non contraignantes et, d’autre part, sont conditionnées à la justification du gain écologique après une étude au cas par cas. Ainsi les auteurs du SDAGE ont opéré une conciliation équilibrée entre les divers intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement, notamment ceux attachés au rétablissement de la continuité écologique, à la production d’énergies renouvelables et à la préservation du patrimoine hydraulique. Les associations requérantes ne démontrent pas, en faisant l’inventaire des utilités économique, sociale et écologique des moulins à l’eau, la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 211-1 du code de l’environnement

13. En troisième lieu, s’agissant de l’atteinte alléguée au droit de propriété et au droit d’eau, les orientations et dispositions du SDAGE dont les associations requérantes demandent l’annulation ne contraignent pas les propriétaires d’un ouvrage à procéder à son effacement ou arasement et n’emportent donc pas la destruction systématique ou obligatoire des ouvrages hydrauliques. En outre, ces dispositions ne portent pas atteinte aux droits fondés en titre des propriétaires d’ouvrages hydrauliques. Par suite, le moyen tiré de l’existence d’une atteinte au droit de propriété et au droit d’eau doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense.

Sur les frais de l’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérantes au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération française de sauvegarde des moulins, à l’association des riverains de France, à l’association des étangs de France, à l’association Fédération patrimoine environnement, à l’association Hydrauxois, à l’association des moulins des Ardennes, à l’association des amis des moulins de Haute-Marne, à l’association de sauvegarde des moulins du Bas-Rhin et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin.

Délibéré après l’audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Boutot, premier conseiller,

M^me Jordan-Selva, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 juillet 2025.

La rapporteure,

S. Jordan-Selva

Le président,

S. Dhers

La greffière,

P. Kieffer

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,