Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 novembre et 4 décembre 2025, la société Elior services propreté santé, représentée par la SELARL Lexcase, demande au juge des référés, dans le dernier état de ses écritures :

1°) en application des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, d’annuler la décision du 12 novembre 2025 par laquelle le préfet de la région Grand Est, a rejeté ses offres présentées au titre des lots nos 5, 8 et 10, dans le cadre de la procédure de passation de l’accord-cadre ayant pour objet le nettoyage des sites des services de l’État et de certains établissements publics, situés dans les départements de la Marne, de la Meurthe-et-Moselle, de la Moselle et du Bas-Rhin, et d’annuler, par voie de conséquence, les décisions d’attribution de l’ensemble des dix lots ;

2°) en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à lui verser.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le rejet de ses offres présentées au titre des lots nos 5 et 10, comme étant anormalement basses, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- il procède d’une volonté de la sanctionner au regard de son exécution du précédent marché, en violation du principe d’égalité de traitement des candidats, au prix d’une erreur de droit, cette considération étant étrangère à la valeur intrinsèque de ses offres, et de manière injustifiée, le précédent marché ayant été correctement exécuté ;

- le rejet de son offre présentée au titre du lot n° 8 procède d’une dénaturation de son contenu pour son analyse au regard du sous-critère « contrôle et suivi des prestations et relations clients » ;

- le premier des sept items d’appréciation du sous-critère « contrôle et suivi des prestations et relations clients » est surpondéré par rapport aux six autres, sans que cette information n’ait été portée à la connaissance des candidats.

Par des mémoires en défense enregistrés les 4 et 5 décembre 2025, le préfet de la région Grand Est conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par la requérante n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Rees, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue le 5 décembre 2025 en présence de M^me Immelé, greffière d’audience, M. Rees a lu son rapport et entendu :

- les observations de M^e Gadrat, avocat de la société Elior services propreté santé ;

- les observations de M^mes A… et Schmitt, représentant le préfet de la région Grand Est.

La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience en application du premier alinéa de l’article R. 522-8 du code de justice administrative, sauf en ce qui concerne la question du caractère anormalement bas des offres présentées par la société Elior services propreté santé au titre des lots nos 5 et 10. Le juge des référés, estimant nécessaire de compléter l’instruction à ce sujet, a informé les parties, à l’audience, de ce que, dans cette stricte mesure, sa clôture était différée au mardi 9 décembre 2025 à midi. Il leur a également indiqué qu’à la suite de leurs éventuels nouveaux échanges, il était susceptible de se prononcer sans une nouvelle audience.

Par un mémoire enregistré le 9 décembre 2025 à 11 heures 49, le préfet de la région Grand Est a apporté des précisions et des éléments quant aux raisons qui l’ont conduit à retenir le caractère anormalement bas des offres présentées par la société Elior services propreté santé au titre des lots nos 5 et 10.

Par un mémoire enregistré le 12 décembre 2025, la société Elior services propreté santé, concluant aux mêmes fins que précédemment, a soutenu que ces précisions et éléments ne permettent pas d’établir le caractère anormalement bas de ses offres.

Par lettre du 12 décembre 2025, le juge des référés a demandé au préfet de la région Grand Est de lui fournir des précisions quant à des évaluations mentionnées dans son mémoire du 9 décembre 2025.

Le 15 décembre 2025, le préfet de la région Grand Est a fourni ces précisions dans un mémoire dont le juge des référés a pris connaissance et qui n’a pas été communiqué.

L’instruction a été complètement close le 16 décembre 2025 à midi.

Considérant ce qui suit :

Par un avis de marché publié le 29 juillet 2025, le préfet de la région Grand Est a engagé une procédure d’appel d’offres ouvert en vue de la passation d’un accord-cadre ayant pour objet la réalisation de prestations de nettoyage de sites des services de l’Etat et de certains établissements publics dans les départements de la Marne, de la Meurthe-et-Moselle, de la Moselle et du Bas-Rhin, réparties en dix lots géographiques. Par lettre du 12 novembre 2025, la société Elior services propreté santé a été informée du rejet de ses offres présentées au titre des lots nos 5 et 10 en raison de leur caractère anormalement bas, et de son offre présentée au titre du lot n° 8, classée en deuxième position, et de l’attribution du lot n° 5 à la société Onet, du lot n° 8 à la société Guy Challancin et du lot n° 10 à la société GSF. La société Elior services propreté santé demande au juge des référés, sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, d’annuler les décisions de rejet de ses offres, ainsi que les décisions d’attribution pour l’ensemble des dix lots.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. (…) Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ».

En ce qui concerne les lots nos 5 et 10 :

Aux termes de l’article L. 2152-5 du code de la commande publique : « Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché ». Aux termes de l’article L. 2152-6 de ce code : « L’acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. / Lorsqu’une offre semble anormalement basse, l’acheteur exige que l’opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. Si, après vérification des justifications fournies par l’opérateur économique, l’acheteur établit que l’offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat ». Enfin, aux termes de son article R. 2152-4 : « L’acheteur rejette l’offre comme anormalement basse dans les cas suivants : / 1° Lorsque les éléments fournis par le soumissionnaire ne justifient pas de manière satisfaisante le bas niveau du prix ou des coûts proposés ; (…) ».

Quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu’une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé. Si les précisions et justifications apportées ne sont pas suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature, ainsi, à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de rejeter l’offre, sauf à porter atteinte à l’égalité entre les candidats à l’attribution d’un marché public. Pour contrôler le caractère anormalement bas ou non d’une offre, le juge du référé précontractuel ne peut se borner à relever un écart de prix important entre cette offre et d’autres offres que les explications fournies par le candidat ne sont pas de nature à justifier sans rechercher si le prix en cause est en lui-même manifestement sous-évalué et, ainsi, susceptible de compromettre la bonne exécution du marché.

Après avoir relevé que les offres de prix globales de la société Elior services propreté santé au titre des lots nos 5 et 10, inférieures de 42 % et 31 %, respectivement, par rapport à la moyenne des autres offres, semblaient anormalement basses, et avoir interrogé l’intéressée à ce sujet par lettre du 6 octobre 2025, le préfet a estimé insuffisantes les précisions et justifications qu’elle lui a apportées le 10 octobre 2025. La lettre du 12 novembre 2025 informant la société Elior services propreté santé du rejet de ses offres indique que sa réponse à la demande du 6 octobre ne comporte que des éléments généraux non probants, dont aucun n’explique le caractère bas des prix, que les volumes d’heures d’intervention sont identiques à ceux alloués dans le cadre du marché actuel, dont l’exécution présente pourtant de réelles difficultés du fait de l’insuffisance des moyens mis en œuvre, et que les cadences proposées sont supérieures à la moyenne des offres des candidats, sans être justifiées par des procédés techniques différents. Dans le cadre de la présente instance, le préfet relève, en outre, l’absence de valorisation, dans les offres de la requérante, des coûts relatifs au personnel d’encadrement.

En premier lieu, en se référant aux moyens mis en œuvre dans le cadre des marchés en cours pour les mêmes prestations et à leurs difficultés d’exécution, le préfet ne s’est pas fondé sur des considérations étrangères à la valeur intrinsèque des offres en litige, mais sur un indice permettant, par comparaison, d’apprécier la cohérence du volume d’heures prévues pour les temps d’intervention, servant de base de calcul aux prix proposés. Au demeurant, la requérante elle-même s’est prévalue de cette comparaison dans sa réponse du 10 octobre 2025, en indiquant que les temps d’intervention proposés sont identiques à ceux des marchés en cours, dont elle est titulaire. Le préfet a donc pu, sans que sa démarche puisse s’analyser comme une violation du principe d’égalité de traitement des candidats ou comme révélant une volonté de sanctionner de manière déguisée la requérante, tenir compte des difficultés d’exécution des marchés en cours, liées à l’insuffisance des moyens mis en œuvre, pour apprécier la cohérence des offres en litige et, par suite, se prononcer sur leur sous-évaluation.

En second lieu, il est constant que les coûts d’encadrement pour l’exécution des prestations représentent 17 % du chiffre d’affaires du lot n° 5 et 20 % du chiffre d’affaires du lot n° 10 et que la société Elior services propreté santé a choisi de ne pas les répercuter dans ses offres. Si, comme elle le soutient, il lui était légalement possible de le faire, elle ne devra pas moins supporter ces coûts. Or, ces derniers apparaissent significativement supérieurs à sa « marge chantier », évaluée par ses soins à 7 % du chiffre d’affaires de chacun des lots, ce qui implique que le coût de revient des prestations des marchés excédera leur rémunération, et que ces derniers seront ainsi exécutés à perte. Ne sont pas de nature à remettre en cause ce constat les affirmations à caractère général et hypothétique de la requérante quant aux possibilités de mutualisation et d’optimisation des coûts d’encadrement et aux perspectives d’économies d’échelle offertes par sa fusion avec la société Derichebourg propreté à compter du 1er janvier 2026. En admettant même que, au regard du périmètre de chacun des marchés et des prestations attendues, les cadences retenues par la requérante soient réalistes et les moyens humains et matériels qu’elle propose de mettre en œuvre, suffisants, ce constat, qui concerne la viabilité économique de ses offres, ne peut que conduire à douter sérieusement de la bonne exécution des prestations, à plus forte raison pendant toute la durée de trente-six mois des contrats.

En l’absence de toute justification propre à lever ce doute, il ne résulte pas de l’instruction qu’en le regardant comme étant manifestement sous-évalué et de nature, ainsi, à compromettre la bonne exécution du marché, le préfet se soit livré à une appréciation manifestement erronée du prix de chacune des offres en litige. Par suite, il n’a manqué à aucune obligation de publicité ou de mise en concurrence en les rejetant comme étant anormalement basses.

En ce qui concerne le lot n° 8 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2152-7 du code de la commande publique : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L’offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d’une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Les modalités d’application du présent alinéa sont prévues par voie réglementaire ». Aux termes de son article L. 2152-8 : « Les critères d’attribution n’ont pas pour effet de conférer une liberté de choix illimitée à l’acheteur et garantissent la possibilité d’une véritable concurrence. Ils sont rendus publics dans les conditions prévues par décret en Conseil d’Etat ». Son article R. 2152-7 dispose : « Pour attribuer le marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse, l’acheteur se fonde : (…) 2° Soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. (…) ». Son article R. 2152-11 précise : « Les critères d’attribution ainsi que les modalités de leur mise en œuvre sont indiqués dans les documents de la consultation ». Enfin, selon son article R. 2152-12 : « Pour les marchés passés selon une procédure formalisée, les critères d’attribution font l’objet d’une pondération ou, lorsque la pondération n’est pas possible pour des raisons objectives, sont indiqués par ordre décroissant d’importance. La pondération peut être exprimée sous forme d’une fourchette avec un écart maximum approprié ».

Ces dispositions font obligation à l’acheteur d’informer les candidats à des marchés passés selon une procédure formalisée, autre que le concours, des critères de sélection des offres ainsi que de leur pondération ou de leur hiérarchisation. Lorsque l’acheteur décide, pour mettre en œuvre ces critères de sélection, de faire usage de sous-critères pondérés ou hiérarchisés, il est tenu de porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation de ces sous-critères lorsque, eu égard à leur nature et à l’importance de cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d’exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection, et doivent en conséquence être eux-mêmes regardés comme des critères de sélection.

Le règlement de la consultation indique que le sous-critère n° 2, relatif au « contrôle, suivi des prestations et relations client », comptant pour 25 des 60 points du critère de la valeur technique, comporte sept items d’appréciation, dont le n° 1 porte sur « la méthodologie du prestataire pour fixer et adapter le nombre d’agents de propreté affectés par site dans le cadre du résultat attendu ».

La société Elior services propreté santé, dont l’offre au titre du lot n° 8 a obtenu la note de 5 sur 25 pour ce sous-critère, se prévaut de ce que l’appréciation qui l’accompagne, selon laquelle ses « insuffisances sur les aspects temps de nettoyage/équipe dédiée » et des « cadences prévues (…) bien trop élevées pour garantir un niveau de prestation correcte et dans de bonnes conditions pour les agents », se rapporte uniquement à l’item n° 1, et de ce que les offres qu’elle et la société Derichebourg ont présentées pour d’autres lots, construites de la même manière et composées d’éléments identiques, ont obtenu la note de 15 sur 25, pour soutenir que l’item n° 1 a fait l’objet d’une surpondération, sans que les candidats en aient été informés.

Mais, d’une part, il ne résulte pas de l’instruction, où elles n’ont pas été produites, que les autres offres invoquées par la société Elior services propreté santé sont identiques à son offre au titre du lot n° 8, ni que ce dernier présente les mêmes caractéristiques que les lots pour lesquels ces autres offres ont été faites. Faute de démontrer que les différentes notes sont comparables, c’est de manière vaine que la requérante se prévaut de leur comparaison. D’autre part, contrairement à ce que soutient la requérante en postulant que chacun des sept items du sous-critère n° 2 doit compter pour un septième de sa note, la pondération de ces éléments d’appréciation ne saurait se déduire du seul fait de leur existence. Elle n’est pas davantage établie par les appréciations littérales qui accompagnent la note attribuée, l’acheteur n’ayant aucune obligation de se prononcer expressément sur chacun des éléments d’appréciation mentionné dans le règlement de la consultation, et pouvant se limiter à souligner une faiblesse ou une qualité spécifique de l’offre, sans que cela révèle une intention préexistante de lui accorder un poids particulier.

Dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que les items d’appréciation du sous-critère n° 2 ont été pondérés, le moyen tiré de ce que le préfet a manqué à ses obligations de publicité en ne portant pas leur pondération à la connaissance des candidats ne peut qu’être écarté.

En second lieu, il n’appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par l’acheteur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d’un contrat, de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu’il est saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que l’acheteur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l’attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d’égalité de traitement des candidats.

Selon la société Elior services propreté santé, dès lors que ses offres et celles de la société Derichebourg propreté, avec laquelle elle fusionnera à compter du 1er janvier 2026, sont identiques et ont, pour celles qui ont été jugées, obtenu la même note de 15 sur 25 au regard du sous-critère n° 2 « Contrôle, suivi des prestations et relation client », la note de 5 sur 25 attribuée à son offre au titre du lot n° 8 révèle que son contenu a été dénaturé. La requérante souligne, à cet égard, que les cadences de travail indiquées pour ce lot ont été jugées trop élevées, alors qu’elles sont plus faibles que pour d’autres lots, notamment le lot n° 9, pour lequel l’offre de la société Derichebourg propreté a obtenu la note de 15 sur 25.

Toutefois telle que formulée, la contestation de la requérante, qui n’invoque aucune erreur matérielle, se rapporte à l’appréciation portée sur les mérites de l’offre présentée pour le lot n° 8. Elle ne peut donc pas être utilement présentée devant le juge du référé précontractuel.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la société Elior services propreté santé sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu’être rejetées.

O R D O N N E :

La requête de la société Elior services propreté santé est rejetée.

La présente ordonnance sera notifiée à la société Elior services propreté santé, au préfet de la région Grand Est, aux sociétés DeCA France & Co, Onet services, Guy Challancin et GSF Saturne.

Fait à Strasbourg, le 22 décembre 2025.

Le juge des référés,

P. Rees

La République mande et ordonne au préfet de la région Grand Est en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Le greffier