Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 décembre 2023, 24 avril 2024 et 5 juin 2025, le syndicat des fabricants d’explosifs de pyrotechnie et d’artifices, la société Pyragric Industrie, la société Ardi SA, la société Ukoba Industrie et la société Jacques Prévot Artifices, représentés par la SCP Boivin & Associés, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 1er décembre 2023 de la préfète du Bas-Rhin en tant qu’il a interdit du 4 décembre 2023 à minuit jusqu’au 3 janvier 2024 à 8 heures l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, T1 et P1 sur le territoire des communes de Strasbourg, Hœnheim, Bischheim, Schiltigheim, Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim et Ostwald et en tant qu’il a interdit l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement des catégories C2, F2, C3 et F3 ne figurant pas sur la liste fixée par l’arrêté du 17 décembre 2021 sur l’ensemble du territoire des communes du département du Bas-Rhin ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le préfet a méconnu le champ de sa compétence en faisant usage de ses pouvoirs de police générale alors que la mesure en litige porte sur un domaine réservé au ministre de la transition écologique ;

- la décision attaquée en tant qu’elle interdit du 4 décembre 2023 à minuit jusqu’au 3 janvier 2024 à 8 heures l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, T1 et P1 sur le territoire des communes de Strasbourg, Hœnheim, Bischheim, Schiltigheim, Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim et Ostwald méconnaît l’article 4 de la directive 2013/29/UE du 12 juin 2013 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques en ce qu’elle interdit toutes les catégories d’artifices de divertissement ;

- la décision attaquée en tant qu’elle a interdit l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement des catégories C2, F2, C3 et F3 ne figurant pas sur la liste fixée par l’arrêté du 17 décembre 2021 sur l’ensemble du territoire des communes du département du Bas-Rhin porte une atteinte disproportionnée au principe de la liberté du commerce et de l’industrie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2024, le préfet du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par les requérants n’est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 ;

- le code de l’environnement ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 ;

- l’arrêté du ministre de l’intérieur du 17 décembre 2021 portant application des dispositions des articles L. 557-10-1 et R. 557-6-14-1 du code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hélène Bronnenkant,

- les conclusions de M^me Carole Milbach, rapporteure publique,

- les observations de M^e Gubler, représentant le syndicat des fabricants d’explosifs de pyrotechnie et d’artifices et autres.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 1er décembre 2023 la préfète du Bas-Rhin a notamment interdit, du 4 décembre 2023 à minuit jusqu’au 3 janvier 2024 à 8 heures, l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, T1 et P1 sur le territoire des communes de Strasbourg, Hœnheim, Bischheim, Schiltigheim, Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim et Ostwald et interdit l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement des catégories C2, F2, C3 et F3 ne figurant pas sur la liste fixée par l’arrêté du 17 décembre 2021 sur l’ensemble du territoire des communes du département du Bas-Rhin. Par leur requête, le syndicat des fabricants d’explosifs de pyrotechnie et d’artifices, la société Pyragric Industrie, la société Ardi SA, la société Ukoba Industrie et la société Jacques Prévot Artifices demandent dans cette mesure l’annulation de cet arrêté.

Sur le cadre juridique :

Aux termes de l’article L. 557-1 du code de l’environnement : « En raison des risques et inconvénients qu’ils présentent pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou pour la protection de la nature et de l’environnement, sont soumis au présent chapitre les produits et les équipements mentionnés aux 1° à 4° et répondant à des caractéristiques et des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat : / 1° Les produits explosifs ; / 2° Les appareils et les systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles ; / 3° Les appareils et matériels concourant à l’utilisation des gaz combustibles ; / 4° Les appareils à pression. ». L’article L. 557-8 de ce code prévoit que : « Pour des motifs d’ordre public, de sûreté, de santé, de sécurité ou de protection de l’environnement, et en raison des risques spécifiques qu’ils présentent, la détention, la manipulation ou l’utilisation, l’acquisition ou la mise à disposition sur le marché de certains produits et équipements peuvent être interdites ou subordonnées à des conditions d’âge ou de connaissances techniques particulières des utilisateurs. ».

L’article R. 557-6-1 de ce code définit un article pyrotechnique comme « tout article contenant des substances explosives ou un mélange explosif de substances conçues pour produire de la chaleur, de la lumière, des sons, des gaz, de la fumée ou une combinaison de ces effets par une réaction chimique exothermique auto-entretenue. ». Selon le même article, un artifice de divertissement est un article pyrotechnique destiné au divertissement. L’article R. 557-6-3 du même code, pris pour la transposition de la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2013 relative à l’harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques, classe en son 1° les artifices de divertissement en quatre catégories, de F1 à F4, en fonction des risques de sécurité qu’ils présentent, de leur niveau sonore et de leurs conditions d’utilisation. Les 2° et 3° du même article classent respectivement les articles pyrotechniques destinés au théâtre en deux catégories, T1 et T2, et les autres articles pyrotechniques en deux catégories P1 et P2, en fonction du risque qu’ils présentent.

Enfin, il ressort de l’article 13 du décret n° 2010-455 du 4 mai 2010 et de l’article 5 du décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 que les articles pyrotechniques classés dans les catégories C1 à C4, d’une part, correspondent aux mêmes articles pyrotechniques que ceux désormais classés dans les catégories F1 à F4 et, d’autre part, que lorsqu’ils ont fait l’objet d’un classement avant le 1er juillet 2015 sous cette ancienne dénomination, ils peuvent continuer à être utilisés, vendus ou transportés selon cette classification.

Sur la légalité externe :

Aux termes du 1er alinéa de l’article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements : « Le préfet de département a la charge de l’ordre public et de la sécurité des populations. ». Il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’apprécier la nécessité de prendre des mesures de police au vu des risques de troubles à l’ordre public dont elle a connaissance et de veiller à ce que ces mesures soient proportionnées à ces risques.

Les articles R. 557-6-1 à R. 557-6-16 du code de l’environnement organisent une police spéciale de la mise sur le marché, la conformité et de l’utilisation des produits explosifs, confiée à l’Etat et dont l’objet est conformément au droit de l’Union européenne, d’assurer la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur, tout en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sûreté publique, ainsi qu’un niveau élevé de protection et de sécurité des consommateurs, et en prenant en compte les aspects pertinents de la protection de l’environnement.

Si l’article R. 557-4-1 du code de l’environnement habilite le ministre chargé de la sécurité industrielle pour réglementer la mise sur le marché et l’utilisation de produits explosifs, cette circonstance ne fait pas obstacle à l’exercice du pouvoir de police générale que détient le préfet de département en vertu des dispositions précitées du premier alinéa de l’article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, lorsque des circonstances locales le justifient et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles pouvant être prises dans ce but par les autorités compétentes investies du pouvoir de police spéciale.

En l’espèce, d’une part, il est constant qu’il existe dans le Bas-Rhin une pratique très répandue, héritée d’une tradition alsacienne et germanique datant du Moyen-Age, de l’usage à vocation festive des artifices de divertissement et engins pyrotechniques à l’occasion des fêtes de fin d’année et de la nuit de la Saint-Sylvestre. En 2020, 2021 et 2022, lors du passage à la nouvelle année, des véhicules ont été incendiés dans la commune de Strasbourg et sa banlieue directe et de nombreux blessés ont été déplorés. Ainsi, au regard de l’ensemble de ces éléments qui révèlent une utilisation importante mais aussi détournée d’articles pyrotechniques dans une proportion particulièrement prégnante dans le département du Bas-Rhin ainsi qu’un risque de blessures liées à l’usage d’artifices de divertissement et d’articles pyrotechniques, il existe, à la date de l’arrêté attaqué, une menace locale de troubles particuliers à l’ordre et à la sécurité publics.

D’autre part, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, qui procèdent par affirmations, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en édictant un arrêté réglementant à l’échelle du département dont il a la charge, l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement et articles pyrotechniques la préfète du Bas-Rhin aurait compromis la cohérence et l’efficacité des mesures susceptibles d’être prises dans ce but par les autorités compétentes investies du pouvoir de police spéciale.

Sur la légalité interne :

En ce qui concerne l’arrêté en tant qu’il a interdit du 4 décembre 2023 à minuit jusqu’au 3 janvier 2024 à 8 heures l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, T1 et P1 sur le territoire des communes de Strasbourg, Hœnheim, Bischheim, Schiltigheim, Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim et Ostwald  :

Aux termes du paragraphe 1 de l’article 4 de la directive 2013/29/UE du 12 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil relative à l’harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques : « Les États membres s’abstiennent d’interdire, de restreindre ou d’entraver la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques qui satisfont aux exigences de la présente directive ». Le paragraphe 2 du même article précise que : « La présente directive ne fait pas obstacle à la prise, par un État membre, de mesures qui visent, pour des motifs d’ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l’environnement, à interdire ou à restreindre la possession, l’utilisation et/ou la vente, à des particuliers, d’artifices de divertissement des catégories F2 et F3, d’articles pyrotechniques destinés au théâtre et d’autres articles pyrotechniques. ». Aux termes de l’article 6 de la même directive : « Les articles pyrotechniques sont classés par le fabricant dans une catégorie selon leur type d’utilisation, leur destination ou leur niveau de risque, ainsi que leur niveau sonore. Les organismes notifiés visés à l’article 21 confirment le classement en catégories dans le cadre des procédures d’évaluation de la conformité visées à l’article 17. / Les catégories sont les suivantes: / a) artifices de divertissement: / i) catégorie F1: artifices de divertissement qui présentent un risque très faible et un niveau sonore négligeable et qui sont destinés à être utilisés dans des espaces confinés, y compris les artifices de divertissement destinés à être utilisés à l’intérieur d’immeubles d’habitation ; / ii) catégorie F2 : artifices de divertissement qui présentent un risque faible et un faible niveau sonore et qui sont destinés à être utilisés à l’air libre, dans des zones confinées; / iii) catégorie F3 : artifices de divertissement qui présentent un risque moyen, qui sont destinés à être utilisés à l’air libre, dans de grands espaces ouverts et dont le niveau sonore n’est pas dangereux pour la santé humaine ; / iv) catégorie F4 : artifices de divertissement qui présentent un risque élevé et qui sont destinés à être utilisés uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières (normalement désignés par l’expression «artifices de divertissement à usage professionnel ») et dont le niveau sonore n’est pas dangereux pour la santé humaine ; / b) articles pyrotechniques destinés au théâtre: / i) catégorie T1 : articles pyrotechniques destinés à être utilisés en scène qui présentent un risque faible ; / ii) catégorie T2 : articles pyrotechniques destinés à être utilisés en scène, uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières ; / c) autres articles pyrotechniques : / i) catégorie P1 : articles pyrotechniques, autres que les artifices de divertissement et les articles pyrotechniques destinés au théâtre, qui présentent un risque faible ; / ii) catégorie P2 : articles pyrotechniques, autres que les artifices de divertissement et les articles pyrotechniques destinés au théâtre, qui sont destinés à être manipulés ou utilisés uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières. ».

Il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans un arrêt n° C-137/17 du 26 septembre 2018 Van Gennip BVBA, que, sans préjudice des mesures de surveillance du marché prévues par la directive, les Etats membres ne peuvent s’opposer à la commercialisation d’articles pyrotechniques autres que ceux visés au paragraphe 2 de l’article 4. Elles font dès lors obstacle à l’adoption de telles mesures en ce qui concerne les artifices de divertissement classés, en raison du risque très faible qu’ils présentent, en catégorie F1, C1. Toutefois ces dispositions ne font pas obstacle à ce que, pour des motifs d’ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l’environnement, les Etats membres puissent prendre des mesures restreignant la possession, l’utilisation et/ou la vente, à des particuliers, de certaines catégories d’articles pyrotechniques limitativement énumérées à savoir les « artifices de divertissement » de catégories F2 et F3, les « articles pyrotechniques destinés au théâtre », correspondant aux catégories T1 et T2, et les « autres articles pyrotechniques », correspondants, au sens technique de la directive, aux articles pyrotechniques des catégories P1 et P2.

Il ressort de l’article 3 de l’arrêté attaqué que la préfète du Bas-Rhin a interdit, dans les communes de Strasbourg, Hœnheim, Bischheim, Schiltigheim, Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim et Ostwald, du 4 décembre 2023 à minuit jusqu’au 3 janvier 2024 à 8 heures l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, T1 et P1. Alors même que la directive y fait obstacle, les mesures de cet arrêté ont pour effet d’interdire l’utilisation et la détention d’artifices de divertissement de première catégorie de type C1 et F1. Dès lors, le syndicat des fabricants d’explosifs, de pyrotechnie et d’artifices et les sociétés requérantes sont fondés à soutenir qu’une interdiction des artifices de 1ère catégorie n’est pas permise par l’article 4 de la directive, et en ce sens, que l’article 3 de l’arrêté attaqué méconnaît la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 en tant qu’elle concerne les articles pyrotechniques de catégories C1 et F1.

En revanche, concernant l’interdiction des articles de catégorie T1, destinés au théâtre, et P1, relevant des articles pyrotechniques autres que ceux destinés au théâtre et que les artifices de divertissement, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 4 de la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 ne peut être accueilli.

En ce qui concerne l’arrêté en tant qu’il a interdit l’achat, la vente, la cession, l’utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement des catégories C2, F2, C3 et F3 ne figurant pas sur la liste fixée par l’arrêté du 17 décembre 2021 sur l’ensemble du territoire des communes du département du Bas-Rhin :

Le risque de troubles à l’ordre et à la sécurité publics, tant en raison de risques particuliers de violences urbaines lors de la nuit de la Saint-Sylvestre que du risque de blessures liées à l’usage traditionnel d’artifices de divertissement et d’articles pyrotechniques est suffisamment établi par les pièces du dossier. La mesure d’interdiction attaquée, ainsi justifiée par des motifs d’ordre et de santé publics, est adaptée aux objectifs recherchés. Une telle mesure ne peut cependant être légalement prise que si, notamment par son champ d’application, elle ne porte pas, au regard de l’objectif d’ordre public poursuivi, une atteinte excessive aux droits et libertés, notamment la liberté de commerce et d’industrie et la liberté d’entreprendre invoquées par les sociétés requérantes.

Si, dans l’usage, par l’arrêté attaqué, de son pouvoir de police pour prendre les mesures appropriées aux graves circonstances auxquelles elle entendait répondre, la préfète du Bas-Rhin n’était pas tenue, en ce qui concerne la liste des matériels visés, par les règles adoptées en application des dispositions citées ci-dessus de l’article L. 557-10-1 du code de l’environnement, prises aux seules fins de mise en œuvre du dispositif de traçabilité prévu par ces dispositions législatives, il lui appartenait cependant de ne prendre que des mesures adaptées nécessaires et proportionnées, ce qui impliquait de ne faire porter la mesure d’interdiction qu’il édictait que sur les matériels présentant un risque pour l’ordre public. Les requérants font valoir à cet égard que seuls les dix types d’articles figurant dans la liste établie par l’arrêté du 17 décembre 2021 pris en application de l’article L. 557-10-1 du code de l’environnement, précisément dressée au terme d’une évaluation approfondie du risque de détournement de leur usage aux fins d’atteinte à l’ordre public, remplissent une telle condition. Eu égard au contenu détaillé de cette liste, aux critères qui ont présidé à son élaboration, à sa connaissance par l’ensemble des professionnels qui en assurent la mise en œuvre, et faute pour le préfet du Bas-Rhin d’apporter en défense, aucun élément justifiant du risque que présenteraient d’autres types d’articles pyrotechniques que ceux qui y sont inscrits, il ressort des pièces du dossier que la mesure d’interdiction de vente, de port et de transport prise par l’arrêté attaqué n’apparait pas justifiée en ce qu’elle porte sur les matériels autres que les dix types d’articles figurant dans la liste établie par l’arrêté du 17 décembre 2021.

Il résulte tout de ce qui précède que les requérants sont fondées à demander l’annulation de l’arrêté attaqué, seulement en tant qu’il concerne les articles de la catégorie F1 (anciennement C1), ainsi que ceux des catégories F2 et F3 (anciennement C2 et C3) autres que le pétard à mèche, la batterie, la batterie nécessitant un support externe, la combinaison, la combinaison nécessitant un support externe, le pétard aérien, le pétard à composition flash, la fusée, la chandelle romaine et la chandelle romaine monocoup.

Sur les frais du litige :

Il y a lieu dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de l’Etat une somme globale de 2 000 euros à verser aux requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 1er décembre 2023 de la préfète du Bas-Rhin est annulé en tant que qu’il concerne les articles de la catégorie F1 (anciennement C1), ainsi que ceux des catégories F2 et F3 (anciennement C2 et C3) autres que le pétard à mèche, la batterie, la batterie nécessitant un support externe, la combinaison, la combinaison nécessitant un support externe, le pétard aérien, le pétard à composition flash, la fusée, la chandelle romaine et la chandelle romaine monocoup.

Article 2 : L’Etat versera une somme globale de 2 000 (deux mille) euros au syndicat des fabricants d’explosifs de pyrotechnie et d’artifices, à la société Pyragric Industrie, à la société Ardi SA, à la société Ukoba Industrie et à la société Jacques Prévot Artifices.

Article 3 : Le surplus de conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des fabricants d’explosifs de pyrotechnie et d’artifices, à la société Pyragric Industrie, à la société Ardi SA, à la société Ukoba Industrie, à la société Jacques Prévot Artifices et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Strasbourg.

Délibéré après l’audience du 10 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Sibileau, président,

M^me Bronnenkant, première conseillère,

M^me Klipfel, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juillet 2025.

La rapporteure,

H. BRONNENKANT

Le président,

J.-B. SIBILEAU

Le greffier,

P. SOUHAIT

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,