Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 septembre 2022 et 19 décembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) société Papillon, représentée par M^e Ferouelle, demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 12 avril 2022 par lequel le maire de la commune de Cotignac a refusé de délivrer le permis de construire n° PC 083 046 21 B0020 en vue de l’aménagement d’un centre d’art, de la réfection des façades et de l’extension de l’hôtel situé sur la parcelle cadastrée section H n° 243 sise Les Ferrages à Cotignac (83570), ensemble la décision du 13 juillet 2022 rejetant son recours gracieux.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- sa requête est recevable ;

- les décisions sont entachées d’un vice de procédure dès lors que l’architecte des bâtiments de France (ABF) a été saisi d’un dossier incomplet et que le maire de Cotignac aurait dû faire usage de la faculté ouverte au II de l’article L. 632-2 du code du patrimoine et saisir la commission régionale du patrimoine et de l’architecture ;

- elles sont entachées d’erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article UA 7 du règlement du plan local d’urbanisme ne sont pas applicables au projet et qu’en tout état de cause le projet ne méconnaît pas ces dispositions ;

- elles sont entachées d’erreur d’appréciation à l’aune de l’article UC 11 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que le projet ne porte pas atteinte à la qualité des paysages urbains de la commune, qu’il n’y a pas de suppression du jardin de l’hôtel de la Falaise la cour étant à usage de stationnement actuellement, que ce jardin n’est visible que de quelques riverains dont les appartements sont en étage des voies qui le jouxte ;

- l’avis de l’ABF n’est fondé sur aucune règle préexistante tenant à la préservation de la cour arrière végétalisée et il n’appartient pas à l’ABF d’édicter des règles générales ;

- l’avis de l’ABF est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration dès lors qu’il a retenu une formule stéréotypée ne permettant pas de saisir le fondement ni l’objet de son opposition, qu’il ne détermine pas le périmètre délimité des abords d’un monument historique ni le ou les monuments historiques inscrits justifiants sa compétence ;

- l’avis de l’ABF est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que les volumes construits ne portent pas atteinte aux abords de la fontaine du lavoir ;

- la substitution de motif tirée du risque inondation n’est fondée ni en droit ni en fait.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 juin 2023 et 19 janvier 2026, la commune de Cotignac, représentée par M^e Marchesini, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé et sollicite une substitution de motif sur le fondement des articles 6 du règlement du plan local d’urbanisme et R. 111-2 du code de l’urbanisme.

La requête a été communiquée le 3 février 2026, au préfet de région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, qui n’a pas produit de mémoire en défense ni versé de pièces à l’instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le plan local d’urbanisme de la commune de Cotignac ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 3 mars 2026 :

- le rapport de M^me Le Gars,

- les conclusions de M. Bailleux, rapporteur public,

- les observations de M^e Ferouelle, représentant la société requérante,

- et les observations de M^e Dumont, représentant la commune de Cotignac.

Considérant ce qui suit :

1. Le 22 février 2021, la SAS Papillon a obtenu un certificat d’urbanisme opérationnel pour l’extension de l’hôtel « La Falaise » situé sur la parcelle cadastrée section H n° 243 à Cotignac. Le 8 septembre 2021, la SAS Papillon a déposé une demande de permis de construire en vue de l’extension de l’hôtel existant, de l’aménagement d’un centre d’art au rez-de-chaussée et de la réfection des façades existantes. Par un arrêté du 12 avril 2022, le maire de Cotignac a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par une décision du 13 juillet 2022, le maire a rejeté le recours gracieux formé le 6 juin 2022. Le 9 septembre 2022, la société pétitionnaire a formé un recours administratif préalable obligatoire près le préfet de région Provence-Alpes-Côte d’Azur rejeté implicitement par le silence gardé par le préfet de région. La requérante demande l’annulation des décisions refusant de lui délivrer le permis de construire sollicité et rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. Il résulte des dispositions des articles L. 621-32 et L. 632-2 du code du patrimoine que l’ABF est chargé de s’assurer du respect de l’intérêt public attaché au patrimoine, à l’architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, l’autorisation pouvant être refusée lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords. Il résulte également de ces dispositions que si, lorsqu’un avis négatif a été émis sur une demande de permis de construire par l’architecte des Bâtiments de France, cet avis s’impose au maire, sauf à saisir le préfet de région, le maire conserve, en cas d’avis favorable, la possibilité d’apprécier plus généralement si les travaux envisagés sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales et, le cas échéant, de refuser l’autorisation sollicitée ou de l’assortir de prescriptions spéciales.

3. Il résulte également des articles L. 621-31, L. 621-32 du code du patrimoine et

R. 424-14 et R. 423-68 du code de l’urbanisme que le pétitionnaire doit, avant de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision portant refus de permis de construire portant sur un immeuble situé aux abords d’un monument historique et faisant suite à un avis négatif de l’ABF, saisir le préfet de région d’une contestation de cet avis. L’avis émis par le préfet, qu’il soit exprès ou tacite, se substitue à celui de l’ABF.

En ce qui concerne la légalité de l’avis de l’architecte des bâtiments de France :

4. En premier lieu, la requérante soutient que l’ABF a été irrégulièrement saisi d’un dossier incomplet dès lors que la demande de permis de construire, déposée le 8 septembre 2022, a été complétée les 25 octobre et 29 novembre 2022. Cependant, l’avis défavorable rendu implicitement par le préfet de région sur le recours administratif préalable obligatoire s’est substitué à l’avis initial rendu par l’ABF. En tout état de cause, d’une part, il ressort des termes de la décision rejetant le recours gracieux, non contestés, que le dossier complété a été transmis à l’ABF mais que celui-ci n’a pas souhaité apporter de modifications à son avis rendu le

5 novembre 2022. D’autre part, la requérante ne soutient pas que les modifications et compléments apportés au dossier de permis de construire, notamment ceux apportés le 29 novembre 2022, étaient nécessaires eu égard aux critères légaux ni qu’ils étaient susceptibles d’exercer une influence sur l’avis de l’ABF. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure en l’absence de saisine régulière de l’ABF ne peut qu’être écarté.

5. En deuxième lieu, la société requérante soutient que l’avis du 5 novembre 2022 de l’ABF est insuffisamment motivé. Toutefois, la pétitionnaire a formé un recours administratif préalable obligatoire contre cet avis, qui a été implicitement rejeté par le préfet de région

Provence-Alpes-Côte d’Azur. Cette décision implicite s’est substituée à l’avis rendu par l’ABF et il n’est pas établi ni même allégué d’ailleurs que la société requérante a demandé la communication des motifs de cette décision implicite. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’avis de l’ABF ne peut qu’être écarté.

6. En dernier lieu, aux termes de l’article UA 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Cotignac relatif à l’aspect extérieur des constructions et à l’aménagement de leurs abords : « 1. Dispositions générales : Les constructions à édifier ou à modifier ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. Elles doivent présenter une simplicité de volume, une unité d’aspect et de matériaux compatible avec la bonne économie de la construction et la tenue générale de l’agglomération. L’esprit général de l’architecture des bâtiments (implantation, dimensions, rythme des façades, modénatures, matériaux, couleurs etc.…) doit concourir à créer un espace urbain présentant un attrait de nature à engendrer une ambiance de centre-ville. Le permis de construire peut être refusé si les travaux projetés sont de nature à rompre l’harmonie de l’ensemble. (…). ».

7. En l’espèce, le préfet de région, réputé s’approprier les motifs de l’ABF en l’absence d’avis explicite et de défense à l’instance, a considéré que le projet, d’une part, est de nature à porter atteinte à la qualité des paysages urbains de la commune du village par son manque d’intégration et, d’autre part, supprime le jardin de l’hôtel « La Falaise » qui participe à la qualité des abords de la fontaine du Lavoir, monument historique inscrit. Cependant, il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive, que le projet s’inscrit dans la continuité des formes et teintes de l’hôtel existant, en reprenant les éléments de modénature, les moulures horizontales en corniche, la toiture en tuile génoise en débord à plusieurs rangs et un enduit à la chaux hydraulique « en adéquation avec les constructions environnantes » et caractéristique de l’architecture provençale. En outre, le volume construit s’inscrit dans la continuité de l’existant et dans la trame urbaine, en quadrillage de volumes pleins, excepté s’agissant de la place

Joseph Sigaud constituant un espace de respiration végétalisé. Enfin, si le projet supprime la cour de l’hôtel La Falaise, cette dernière ne fait toutefois l’objet d’aucune protection d’ordre esthétique, patrimonial ou environnemental quelconque et est clôturée d’un mur plein de deux à quatre mètres de haut empêchant d’ores et déjà tout dégagement visuel depuis la place Joseph Sigaud. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que l’avis défavorable du préfet de région est entaché d’erreur d’appréciation. Il s’ensuit que le maire de Cotignac n’était pas en situation de compétence liée. Il convient donc d’examiner la légalité de sa propre décision.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 12 avril 2022 :

8. En premier lieu, aux termes de l’article UA 7 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Cotignac relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : « Sauf dispositions contraires définies dans l’OAP, dans la bande de 15 m à partir de l’alignement ou de la limite qui s’y substitue (espace situé depuis la limite avec la voie ou emprise publique avec une profondeur de 15 m), les constructions bordant une voie ou une emprise publique doivent être édifiées en ordre continu, d’une limite latérale à l’autre. / Au-delà de cette bande de 15 m, la construction en limite séparative est possible sous réserve : – de ne pas excéder une hauteur maximale de 3,60 mètres (Cas 1 et 5) ; – lorsque la construction nouvelle est accolée à un bâtiment existant à condition que la hauteur de la construction nouvelle ou de la surélévation soit inférieure ou égale à la hauteur du bâtiment voisin situé en limite (Cas 2). / Si la construction ne joint pas la limite séparative, les façades doivent être écartées en tout point d’une distance au moins égale à la moitié de sa hauteur avec un minimum de 4 mètres (Cas 3). / Des implantations différentes peuvent être autorisées : (…) dans le cas d’une surélévation ou d’une extension d’un bâtiment existant légalement autorisé à condition que celle-ci s’effectue en continuité du nu de la façade existante donnant sur la limite séparative ou en arrière du bâtiment considéré

(Cas 4) ; (…). ». L’article DG 11 du règlement du plan local d’urbanisme définit les limites séparatives en tant que : « Limites mitoyennes avec une autre propriété. Les limites séparatives peuvent être différentiées en deux catégories : o Les limites latérales aboutissant à une voie ou à une emprise publique. o Les limites latérales de fond de terrain n’ont aucun contact avec une voie ou une emprise publique. ». Par ailleurs, l’article DG 3, relatif aux modalités d’application des règles, précise en son point 4 : « 4. Modalités d’applications des règles des articles 7 : Les articles 7 (implantation des constructions par rapport aux limites séparatives) s’appliquent aux limites du terrain qui ne jouxtent pas une voie publique. ».

9. Le terrain d’assiette du projet est bordé, à l’ouest par le cours Gambetta et la rue

Saint Jean, au nord par la rue d’Antoine, à l’est par la place Joseph Sigaud et au sud par la rue Saint Jean. Pour s’opposer au projet, le maire de Cotignac a considéré que le projet est implanté en limite séparative au-delà de la bande de 15 mètres à compter du cours Gambetta qui constitue la voie publique de référence. Cependant, bien que l’article DG 11 du règlement définisse les limites séparatives comme celles constituées à la fois des limites latérales aboutissant à une voie ou une emprise publique et celles n’ayant aucun contact avec une voie ou une emprise publique, l’article DG 3, relatif aux modalités d’application des articles 7, dispose que ces articles 7 ne s’appliquent qu’aux limites du terrain ne jouxtant pas une voie publique. Ainsi, alors que le terrain d’assiette du projet est bordé, dans ses quatre côtés par des voies publiques, la requérante est fondée à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de droit. En tout état de cause, il ne ressort d’aucune disposition, y compris du lexique, que les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu ne prendre en compte que la voie publique la plus fréquentée pour l’application de l’article UA 7 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ainsi que le fait valoir la commune en défense. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article UA 7 du règlement du plan local d’urbanisme.

10. En second lieu, pour s’opposer au projet, le maire de Cotignac a considéré, reprenant la motivation retenue par l’ABF dans son avis défavorable, que le projet d’extension de par son manque d’intégration, est de nature à porter atteinte à la qualité des paysages urbains de la commune du village et que le volume construit supprime le jardin de l’hôtel « La Falaise » qui participe à la qualité des abords de la fontaine du Lavoir, monument historique inscrit. Cependant, bien que le projet soit implanté dans le cœur historique de Cotignac, particulièrement préservé, il ressort des pièces du dossier que le projet reprend les canons de l’architecture provençale environnante et n’est dès lors pas de nature à porter atteinte à la qualité des paysages urbains. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des vues d’insertion et captures d’écran produites, que le projet est de nature, y compris par ses dimensions et son architecture, à dégrader la qualité des abords de la fontaine du Lavoir au surplus située de l’autre côté du cours Gambetta et dissimulée de l’extension projetée par l’hôtel existant. Par suite, et pour les motifs exposés au point 7 du présent jugement, la requérante est fondée à soutenir que le maire de Cotignac a fait une inexacte application des dispositions de l’article UA 11 du règlement du plan local d’urbanisme.

11. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

12. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

13. La commune de Cotignac fait valoir à l’instance, sur le fondement de l’article

R. 111-2 du code de l’urbanisme, que le projet est de nature à créer un risque pour la sécurité publique eu égard au risque d’inondation. Pour établir l’existence d’un risque, la commune se borne à faire valoir que le terrain d’assiette est situé dans le lit majeur du vallon de Nestuby et de la Gravière-Cassole et que la commune a été classée à trois reprises en 1995, 2010 et 2011 en état de catastrophes naturelle par arrêté préfectoral à raison des inondations. Cependant, ni ces trois arrêtés préfectoraux, relatifs à des situations anciennes, ni l’unique atlas produit par la commune, compte-tenu de son échelle, ne permettent de caractériser un risque particulier sur le terrain d’assiette à la date de l’arrêté. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le maire de Cotignac ne pouvait s’opposer à la réalisation du projet sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en ces termes.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncé dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existante à la date du jugement y fait obstacle. L’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu’ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l’arrêt.

15. Le présent jugement censure les motifs de refus opposés par le maire dans l’arrêté du 12 avril 2022 en litige. Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur ou un changement dans les circonstances de fait existant à la date du présent jugement s’opposerait à l’octroi de l’autorisation d’urbanisme sollicitée par la requérante. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de la commune de Cotignac de délivrer à la société Papillon l’autorisation sollicitée dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais d’instance :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclame la commune de Cotignac au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté susvisé du maire de Cotignac du 12 avril 2022 et la décision du 13 juillet 2022 rejetant le recours gracieux sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Cotignac de délivrer à la société Papillon le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Cotignac sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Papillon et à la commune de Cotignac.

Délibéré après l’audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M^me Chaumont, première conseillère,

M^me Le Gars, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026.

La rapporteure,

Signé :

H. Le Gars

Le président,

Signé :

J-M. Privat

La greffière,

Signé :

C. Mahieu

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière,