Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 31 mars 2023 et 12 septembre 2024, M. B… A…, représenté par la SELARL Leonem, demande au tribunal :

d’annuler l’arrêté du 11 octobre 2022 par lequel le maire de Heiligenberg a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la régularisation de modifications apportées à un bâtiment agricole implanté sur son terrain situé 110 rue des Champs à Heiligenberg, ainsi qu’à un changement de destination en maison d’habitation de ce même bâtiment ;

d’enjoindre au maire de Heiligenberg de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du jugement à intervenir ;

de mettre à la charge de la commune de Heiligenberg une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’arrêté contesté se fonde sur un avis conforme défavorable du préfet du Bas-Rhin, lui-même entaché d’illégalité en ce que :

— il est entaché d’une erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme lui sont inopposables ;

- il est entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, dès lors que le terrain d’assiette du projet est situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune de Heiligenberg ;

- le permis de construire aurait dû lui être délivré dès lors que son projet entre dans les exceptions prévues par les dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme ;

- le motif substitué, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme, est insuffisamment motivé et infondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2023, la commune de Heiligenberg, représentée par M^e Cereja, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A… la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés ;

- elle est fondée à solliciter une substitution de motifs, tirée de ce que le projet méconnait les dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2023, le préfet du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés ;

- il est fondé à solliciter une substitution de motifs, tirée de ce que le projet méconnait les dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Léa Perabo Bonnet,

- les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public,

- les observations de M^e Canal, avocate de M. A…,

- les observations de M^e Isselin avocat de la commune de Heiligenberg.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 26 février 1992, M. A… s’est vu délivrer un permis de construire pour la réalisation d’un bâtiment agricole au n° 110 rue des Champs à Heiligenberg. En 1997, après la délivrance de plusieurs certificats d’urbanisme négatifs, deux décisions de refus de permis de construire en 1991, un procès-verbal d’infraction du 10 décembre 1993 constatant la réalisation d’un bâtiment non conforme au permis de construire délivré, un arrêté interruptif de travaux du 30 décembre 1993, un refus de permis de construire du 24 janvier 1994 dont la légalité a été confirmé par le présent tribunal et par la cour administrative d’appel de Nancy par un arrêt du 2 août 2012, le requérant a modifié ce bâtiment agricole pour en faire, sans autorisation, une maison d’habitation comportant trois niveaux de construction, des portes et fenêtres en façade et un garage, et il y a emménagé. Le 28 septembre 2007, M. A… a encore sollicité un permis de construire, pour le changement de destination précédemment refusé. Enfin, par une nouvelle demande du 24 juin 2022, le requérant a, à nouveau, sollicité la régularisation des modifications apportées au bâtiment agricole et le changement de destination en maison d’habitation. La préfète du Bas-Rhin a émis le 28 juillet 2022 un avis défavorable au projet de M. A…. Par l’arrêté du 11 octobre 2022, dont le requérant demande l’annulation, le maire de Heiligenberg a refusé l’autorisation d’urbanisme sollicitée.

Sur la légalité du refus de permis de construire :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

Aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ».

Par un jugement n° 2005065 du 18 juillet 2022, devenu définitif, le présent tribunal a annulé pour excès de pouvoir la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Heiligenberg a approuvé le plan local d’urbanisme. Ainsi, à la date de la décision attaquée, la commune de Heiligenberg n’était pas couverte par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, ni dotée d’une carte communale et était soumise, à l’application des dispositions issues du règlement national d’urbanisme et était, par suite, entièrement régie par la règle de constructibilité limitée énoncée ci-dessus, sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la demande de permis de construire porte sur une construction existante. Le moyen tiré de l’erreur de droit tenant à l’inopposabilité des dispositions précitées à la demande de permis de construire en litige ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le motif de refus opposé par l’arrêté du 11 octobre 2022 :

Aux termes de l’article L. 422-6 du code de l’urbanisme : « En cas d’annulation par voie juridictionnelle ou d’abrogation d’une carte communale, d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l’autorité compétente et lorsque cette décision n’a pas pour effet de remettre en vigueur un document d’urbanisme antérieur, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale recueille l’avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation ». En application de ces dispositions, le maire est en situation de compétence liée pour refuser un permis de construire en cas d’avis défavorable du préfet.

En l’espèce, par un avis conforme du 23 mars 2022, le préfet du Haut-Rhin s’est opposé au projet en cause au motif que celui-ci se trouvait hors des parties actuellement urbanisées de la commune, et méconnaissait ainsi les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. Le requérant se prévaut, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’avis du préfet du Haut-Rhin.

D’une part, aux termes de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / (…) ».

Les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme interdisent, en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues à l’article L. 111-4, notamment les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

D’autre part, pour l’application de ces dispositions, une construction doit être regardée comme existante si elle est reconnue comme légalement construite. Lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.

En l’espèce, eu égard aux modifications non conformes apportées par le requérant au bâtiment agricole autorisé par l’arrêté du 26 février 1992, la demande déposée le 24 juin 2022 par l’intéressé, qui tend à donner une existence légale à sa construction, entre dans le champ des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme.

Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet en litige se situe au sein d’un vaste compartiment naturel constitué par des prairies et des vergers, supportant quelques constructions peu densément implantées. Il ressort également des pièces du dossier qu’aucune parcelle contiguë à la parcelle en cause n’est construite. La distance mesurée entre le bâtiment illégalement modifié et la première maison d’habitation à l’Ouest est d’environ 100 mètres et la distance mesurée entre ce bâtiment et la première maison d’habitation à l’Est est d’environ 80 mètres. Les copies d’écran issues de Google maps produites par le requérant lui-même, et en tout état de cause accessibles tant aux juges qu’aux parties, démontrent que la construction en cause est isolée. Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance que le terrain en litige est desservi par les réseaux publics, c’est sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation que le préfet du Bas-Rhin a considéré que la construction litigieuse était située en dehors des parties urbanisées de la commune, au sens des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.

Le requérant soutient toutefois que son projet relève de l’exception, prévue par le 1° de de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, à la règle de constructibilité limitée.

Au titre de l’exception prévue par le 1° de de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, peuvent être autorisés soit l’adaptation, le changement de destination, l’extension des constructions existantes, soit la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à la double condition, spécifique aux constructions nouvelles, que ces dernières soient implantées à l’intérieur d’un périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole et qu’ils respectent les traditions architecturales locales. En l’espèce, le projet contesté consiste en une adaptation et un changement de destination d’un bâti existant. Il entre ainsi dans le champ du 1° de l’article L. 111-4, sans que puissent lui être opposée la double condition précitée, opposable aux seuls bâtiments nouveaux. Dès lors, M. A… est fondé à soutenir que le préfet du Bas-Rhin a commis une erreur de droit en regardant son projet comme ne relevant pas du champ du 1° de de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme.

Il résulte de ce tout qui précède que le motif pour lequel le maire a refusé de délivre le permis de construire sollicité est entaché d’illégalité, par la voie de l’exception d’illégalité de l’avis conforme défavorable rendu par le préfet du Bas-Rhin le 28 juillet 2022.

En ce qui concerne le motif substitué tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme :

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est

légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La commune de Heiligenberg et le préfet du Bas-Rhin se prévalent d’un nouveau motif susceptible de fonder la décision attaquée, tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme.

Aux termes de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme : « En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation ou sa destination : / 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; (…) ».

Le projet de M. A… vise à transformer un ancien hangar agricole en maison d’habitation, de même qu’à autoriser une modification des façades, l’aménagement du sous-sol et des combles aménageables. Par sa destination et les nouvelles caractéristiques du bâtiment que le projet a pour objet d’autoriser, la demande de l’intéressé, qui tend, notamment, à donner un usage d’habitation à un bâtiment jusqu’alors agricole est de nature à favoriser une urbanisation dispersée, incompatible avec la vocation des espaces naturels qui entourent le terrain d’assiette. Dans ces conditions, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs du préfet du Bas-Rhin et de la commune de Heiligenberg, dès lors qu’il résulte de l’instruction que le maire aurait pris la même décision de refus en se fondant sur le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme, et que la substitution de motif en cause ne prive le requérant d’aucune garantie procédurale.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A… doivent être rejetées, de même, par voie de conséquence, que ses conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Heiligenberg, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du M. A… la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Heiligenberg et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

La requête de M. A… est rejetée.

M. A… versera à la commune de Heiligenberg une somme de 3 000 (trois mille) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le présent jugement sera notifié à M. B… A…, à la commune de Heiligenberg et au préfet du Bas-Rhin.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Dulmet, présidente,

M^me Perabo Bonnet, première conseillère,

M^me Deffontaines, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mai 2026.

La rapporteure,

L. Perabo Bonnet

La présidente,

Dulmet

La greffière,

J. Brosé

La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,