Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 novembre 2024, un mémoire enregistré le 7 mars 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 24 mars 2025, la société Boralex Extension Avignonet, représentée par M^e Duval, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 24 septembre 2024 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’auteur de l’acte est incompétent ;

— l’arrêté est entaché d’erreur de droit en ce que, d’une part, les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ne sont opposables qu’aux auteurs d’un plan local d’urbanisme, d’autre part en ce que le plan local d’urbanisme n’impose aucune obligation de compatibilité entre l’accueil de production d’énergie renouvelable prévu dans le secteur Ner dudit document et l’exploitation de terres agricoles ;

— l’arrêté est entaché d’une erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article R. 111-8 du code de l’urbanisme ne sont pas applicables ;

— l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole significative ;

— l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation en ce qu’il ne méconnaît pas les dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté en litige est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation dès lors que l’incidence paysagère du projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 mars 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 11 avril 2025, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Par une ordonnance du 24 mars 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 24 avril 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Bouisset, rapporteure,

— les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

— les observations de M^e Lenormand, représentant la société Boralex Extension Avigonet.

Considérant ce qui suit :

1. La société Boralex Extension Avignonet a déposé le 17 décembre 2021 une demande de permis de construire, complétée le 8 avril 2022, en vue de réaliser une centrale solaire en six îlots avec clôtures périphériques, des structures supports pour les panneaux photovoltaïques, un poste de livraison et trois locaux de stockage et de transformation pour une superficie totale de quatorze hectares et une puissance installée de 15,44 mégawatts-crête (MWc) sur le territoire de la commune d’Avignonet-Lauragais (31). Par un arrêté en date du 24 septembre 2024, le préfet de la Haute-Garonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes du b) de l’article R 422-2 du code de l’urbanisme : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable dans les communes visées au b de l’article L. 422-1 et dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / () / b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ; / () « . Aux termes du b) de l’article R 423-16 b) du même code : » Lorsque la décision doit être prise au nom de l’Etat, l’instruction est effectuée : / () b) Par le service de l’Etat dans le département chargé de l’urbanisme pour les autres déclarations préalables ou demandes de permis « . Enfin, aux termes de l’article 3 du décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles : » I. ' La direction départementale des territoires est compétente en matière de politiques d’aménagement et de développement durables des territoires. A ce titre, elle met en œuvre dans le département les politiques relatives : / () 2° Au développement et à l’équilibre des territoires tant urbains que ruraux grâce aux politiques agricole, d’urbanisme, de logement, de construction et de transports / () 6° A l’aménagement et à l’urbanisme ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, pour signer l’arrêté en litige, M^me B A, directrice départementale des territoires, a reçu délégation du préfet de la Haute-Garonne par arrêté du 4 mars 2024 n° 31-2024-03-04-00002, publié au recueil des actes administratifs spécial publié le même jour. Aux termes de cette délégation, M^me A disposait d’une compétence générale pour signer tous arrêtés, décisions et correspondances relatifs aux activités de son service lesquelles concernent, conformément aux dispositions du b) de l’article R 423-16 du code de l’urbanisme précité, les décisions relatives aux permis de construire. Au surplus, cet arrêté énumère également les décisions exclues du champ de cette délégation de signature, au nombre desquelles ne figure pas le refus de permis de construire en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte, qui manque en fait, doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne

4. En premier lieu, d’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages () ». Si les dispositions précitées régissent principalement les modalités de détermination par les documents locaux d’urbanisme de l’utilisation des sols dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, elles déterminent également, compte tenu de la précision de leur rédaction, les conditions dans lesquelles s’exerce ou est susceptible de s’exercer une activité agricole. Elles sont ainsi directement opposables à des demandes d’autorisation d’urbanisme en dépit de leur codification dans une partie du code de l’urbanisme consacrée aux règles générales d’urbanisme et au contenu des plans locaux d’urbanisme. Le préfet de la Haute-Garonne pouvait donc régulièrement se fondre sur ces dispositions pour instruire la demande d’autorisation d’urbanisme présentée par la société Boralex Extension Avignonet.

5. D’autre part, aux termes des dispositions du secteur Ner du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Avignonet-Lauragais, applicables à la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet en litige : « Le secteur Ner est une zone naturelle agricole destinée à accueillir des ouvrages de production d’énergie renouvelable et à l’exploitation des terres ». L’article Ne 2, relatif aux occupations et utilisations des sols soumises à des conditions particulières, dispose : « Sont autorisés sous réserve de prise en compte des prescriptions des Plans de Prévention des Risques Naturels en vigueur : (). Dans Ie seul secteur Ner () les constructions à usage d’équipement collectif ». Contrairement à ce que soutient la société requérante, il résulte de ces dispositions que le plan local d’urbanisme de la commune d’Avignonet-Lauragais, qui qualifie expressément le secteur Ner de « zone naturelle agricole » pose une obligation de compatibilité entre l’accueil d’ouvrages de production d’énergie renouvelable et l’exploitation des terres agricoles. Pour statuer sur la compatibilité ou l’incompatibilité du projet d’équipement d’intérêt collectif avec une activité agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, il appartient ainsi à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

6. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Garonne, qui n’a au demeurant pas exigé que l’activité agricole soit améliorée ou maintenue à l’identique contrairement à ce qui est allégué, aurait commis une erreur de droit en appréciant la compatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige s’étend sur une superficie totale clôturée de quatorze hectares, comprenant 22 050 modules photovoltaïques couvrant environ 6,8 hectares en surface projetée au sol sur des parcelles agricoles. Il ressort de l’avis du 17 mars 2022 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de la Haute-Garonne et n’est pas sérieusement contesté que ce projet se situe sur un sol à bonne potentialité agronomique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’étude préalable agricole, que les parcelles sur lesquelles s’implante le projet étaient pour l’essentiel irrigables et cultivées par quatre exploitants agricoles, l’un exploitant en 2021 une surface de 8,83 hectares de blé tendre, soja, tournesol et orge, l’autre exploitant en 2020 une surface de 2,78 hectares de colza d’hiver, de blé tendre d’hiver et de soja, 0,58 hectares étant dédiés à la culture du blé tendre et le reste des parcelles à de la jachère de moins de cinq ans. Ces cultures répondent à la vocation de la « petite région agricole » du Lauragais, dominée par la polyculture et, en particulier, à l’échelle de l’aire d’étude éloignée, l’unité paysagère du Sillon Lauragais, il ressort de l’étude d’impact que le paysage est essentiellement agricole, voué aux cultures céréalières et de protéagineux. Il ressort également de l’avis de l’autorité environnementale que l’étude d’impact ne procède pas à une description des activités agricoles qui seront maintenues ou pas sur les parcelles et qu’elle ne comprend pas la démonstration du maintien d’une activité agricole significative sur le site, le projet devant être ainsi regardé comme entraînant une consommation d’espace agricole. Il ressort par ailleurs de l’avis du commissaire-enquêteur qu’aucun maintien d’activité agricole n’est prévu sur les parcelles concernées par le projet dont la réalisation aura un impact direct du fait de l’immobilisation, pendant au moins trente ans, d’environ 14 ha de surface potentiellement exploitable. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la substitution à l’activité agricole effectivement exercée sur les parcelles d’implantation du projet d’une activité d’éco-pâturage par un troupeau d’ovins dont le nombre et les modalités de mise en œuvre ne sont au demeurant pas précisés, serait représentative des types et modes de culture pratiqués dans le secteur, nonobstant l’exploitation d’un cheptel de quarante-huit bovins par l’un des exploitants agricoles concernés par l’emprise du projet, et que cette activité de substitution correspondrait à celles ayant vocation à s’y développer dès lors qu’il n’est pas démontré une présence significative de l’élevage ovin sur ce territoire. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’aucune précision n’est davantage donnée quant à la culture fourragère également projetée. Dans ces conditions, le préfet de la Haute-Garonne a pu valablement fonder son arrêté sur la circonstance que le projet en litige ne permet pas le maintien d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation de l’équipement collectif envisagé au regard des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui auraient vocation à s’y développer, eu égard notamment à l’emprise du projet, à la nature des sols et aux usages locaux. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Garonne aurait commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme en retenant l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative pour opposer un refus à la demande de permis de construire.

8. En troisième lieu, l’article R. 111-8 du code de l’urbanisme prévoit que « la collecte et l’écoulement des eaux pluviales et de ruissellement () doivent être assurés dans des conditions conformes aux règlements en vigueur ». L’article R. 111-1 du même code dispose que ces dispositions ne sont pas applicables aux communes couvertes par un plan local d’urbanisme.

9. En l’espèce, l’arrêté attaqué cite les articles R. 111-2 et R. 111-8 du code de l’urbanisme et l’article Ne 4 du plan local d’urbanisme de la commune. Si les dispositions de l’article R. 111-8 ne sont pas applicables au projet en litige, la commune d’Avignonet-Lauragais étant couverte par un plan local d’urbanisme, leur citation s’avère sans incidence sur la légalité de l’arrêté dès lors que le préfet de la Haute-Garonne s’est borné à viser cet article et s’est fondé sur les articles R. 111-2 du même code et sur l’article Ne 4 du plan local d’urbanisme de la commune pour examiner la demande d’autorisation présentée par la société requérante sous l’angle de la collecte et de l’écoulement des eaux pluviales et pour estimer que le dossier de demande de permis de construire ne permettait pas, en l’état, de s’assurer que le projet n’était pas de nature à porter une atteinte aux conditions de collecte et d’écoulement des eaux pluviales et de ruissellement sur le secteur. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Garonne aurait commis une erreur de droit.

10. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

11. Si la société requérante soutient que le projet en litige entraînera une imperméabilisation très faible du sol et aura un impact négligeable sur la modification de l’écoulement des eaux pluviales, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l’étude hydrologique réalisée par le bureau d’études Géotech, présentée en annexe de l’étude d’impact, que certains aménagements hydrologiques sont préconisés, de type bandes empierrées ou enherbées de type haies ou buissons de deux mètres de large en certains points à l’est, et qu’un état des lieux précis, assorti d’un relevé sur plan du réseau d’eaux pluviales indiquant les diamètres et états des canalisations, ainsi qu’une vérification de leurs capacités hydrauliques, apparaissent nécessaires compte tenu de la capacité hydraulique limitée des aménagements situés le long du fossé « le Catirac ». En outre, le service public de l’eau Réseau 31, compétent en matière d’eaux pluviales sur la commune d’Avignonet-Lauragais, a signalé durant l’enquête publique que le projet aurait une incidence notable sur le ruissellement des eaux pluviales, dans un secteur déjà soumis à des dysfonctionnements importants, en particulier sur le bassin versant de la Cantarane. Ce service a préconisé que des dispositifs de lutte contre les écoulements des eaux soient étudiés en pied de panneaux. Il n’est pas contesté qu’en dépit de ces préconisations, aucune étude complémentaire n’a été conduite ni aucun aménagement hydrologique prévu par la société Boralex Extension Avignonet. En conséquence, en se bornant à affirmer sans le démontrer par la mise en œuvre des études et des mesures préventives idoines que le projet en litige n’était pas de nature à porter atteinte à la salubrité ou la sécurité publique, et alors que le préfet de la Haute-Garonne n’était pas tenu, contrairement à ce qui est soutenu, de rechercher s’il aurait pu accorder le permis de construire en l’assortissant de prescriptions spéciales, la société requérante n’a pas mis l’autorité administrative en mesure d’autoriser le projet, même assorti de prescriptions spéciales. Par suite elle n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Garonne aurait commis une erreur d’appréciation en considérant que le dossier ne permet pas de s’assurer de l’innocuité du projet sur les conditions de la collecte et de l’écoulement des eaux sur le secteur.

12. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site. Si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales.

13. Il ressort d’une part des pièces du dossier que, pour apprécier la qualité du site sur lequel s’implante le projet en litige, le préfet de la Haute-Garonne a relevé que celui-ci présentait de fortes visibilités paysagères car il se situe, notamment, à 530 mètres du site classé des paysages du Canal du Midi et à 1,3 kilomètre du site classé du Canal du Midi, qu’outre la proximité de la tour et de l’église d’Avignonet-Lauragais, le projet se situe également à 1,9 kilomètre de la rivière Laudot et à deux kilomètres du site inscrit de Naurouze. Ainsi, quatre sites protégés liés au Canal du Midi, classé au patrimoine mondial de l’Unesco, se situent à moins de deux kilomètres du projet, soit dans la zone d’influence de ce bien. Le sentier de randonnée GR653, qui rejoint Saint-Jacques-de-Compostelle, passe également à proximité immédiat du site. Il ressort d’autre part des pièces du dossier que l’autorité environnementale et le commissaire-enquêteur ont jugé que les niveaux d’incidences brutes de ces éléments de visibilité devaient être qualifiés de forts. En effet, il ressort de l’enquête publique qu’au regard de la présence d’un parc éolien composé de douze éoliennes et d’un parc photovoltaïque de 13 hectares déjà installés sur la commune d’Avignonet-Lauragais, l’ajout d’un nouveau parc photovoltaïque mitoyen de 14 hectares va accroître, du fait de la concentration des équipements dans un seul et même secteur géographique, l’impact visuel déjà important et contribuer à une saturation de l’espace. Enfin, les mesures d’évitement et de réduction s’avèrent insuffisantes en ce qu’elles tiennent uniquement à une plantation partielle de haies d’une hauteur limitée à deux mètres alors même que les tables photovoltaïques mesurent 2,20 mètres de hauteur. La circonstance, alléguée par la société requérante, que ces haies seraient d’une taille supérieure à celle d’un individu de taille moyenne est sans conséquence sur l’insuffisance du niveau d’incidence résiduelle depuis les lignes de crête et les hauts des coteaux exposés au nord, ni même, ainsi que le démontre le photomontage présenté au dossier, depuis le lieu-dit Marie, situé à soixante mètres, ou la route D80 située au nord du projet. Par suite, le préfet de la Haute-Garonne n’a pas entaché sa décision d’une erreur d’appréciation et pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Boralex Extension Avignonet n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 24 septembre 2024. Sa requête doit donc être rejetée, en ce y compris, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Boralex Extension Avignonet est rejetée.

Article 2 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Boralex Extension Avignonet, à la commune d’Avignonet-Lauragais et au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Bouisset, première conseillère,

M^me Méreau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2025.

La rapporteure

K. BOUISSET

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,