Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 et 24 mars 2026, la société Ligne à suivre demande au juge des référés :

1°) sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, de suspendre la signature des contrats relatifs aux lots nos 1 et 2 de l’accord-cadre de conception, réalisation et exécution de campagnes de communication pour la thématique « transformation sociale et sociétale », d’annuler les décisions de rejet de ses offres et d’attribution de ces contrats ;

2°) d’enjoindre à la ville de Strasbourg de reprendre la procédure d’appel d’offres ouvert au stade de l’analyse des offres.

Elle soutient que :

En ce qui concerne le lot n° 1 :

- le sous-critère 3.1 de la valeur technique a été mis en œuvre en utilisant un item « Informer d’un service gratuit » qui n’a pas été porté à la connaissance des candidats, alors que, présentant un caractère autonome et pondéré à hauteur de 5 points, il aurait dû l’être ; subsidiairement, si cet item est regardé comme une simple méthode de notation, celle-ci est irrégulière en ce qu’elle dénature l’objet du critère ;

- le sous-critère 3.2 de la valeur technique a été mis en œuvre sur la base d’exigences non annoncées aux candidats, dès lors que le pouvoir adjudicateur ne s’est pas limité à prendre en compte la capacité du candidat à décliner un concept sur les formats demandés, seule exigence annoncée dans les documents de la consultation, mais a également pris en compte une prestation supplémentaire de conception rédactionnelle et de réécriture éditoriale par support, qui n’y figure pas ;

- la note de 2,75 sur 10 attribuée à son offre au regard du sous-critère 3.2 procède d’une dénaturation de son contenu, alors qu’il est complet et conforme aux exigences du règlement de la consultation ;

- les notes médianes obtenues par son offre au titre des items créativité et lisibilité du sous-critère 3.3 de la valeur technique ne sont pas cohérentes avec les appréciations très positives qui les accompagnent, ce qui révèle une mise en œuvre irrégulière et non transparente de ce critère ; en outre, elle a été irrégulièrement pénalisée, au titre du premier de ces items, pour avoir utilisé un visuel issu d’une banque d’images, alors que les documents de la consultation n’exigeaient pas la production de photographies originales ;

- la note de 7,25 sur 20 attribuée à son offre au titre du sous-critère 3.1 relatif au concept de communication n’est pas cohérente avec la note de 10 sur 10 obtenue au titre du sous-critère 3.4 relatif à la cohérence du devis et du concept ; cette note de 7,25 sur 20 procède d’une erreur manifeste d’appréciation de la valeur technique de son offre ;

- l’appréciation portée sur le cas pratique de son offre procède d’une dénaturation des exigences du dossier de la consultation, alors qu’elles ont été respectées ;

- la valeur technique de son offre n’a pas été appréciée de manière individualisée et objective, ce que met en évidence la similitude des notes qu’elle a obtenues pour chacun des deux lots, alors qu’ils sont distincts et que tant les problématiques, que les réponses créatives proposées, sont radicalement différentes ;

- ces irrégularités l’ont lésée, alors qu’elle a obtenu la note maximale sur tous les autres critères de jugement des offres et que son éviction résulte d’un abaissement marqué de sa note technique ;

En ce qui concerne le lot n° 2 :

- le sous-critère 3.2 de la valeur technique a été mis en œuvre sur la base d’exigences non annoncées aux candidats, dès lors que le pouvoir adjudicateur ne s’est pas limité à prendre en compte la capacité du candidat à décliner un concept sur les formats demandés, seule exigence annoncée dans les documents de la consultation, mais a également pris en compte une prestation supplémentaire de conception éditoriale, de scénarisation narrative et d’architecture d’information, qui n’y figure pas ;

- la note de 2,50 sur 10 attribuée à son offre au regard du sous-critère 3.2 procède d’une dénaturation de son contenu, alors qu’il est complet et conforme aux exigences du règlement de la consultation ;

- les notes médianes obtenues par son offre au titre des items créativité et lisibilité du sous-critère 3.3 de la valeur technique ne sont pas cohérentes avec les appréciations très positives qui les accompagnent, ce qui révèle une mise en œuvre peu intelligible de ce critère ;

- la note de 5 sur 20 attribuée à son offre au titre du sous-critère 3.1 relatif au concept de communication n’est pas cohérente avec la note de 10 sur 10 obtenue au titre du sous-critère 3.4 relatif à la cohérence du devis et du concept ; cette note de 5 sur 20 procède d’une erreur manifeste d’appréciation de la valeur technique de son offre ;

- la valeur technique de son offre n’a pas été appréciée de manière individualisée et objective, ce que met en évidence la similitude des notes qu’elle a obtenues pour chacun des deux lots, alors qu’ils sont distincts et que tant les problématiques, que les réponses créatives proposées, sont radicalement différentes ;

- ces irrégularités l’ont lésée, alors qu’elle a obtenu la note maximale sur tous les autres critères de jugement des offres et que son éviction résulte d’un abaissement marqué de sa note technique.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 mars 2026, la commune de Strasbourg, représentée par M^e Perrey, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Ligne à suivre la somme de 2 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Rees, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue le 31 mars 2026 en présence de M. Bohn, greffier d’audience, M. Rees a lu son rapport et entendu :

- les observations de M^e Bizarri, avocat de la société Ligne à suivre, qui a déclaré abandonner ses conclusions tendant à ce que soit ordonnée la suspension de la signature des contrats en litige, a sollicité la communication du rapport d’analyse des offres, afin de vérifier l’application des critères de jugement des offres, et a, en outre, soutenu que des sous-critères non annoncés, en particulier celui du service gratuit, ont été irrégulièrement mis en œuvre pour apprécier la valeur technique des offres, que dans le cadre du lot n° 2, la note explicative n’a pas été prise en compte, alors qu’elle était exigée, et que la mise en œuvre du sous-critère 3.3 révèle une interdiction d’utiliser des visuels issus d’une banque d’image, non mentionnée dans les documents de la consultation ; M^me A…, représentante de la société Ligne à suivre, a présenté des observations complémentaires ;

- les observations de M^e Perrey, avocat de la commune de Strasbourg.

La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience en application du premier alinéa de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.

Le 31 mars 2026, postérieurement à l’audience, la société Ligne à suivre a déposé une note en délibéré, dont le juge des référés a pris connaissance, et qui n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Dans le cadre d’un groupement de commandes constitué entre l’Eurométropole de Strasbourg et la commune de Strasbourg, cette dernière, coordinatrice du groupement, a engagé une procédure d’appel d’offres ouvert en vue de l’attribution de prestations de « conception, réalisation et exécution de campagnes de communication pour la thématique Transformation sociale et sociétale ». Les prestations ont été alloties en deux lots, n° 1 « accompagnement des publics » et n° 2 « sports et évènements », chacun destiné à faire l’objet d’un accord-cadre. Par lettres du 13 mars 2026, la société Ligne à suivre a été informée du rejet de ses offre pour chacun des deux lots, et de l’attribution du premier à la société Welcome Byzance et du second, à la société La Phratrie. La société Ligne à suivre demande au juge des référés, sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, d’annuler les décisions de rejet de ses offres et d’attribution des lots nos 1 et 2, et d’ordonner que la procédure de passation soit reprise, pour chacun d’entre eux, au stade de l’analyse des offres.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. (…) ». Aux termes de l’article L. 551-2 du même code : « I. – Le juge peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l’exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l’emporter sur leurs avantages. / Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations. (…) ».

En ce qui concerne la demande de communication du rapport d’analyse des offres :

Il n’entre pas dans l’office du juge des référés précontractuels, tel que défini par les dispositions des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative, d’ordonner la communication du rapport d’analyse des offres, lequel revêt un caractère préparatoire avant la signature du marché. Les conclusions présentées par la requérante à cette fin ne peuvent donc qu’être rejetées.

En ce qui concerne la procédure d’attribution du lot n° 1 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2152-7 du code de la commande publique : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L’offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d’une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. (…) ». Aux termes de l’article R. 2152-11 de ce code : « Les critères d’attribution ainsi que les modalités de leur mise en œuvre sont indiqués dans les documents de la consultation ». Et aux termes de son article R. 2152-12 : « Pour les marchés passés selon une procédure formalisée, les critères d’attribution font l’objet d’une pondération ou, lorsque la pondération n’est pas possible pour des raisons objectives, sont indiqués par ordre décroissant d’importance. (…) ».

Ces dispositions font obligation à l’acheteur d’informer les candidats à des marchés passés selon une procédure formalisée, autre que le concours, des critères de sélection des offres ainsi que de leur pondération ou de leur hiérarchisation. Lorsque l’acheteur décide, pour mettre en œuvre ces critères de sélection, de faire usage d’éléments d’appréciation pondérés ou hiérarchisés, il est tenu de porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation de ces éléments d’appréciation lorsque, eu égard à leur nature et à l’importance de cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d’exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection, et doivent en conséquence être eux-mêmes regardés comme des critères de sélection.

Le règlement de la consultation en litige prévoit, au nombre des critères de jugement des offres, un critère « valeur technique », comptant pour 60 des 100 points de la note globale, et décomposé en quatre sous-critères, eux-mêmes pondérés : celui de la « capacité du candidat à proposer un concept de communication en adéquation avec les objectifs demandés » (3.1), à hauteur de 20 points, celui de la « déclinaison du concept du candidat aux formats proposés » (3.2), à hauteur de 10 points, celui des « qualités graphiques du candidat, notamment en matière d’esthétique et de lisibilité » (3.3), à hauteur de 20 points, et celui de la « cohérence du devis et du concept de communication » (3.4), à hauteur de 10 points. Le règlement de la consultation précise également que « la valeur technique de l’offre sera analysée à partir des réponses aux cas pratiques transmises par le candidat ».

Il ressort de la lettre du 13 mars 2026 informant la requérante du rejet de son offre au titre du lot n° 1 que le sous-critère 3.1 a été décomposé en quatre éléments d’appréciation, eux-mêmes pondérés, chacun, à hauteur de 5 points, dont l’élément « informer d’un service gratuit ». La requérante qui, au motif que son offre ne mentionne pas cette information, a obtenu la note de 0 sur 5 pour cet élément, soutient qu’il a été irrégulièrement mis en œuvre, dès lors qu’il n’a pas été porté à sa connaissance, avec sa pondération.

Toutefois, il résulte de l’instruction que les quatre éléments d’appréciation du sous-critère 3.1, dont l’information sur la gratuité du service, correspondent aux quatre objectifs de communication fixés dans le cas pratique du lot n° 1, relatif à une campagne de communication « la ville prend soin de vos enfants de 0 à 6 ans ». Par ailleurs, l’objectif « informer d’un service gratuit », tel que présenté dans le cas pratique, apparaissant d’une importance comparable à celle des trois autres objectifs, la pondération de l’élément d’appréciation correspondant, identique à celle des trois autres, n’est pas susceptible d’avoir déjoué les anticipations des candidats, lors de la préparation de leurs offres, quant à sa valeur. Cet élément d’appréciation ne peut donc pas être regardé comme constituant un critère de sélection au sens des dispositions précitées. Par suite, la commune acheteuse a pu régulièrement s’abstenir d’en faire état dans les documents de la consultation.

En deuxième lieu, l’acheteur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu’il a définis et rendus publics. Il peut ainsi déterminer tant les éléments d’appréciation pris en compte pour l’élaboration de la note des critères que les modalités de détermination de cette note par combinaison de ces éléments d’appréciation. Une méthode de notation est toutefois entachée d’irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, les éléments d’appréciation pris en compte pour noter les critères de sélection des offres sont dépourvus de tout lien avec les critères dont ils permettent l’évaluation ou si les modalités de détermination de la note des critères de sélection par combinaison de ces éléments sont, par elles-mêmes, de nature à priver de leur portée ces critères ou à neutraliser leur pondération et sont, de ce fait, susceptibles de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou, au regard de l’ensemble des critères pondérés, à ce que l’offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie.

En soutenant que « la notation a été, de fait, transformée en test binaire purement lexical, alors que le cas pratique portait sur une réponse globale de communication et d’accessibilité », et que « la méthode retenue a ainsi dénaturé l’objet même du sous-critère 3.1 », la requérante ne formule pas son moyen tiré de l’irrégularité de la méthode de notation de ce sous-critère d’une manière suffisamment intelligible pour permettre au juge des référés d’en apprécier la portée et, à plus forte raison, le bien-fondé.

En troisième lieu, il n’appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par l’acheteur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d’un contrat, de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu’il est saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que l’acheteur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l’attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d’égalité de traitement des candidats.

La requérante soutient que la note de 7,25 sur 20 attribuée à son offre au titre du sous-critère 3.1 relatif au concept de communication n’est pas cohérente avec la note de 10 sur 10 obtenue au titre du sous-critère 3.4 relatif à la cohérence du devis et du concept, et que cette note de 7,25 sur 20 procède ainsi d’une erreur manifeste d’appréciation de la valeur technique de son offre. Toutefois, il résulte de ce qui a dit au point précédent que ce moyen ne peut qu’être écarté. Au surplus, l’incohérence alléguée est inexistante puisque les deux sous-critères n’ont pas le même objet.

En quatrième lieu, il résulte de l’instruction que, si les appréciations figurant dans la lettre du 13 mars 2026 au sujet de la valeur de l’offre de la requérante au regard du sous-critère 3.2 ne se limitent pas au seul constat de sa capacité à décliner un concept sur les formats demandés, elles se rapportent, pour le reste, à la qualité de cette déclinaison. Formulées dans le cadre de la mise en œuvre d’un critère qualitatif, elles ne révèlent en rien une exigence distincte de celles indiquées dans les documents de la consultation, et que la commune acheteuse aurait irrégulièrement omis de porter à la connaissance des candidats.

En cinquième lieu, la circonstance que l’offre de la requérante ait obtenu, au titre du sous-critère 3.2, la note de 2,75 sur 10, alors même qu’elle est complète et conforme aux exigences du règlement de la consultation à cet égard, ne saurait, seule, suffire à démontrer que son contenu a été dénaturé.

En sixième lieu, les appréciations littérales figurant dans la lettre du 13 mars 2026 pour chacun des deux items, créativité et lisibilité, du sous-critère 3.3, relèvent certes des points positifs, mais également des insuffisances. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces appréciations sont cohérentes avec les notes de 5 sur 10 obtenues par son offre pour chacun des items.

En septième lieu, en relevant, au titre de l’item créativité du sous-critère 3.3, que la requérante s’est contentée de « reprendre un visuel de banque d’image », la commune acheteuse n’a nullement mis en œuvre une exigence, non portée à la connaissance des candidats, de production de photographies originales, mais a seulement porté une appréciation sur la valeur de son offre.

En huitième et dernier lieu, la circonstance que les offres remises par la requérante pour chacun des deux lots aient obtenu des notes techniques similaires ne saurait, par elle-même, suffire à démontrer un quelconque manquement de la commune acheteuse à ses obligations de publicité et de mise en concurrence. Au demeurant, les énonciations de la lettre du 13 mars 2026, en particulier les appréciations littérales qui y figurent, permettent de vérifier que l’offre remise par la requérante au titre du lot n° 1 a été examinée indépendamment de son offre remise au titre du lot n° 2.

En ce qui concerne la procédure d’attribution du lot n° 2 :

En premier lieu, il résulte de l’instruction que, si les appréciations figurant dans la lettre du 13 mars 2026 au sujet de la valeur de l’offre de la requérante au regard du sous-critère 3.2 ne se limitent pas au seul constat de sa capacité à décliner un concept sur les formats demandés, elles se rapportent à la qualité de cette déclinaison, en particulier du point de vue narratif. Formulées dans le cadre de la mise en œuvre d’un critère qualitatif, elles ne révèlent en rien une exigence distincte de celles indiquées dans les documents de la consultation, et que la commune acheteuse aurait irrégulièrement omis de porter à la connaissance des candidats.

En deuxième lieu, le règlement de la consultation prévoit que « la valeur technique de l’offre sera analysée à partir des réponses aux cas pratiques transmises par le candidat », soit deux pistes créatives à décliner sur quatre supports, chacune accompagnée d’une note explicative. Il est constant que cette dernière n’a pas été prise en compte pour l’analyse de l’offre de la requérante. Toutefois, le cas pratique simule une campagne de communication à destination du public qui, par définition, doit se suffire à elle-même et ne nécessite donc pas d’être accompagnée d’une note explicative. L’appréciation qualitative de l’offre ne pouvait donc porter que sur la déclinaison des deux pistes créatives, constitutives de la campagne de communication simulée, et non sur la note explicative, qui n’a d’autre finalité que de justifier et commenter les choix créatifs proposés. La commune acheteuse n’a donc manqué à aucune de ses obligations en s’abstenant de la prendre en compte.

En troisième lieu, la circonstance que l’offre de la requérante ait obtenu, au titre du sous-critère 3.2, la note de 2,50 sur 10, alors même qu’elle est complète et conforme aux exigences du règlement de la consultation à cet égard, ne saurait, seule, suffire à démontrer que son contenu a été dénaturé.

En quatrième lieu, les appréciations littérales figurant dans la lettre du 13 mars 2026 pour chacun des deux items, créativité et lisibilité, du sous-critère 3.3, relèvent certes des points positifs, mais également des insuffisances. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces appréciations sont cohérentes avec les notes de 5 sur 10 obtenues par son offre pour chacun des items.

En cinquième lieu, la requérante soutient que la note de 5 sur 20 attribuée à son offre au titre du sous-critère 3.1 relatif au concept de communication n’est pas cohérente avec la note de 10 sur 10 obtenue au titre du sous-critère 3.4 relatif à la cohérence du devis et du concept, et que cette note de 5 sur 20 procède ainsi d’une erreur manifeste d’appréciation de la valeur technique de son offre. Toutefois, il résulte de ce qui a dit au point 11 que ce moyen ne peut qu’être écarté. Au surplus, l’incohérence alléguée est inexistante puisque les deux sous-critères n’ont pas le même objet.

En sixième et dernier lieu, pour les mêmes raisons que celles indiquées au point 17, la similitude des notes techniques attribuées à l’offre de la requérante pour le lot n° 2 par rapport à celles obtenues par son offre pour le lot n° 1 n’est pas, par elle-même, de nature à démontrer un quelconque manquement de la commune acheteuse à ses obligations de publicité et de mise en concurrence.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la requérante sur le fondement des articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Ligne à suivre la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Strasbourg en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E

La requête de la société Ligne à suivre est rejetée.

La société Ligne à suivre versera à la commune de Strasbourg la somme de 2 000 (deux mille) euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La présente ordonnance sera notifiée à la société Ligne et la commune de Strasbourg.

Fait à Strasbourg, le 10 avril 2026.

Le juge des référés,

P. Rees

La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Le greffier,