Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Alta Gramont représentée par M^e Clémence, a demandé au tribunal administratif de Toulouse de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020 dans les rôles de la commune de Toulouse (Haute-Garonne).

Par un jugement n° 2200829 du 7 février 2023, le tribunal a rejeté sa demande.

Par une décision n° 472766 du 27 juillet 2023, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi présenté par la SAS Alta Gramont a annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 7 février 2023 et a renvoyé l’affaire au tribunal.

Procédure devant le tribunal :

Par une lettre du 3 août 2023, les parties ont été informées de la reprise de l’instance sous le n°2304729 devant le tribunal.

Par deux mémoires enregistrés les 16 octobre 2023 et 6 mars 2024 la SAS Alta Gramont, représentée par M^e Clémence, demande au tribunal :

1°) de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020 dans les rôles de la commune de Toulouse (Haute-Garonne), mise en recouvrement le 31 août 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les conseillers territoriaux n’ont pas été destinataires de toutes les informations requises sur le nouveau budget annexe « ordures ménagères », ni de données chiffrées sur les recettes et dépenses liées au ramassage et traitement des ordures ménagères leur permettant d’identifier, de manière éclairée, les dépenses afférentes au service de collecte et de traitement des déchets et de les confronter au montant prévisionnel de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 2020, en méconnaissance des articles L. 2121-12, L. 2121-13, L. 2312 1, L. 2313-1 et D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération fixant le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères au titre de l’année 2020 est illégale ; l’excédent du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité territoriale pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères, non couvertes par des recettes fiscales, qu’elle a pour objet de financer, représente 30,89 % pour 2020 ; ce taux ne respecte pas les prescriptions posées par l’article 1520 du code général des impôts et doit être considéré comme étant manifestement disproportionné ;

- elle n’a effectué aucun retraitement de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et elle a bien tenu compte dans son calcul de l’ensemble des recettes fiscales relatives au traitement des ordures ménagères ;

- le montant de la disproportion a été établi selon une exacte application de la jurisprudence du Conseil d’Etat ; le budget annexe relatif aux déchets est incomplet dès lors qu’il ne retrace pas les recettes de fonctionnement figurant dans l’annexe A2.937 fonction 7 / 721 collecte et traitement des déchets annexés au budget primitif et représentant un montant de 17 600 665 euros ;

- il relève de l’office du juge de rechercher si les données prévisionnelles au vu desquelles la délibération a été prise diffèrent sensiblement de celles constatées a posteriori ;

- il appartient à l’administration fiscale ou à Toulouse Métropole de produire un document de comptabilité analytique suffisant, permettant d’attester que les dépenses en cause ont été effectivement exposées pour le service public de traitement et de collecte des déchets ménagers et assimilés ; les documents produits sont lacunaires, ne comportent aucune clé de répartition et de méthodologie objective telles qu’utilisées dans le cadre d’une comptabilité analytique ; les documents produits, qui comportent une simple liste de dépenses et un montant forfaitaire de charges d’administration générale déterminé arbitrairement à 9,84 %, ne répondent pas aux exigences jurisprudentielles ;

- le taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères litigieux ne saurait être substitué par celui de l’année précédente, dont la délibération est illégale compte tenu d’une disproportion de 38,95 % au titre de cet exercice ; la décharge de l’imposition doit être totale dès lors qu’elle ne peut être limitée à la part excédentaire du taux contesté ;

- en tout état de cause, le principe du pollueur payeur, invoqué par Toulouse Métropole, ne saurait permettre d’asseoir une imposition à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères dès lors que cette taxe est due par le propriétaire d’un bien immobilier en raison de la détention de ce bien au 1er janvier de l’année d’imposition et non par l’occupant du bien en raison de l’utilisation par cet occupant du service public de collecte des ordures ménagères.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 9 octobre 2023 et 9 novembre 2023, Toulouse Métropole, représentée par M^e Eglie-Richters, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de rejeter la requête ;

2°) à titre subsidiaire, de prononcer la décharge partielle de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères en litige à concurrence du montant de cette cotisation qui serait supérieur au coût de collecte et de traitement des déchets générés par l’activité en 2020 de la SAS Alta Gramont ;

3°) de mettre à la charge de la SAS Alta Gramont le versement de la somme de 3 000 euros à Toulouse Métropole sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le produit de TEOM d’une année, généré par le taux fixé, doit être en corrélation avec l’estimation des dépenses y afférentes à la date de la délibération ;

- le caractère manifestement disproportionné doit être apprécié à partir des estimations pouvant être réalisées à la date de l’adoption de la délibération contestée ; les recettes d’un montant de 17 600 665 euros figurant dans l’annexe A2.937 fonction 7 / 721 « collecte et traitement des déchets » annexées au budget primitif correspondent à la quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets, ainsi qu’il ressort des éléments de comptabilité analytique produits et de la note d’information ; l’excédent de TEOM s’élève à 6 834 405 euros représentant 7,07 % de recettes complémentaires par rapport au coût du service, ce qui ne constitue pas une disproportion manifeste ;

- à titre subsidiaire, le principe pollueur-payeur pourrait légalement fonder l’imposition contestée.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 18 octobre 2023 et 12 décembre 2023, le directeur régional des finances publiques de la région Occitanie et du département de la Haute-Garonne, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Un mémoire en défense, produit le 21 mars 2024 par le directeur régional des finances publiques de la région Occitanie, n’a pas été communiqué.

Par une ordonnance du 29 février 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er avril 2024 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me A… pour statuer sur les litiges relevant de l’article R. 222-13 du code de justice administrative

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me A…,

- et les conclusions de M^me Douteaud, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) Alta Gramont, demande au tribunal la décharge de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères d’un montant de 157 413 euros à laquelle elle a été assujettie dans les rôles de la commune de Toulouse (Haute-Garonne) au titre de l’année 2020, à raison de locaux dont elle est propriétaire 2 et 70 chemin de Gabardie dans cette commune.

2. Si, dans le cadre d’une contestation d’un acte réglementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même.

3. En premier lieu, la société requérante soutient que les conseillers territoriaux n’ont pas été destinataires de toutes les informations requises sur le nouveau budget annexe « ordures ménagères », ni de données chiffrées sur les recettes et dépenses liées au ramassage et traitement des ordures ménagères leur permettant d’identifier, de manière éclairée, les dépenses afférentes au service de collecte et de traitement des déchets et de les confronter au montant prévisionnel de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour 2020. Un tel moyen, tiré de l’insuffisance de l’information des membres de l’organe délibérant préalablement au vote de la délibération, constitue un vice de procédure. Compte tenu de ce qui vient d’être dit, il ne peut être utilement soulevé à l’appui de l’exception d’illégalité invoquée.

4. En second lieu, la SAS Alta Gramont soulève, par voie d’exception à l’appui de ses conclusions en décharge, l’illégalité de la délibération par laquelle Toulouse Métropole a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères de la commune de Toulouse pour l’année 2020, à raison du caractère manifestement excessif, selon elle, de ce taux.

5. Aux termes du I de l’article 1520 du code général des impôts, applicable aux établissements publics de coopération intercommunal : « Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu’aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d’ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d’investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses d’ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure (…)».

6. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères susceptible d’être instituée sur le fondement de ces dispositions n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.

7. Les dépenses susceptibles d’être prises en compte sont constituées de la somme, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes ou des dépenses réelles d’investissement lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dotations aux amortissements.

8. Peuvent être incluses dans les dépenses de fonctionnement à prendre en compte au titre du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers, celles correspondant à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité, calculée au moyen d’une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d’identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l’administration générale de la collectivité, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour les besoins de ce service.

9. Il résulte de l’instruction, et notamment du budget primitif de l’année 2020 de Toulouse Métropole, que le montant estimé de dépenses pour le service de collecte et de traitement des ordures ménagères s’élevait à 104 108 955 euros, pour un montant estimé de recettes de 110 943 360 euros, dont un montant estimé de recettes non fiscales de 7 393 360 euros et un produit estimé de taxe d’enlèvement des ordures ménagères de 103 550 000 euros. La société requérante relève qu’une recette d’un montant de 17 600 665 euros correspondant à un poste de collecte des déchets apparaît, en fonction 7 environnement, dans la présentation croisée de la section de fonctionnement annexée au budget principal de 2020, figurant dans l’annexe A2.937, fonction 7 – environnement / 721 collecte et traitement des déchets/ 7212 collecte des déchets. Elle soutient que cette somme, qui ne serait pas suffisamment justifiée, ne saurait être retenue pour déterminer le montant des dépenses à financer par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et apprécier la proportionnalité de son taux au coût du service.

10. D’une part, il résulte de l’instruction, et en particulier de l’état détaillé des refacturations des frais individualisables produit par la métropole, que la somme litigieuse de 17 600 665 euros se décompose en plusieurs catégories de charges. Une première fraction d’un montant total de 12 728 040 euros, correspond à des dépenses directement individualisables, comprenant, d’une part, des frais de prestations à hauteur de 7 730 115 euros et d’autre part, des frais de personnel à hauteur de 4 997 925 euros. Les frais de prestations correspondent notamment aux dépenses relatives aux fluides des différents sites utilisés pour les besoins du service de collecte et de traitement des déchets, aux dépenses engagées dans le cadre de marchés gérés par la direction des moyens généraux ainsi qu’aux frais d’entretien et de maintenance des véhicules affectés à la collecte. Les frais de personnel correspondent, quant à eux, au coût des agents assurant notamment la collecte des déchets verts et des encombrants, assurée par des services techniques de proximité non directement rattachés au budget « déchets », ainsi qu’aux dépenses liées à la surveillance des sites utilisés par ce service. Eu égard à leur objet et à leur lien direct avec le fonctionnement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers, les frais en cause doivent être regardés comme ayant été directement exposés pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriale.

11. D’autre part, il résulte de l’instruction que la somme litigieuse de 17 600 665 euros comprend à hauteur de 4 690 625 euros, une seconde fraction correspondant à des charges d’administration générale regardées comme non individualisables et imputées au budget « collecte des déchets ». Si cette quote-part procède d’une ventilation forfaitaire, celle-ci repose néanmoins sur des éléments issus de la comptabilité analytique de la métropole permettant d’identifier avec une précision suffisante les charges de structure directement exposées pour les besoins du service. Il ressort, en particulier, du tableau de ventilation produit à l’instance que le taux d’imputation retenu, fixé à 9,84 % des dépenses réelles de fonctionnement, a été déterminé à partir du ratio entre les charges de structure de la collectivité, évaluées à 67 221 313,75 euros, et le montant total des charges de fonctionnement, estimé à 683 122 643,59 euros à la date d’élaboration du budget primitif pour 2020. Ces éléments sont corroborés par le document intitulé « méthode alternative de chiffrage des charges de structure », dont il résulte que les charges ainsi imputées correspondent notamment, à hauteur de 1 474 522 euros en 2020, à la quote-part de la masse salariale des fonctions supports centrales participant à la continuité du service de collecte et de valorisation des déchets, ainsi que, pour un montant de 4 323 521 euros, à diverses charges indirectes liées au fonctionnement des services support, calculées en fonction du coût moyen du patrimoine environnemental par agent et du coût moyen des équipements informatiques hors masse salariale. Dans ces conditions, et alors même que ces charges ne peuvent être individualisées opération par opération, elles doivent être regardées, à hauteur de la somme de 4 690 625 euros, comme ayant été directement exposées pour les besoins du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers.

12. Enfin, il résulte, enfin, de l’instruction que la somme litigieuse de 17 600 665 euros comprend des intérêts d’emprunt d’un montant de 182 000 euros, correspondant à des investissements réalisés entre 2004 et 2017 au titre de la compétence « déchets ». Si les dispositions du 3° de l’article 1520 du code général des impôts permettent que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères puisse couvrir de telles dépenses réelles d’investissement, c’est à la condition que la taxe n’ait pas déjà pourvu aux dotations aux amortissements des immobilisations correspondant à ces mêmes investissements. Il résulte de la présentation générale du budget « déchets » de l’année 2020 que des recettes d’investissement correspondant à des amortissements d’immobilisations étaient inscrites à hauteur de 5 500 000 euros. Or, la métropole n’établit pas que les investissements en cause réalisés entre 2004 et 2017 n’auraient pas déjà été couverts, depuis leur réalisation, par la prise en compte des dotations aux amortissements correspondantes pour la détermination du taux de la taxe. Par suite, les intérêts d’emprunt, d’un montant de 182 000 euros, doivent être écartés des dépenses à prendre en compte pour apprécier la proportionnalité du taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères au coût du service.

13. Il résulte de ce qui vient d’être dit que les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets à retenir pour l’année 2020 doivent être fixées à la somme de 103 926 955 euros, après exclusion des intérêts d’emprunt mentionnés au point précédent. Après déduction des recettes non fiscales estimées à 7 393 360 euros, le coût du service restant à financer s’élevait ainsi à 96 533 595 euros. Le produit prévisionnel de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères étant estimé à 103 550 000 euros, l’excédent prévisionnel de produit, d’un montant de 7 016 405 euros, représente ainsi 7,27 % du coût du service restant à financer, écart qui n’est pas en l’espèce manifestement disproportionné. Il suit de là que la SAS Alta Gramont n’est pas fondée à se prévaloir du caractère manifestement excessif du taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, voté au titre de l’année 2020.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Alta Gramont n’est pas fondée à demander la décharge de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de base légale.

Sur les frais liés au litige :

15. Aux termes des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. (…) ».

16. L’Etat n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les conclusions de la SAS Alta Gramont présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

17. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SAS Alta Gramont la somme sollicitée par Toulouse Métropole sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Alta Gramont est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Alta Gramont, au directeur régional des finances publiques de la région Occitanie et du département de la Haute-Garonne et à Toulouse Métropole.

Rendu par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

La magistrate désignée,

Céline A…

La greffière,

Pascale Peyre

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,