MINUTE N°

RG – N° RG 25/00609 – N° Portalis DBX2-W-B7J-LEA5

M^e Thibault LEVALLOIS

Maître Clarisse BAINVEL de la SELARL UGGC AVOCATS

M^e Alexandre ZWERTVAEGHER

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

TRIBUNAL JUDICIAIRE

DE [Localité 5]

ORDONNANCE DE RÉFÉRÉ

RENDUE LE 22 OCTOBRE 2025

PARTIES :

DEMANDERESSE

L’Etablissement Public Foncier d’Occitanie, identifiée au SIREN sous le numéro 509167680 et immatriculé au Registre des Commerces et des Sociétés de Montpellier, représentée par sa directrice générale, [K] [Z], nommée aux termes d’un arrêté du Ministre du logement et de l’habitat durable en date du 10 mars 2017, mandat renouvelé par l’arrêté du 20 mars 2022 de la ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement,, dont le siège social est sis [Adresse 1]

représentée par Maître Clarisse BAINVEL de la SELARL UGGC AVOCATS, avocats au barreau de MARSEILLE (plaidant), M^e Thibault LEVALLOIS, avocat au barreau de NIMES (postulant)

DEFENDERESSE

La Commune de [Localité 8], identifiée au SIREN sous le numéro 213 002 025, prise en la personne de son Maire en exercice,, dont le siège social est sis [Adresse 3]

représentée par M^e Alexandre ZWERTVAEGHER, avocat au barreau de NIMES

Ordonnance contradictoire, en premier ressort, prononcée par Valérie DUCAM, Vice-Président, tenant l’audience des référés, par délégation de Madame le président du tribunal judiciaire de Nîmes, assistée de Halima MANSOUR, Greffier, présente lors des débats et du prononcé du délibéré, après que la cause a été débattue à l’audience publique du 24 septembre 2025 où l’affaire a été mise en délibéré au 22 octobre 2025, les parties ayant été avisées que l’ordonnance serait prononcée par sa mise à disposition au greffe du tribunal judiciaire.

MINUTE N°

RG – N° RG 25/00609 – N° Portalis DBX2-W-B7J-LEA5

M^e Thibault LEVALLOIS

Maître Clarisse BAINVEL de la SELARL UGGC AVOCATS

M^e Alexandre ZWERTVAEGHER

EXPOSE DU LITIGE

L’Etablissement Public Foncier d’Occitanie (l’EPFO) est un établissement public à caractère industriel et commercial, créé en application de l’article L.321-1 du code de l’urbanisme, ayant pour

objet de contribuer à la définition et la mise en œuvre des stratégies foncières pour favoriser le développement durable des territoires et la lutte contre l’étalement urbain.

Son action consiste en la mobilisation de foncier en vue :

— de la production de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l’habitat ;

— de contribuer au maintien ou la transformation d’activités économiques ;

— d’assurer la protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu’à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles.

Les missions de l’EPFO peuvent être réalisées pour le compte de l’Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements et leurs établissements publics, mais son périmètre d’intervention est purement foncier.

Par un courrier du 2 février 2018, la commune de [Localité 10] a saisi l’EPFO pour engager une intervention foncière sur le secteur dit « Ancien et nouveau collège » situé au sein du centre-ville de la commune.

Le 12 juin 2018, une convention opérationnelle a été signée entre l’EPFO et la commune de [Localité 7] alors représentée par son maire en exercice, Monsieur [D] [S]. La convention a été signée pour une durée de 8 ans à compter du 12 juin 2018, date d’approbation du préfet de région.

Il est prévu que la mission de l’EPFO dans le cadre de cette convention aura pour objet de :

— Pendant la phase d’élaboration du projet la réalisation des acquisitions par voie amiable et par délégation des droits de préemption ;

— Dès validation de ce projet par la collectivité compétente, la maîtrise de l’ensemble des biens nécessaires du projet.

L’objet de la convention est davantage détaillé à son article 1.1/ Objet qui stipule que :

« La commune de [Localité 8] confie à l’EPF d’Occitanie qui l’accepte une mission d’acquisitions foncières sur le secteur « Ancien et nouveau collège » en vue de réaliser une opération d’aménagement permettant la réalisation de logements comprenant au moins 25% de logements locatifs sociaux et la relocalisation du collège en vue de la construction d’un équipement neuf ».

Dans le cadre de cette convention, l’EPFO a acquis, à la suite d’une procédure de délaissement, la parcelle située [Adresse 4] à [Localité 9] et figurant au cadastre sous les

références suivantes section AY n°[Cadastre 2] Lieudit [Adresse 4], après fixation de son prix par le juge de l’expropriation par acte du 16 novembre 2022 publié au service de la publicité foncière de [Localité 5] le 28 novembre 2022.

Par une délibération du 7 décembre 2023, la commune de [Localité 8] a autorisé l’acquisition de la parcelle auprès de l’EPFO.

Par acte authentique du 28 décembre 2023, l’EPFO a vendu ladite parcelle à la commune de [Localité 6] moyennant le prix de 3.144.906,79 euros TTC. L’acte de vente était publié au service de la publicité foncière le 10 janvier 2024.

Les modalités de paiement du prix étaient les suivantes :

— Une partie payée comptant le jour de l’acte de vente à hauteur de 10.000 euros ;

— Le solde du prix payé au plus tard le 30 juin 2024 à hauteur de 3.134.906,79 euros.

Par courrier du 11 juin 2024, la commune de [Localité 8] a écrit à l’EPFO sollicitant un report du délai de paiement du solde du prix de 3.134.906,79 euros au 30 novembre 2024 au lieu du 30 juin 2024.

Par courrier du 20 juin 2024, l’agent comptable de l’EPFO donnait son accord pour un report du délai de paiement au 30 novembre 2024.

Par une délibération prise en conseil municipal du 27 novembre 2024, la commune de [Localité 8] a décidé :

— De résilier la convention du 12 juin 2018 ainsi que les avenants pour motif d’intérêt général,

— De résilier le contrat de vente relatif à l’acquisition de la parcelle n° AY [Cadastre 2] de 31.140 mètres carrés sis [Adresse 4], en date du 28/12/2023 pour motif d’intérêt général,

— D’autoriser Monsieur le Maire à prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la présente délibération et de signer tout document se rapportant à la résiliation du contrat ainsi que toutes les formalités administratives.

Le 30 novembre 2024, date d’expiration du délai de paiement octroyé par l’EPFO à la commune, le solde du prix de vente n’était toujours pas réglé.

Par courrier du 5 décembre 2024, l’EPFO l’a mettait donc de payer la somme due, sans qu’il n’y soit donné suite.

Ainsi, par assignation en référé délivrée les 22 août 2025 à la Commune de [Localité 8], représentée par son Maire en exercice, l’EPFO sollicite, au visa de l’article 835 du code de procédure civile, la condamnation de la commune à lui payer la somme provisionnelle de 3.134.906,79 euros en application de l’acte authentique de vente du 28 décembre 2023 publié le 10 janvier 2024.

Par écritures déposées et soutenues oralement à l’audience de référé du 24 septembre 2025, l’EPFO demande au juge des référés de:

— Recevoir l’EPF d’Occitanie en sa demande, la disant bien fondée ;

— Condamner la commune de [Localité 8] à payer à l’EPF d’Occitanie la somme provisionnelle de 3.134.906,79 euros en application de l’acte authentique de vente du 28 décembre 2023 publié le 10 janvier 2024 ;

— Dire que cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 30 novembre 2024 ;

— Condamner la commune de [Localité 8] à payer à l’EPF d’Occitanie la somme de 5.000 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile ;

— Condamner la commune de [Localité 8] aux entiers dépens.

Au soutien de ses prétentions et en réponse aux moyens reconventionnels, l’EPFO soutient la compétence du juge judiciaire, faisant valoir que les règles de droit civil étant applicables aux ventes de biens immobiliers entre personnes publiques, il est de jurisprudence constante que le tribunal judiciaire demeure compétent pour connaître des litiges relatifs à des ventes de biens immobiliers. Il ajoute que la présomption d’administrativité est systématiquement rappelée par la jurisprudence du Tribunal des conflits qui considère que le contrat par lequel une personne publique cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est, en principe, un contrat de droit privé, y compris lorsque l’acquéreur est une autre personne publique, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. En conséquence, il en déduit que les litiges qui découlent de ces contrats de cessions de biens immobiliers relèvent de la compétence du juge judiciaire, sauf si le contrat remplit l’un des critères suivants :

— Il implique que, dans l’intérêt général, il relève du régime exorbitant des contrats administratifs;

— Il a pour objet l’exécution d’un service public.

A ce titre, l’EPFO soutient que l’objet du contrat ne porte pas sur l’exécution d’un service public, mais sur la cession d’une parcelle lui appartenant, qu’il n’y a aucune interdépendance avec la convention opérationnelle qui ne vient que fixer le cadre de son intervention, et que le contrat ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé, ne contenant aucune clause exorbitante de droit commun.

Sur le fond, l’EPFO estime qu’il n’est pas demandé au Président du Tribunal d’apprécier la légalité de la décision de résiliation, et entend obtenir la condamnation de la défenderesse au paiement du solde du prix de vente, cette dernière étant parfaite.

A cette audience, par conclusions également déposées et soutenues oralement, la Commune de [Localité 8], représentée par son Maire en exercice, demande au juge des référés de:

— Se déclarer incompétent pour juger du litige dans le cadre de la présente action,

— Déclarer compétent le tribunal administratif de Nîmes pour connaître de la présente action,

— Recevoir la commune de [Localité 8] en ses écritures, fins et conclusions,

— Débouter l’établissement public foncier d’Occitanie de toutes ses demandes, fins et prétentions,

— Condamner l’établissement public foncier d’Occitanie à payer à la commune de [Localité 8] la somme de 5.000 € au titre de l’article 700 du Code de procédure civile ;

A titre reconventionnel,

— Condamner l’établissement public foncier d’Occitanie à payer à la commune de [Localité 8] la somme de 10. 000 € de dommages intérêts au titre de l’article 32-1 du Code de procédure civile.

In limine litis, la Commune de Pont-Saint-Esprit soutient l’incompétence du juge judiciaire au profit du Tribunal Administratif. Elle fait valoir qu’en matière de contrats conclus entre deux personnes publiques le Tribunal des conflits, dans sa décision du 21 mars 1983, n° 02256 a établi une présomption d’administrativité du contrat. Elle soutient que cette présomption d’administrativité d’un contrat doit être renversée par la partie qui allègue de ce qu’un contrat conclu entre deux personnes publiques est un contrat de droit privé. Elle expose que par un arrêt en date du 24 mai 2023, n° 22/02480 la cour d’appel d’Orléans faisait application de la jurisprudence du Tribunal des conflits puisqu’elle considérait que l’acte préalable à la réalisation d’un ouvrage public est réalisé dans un but d’intérêt général et donc échappe à la compétence de l’ordre judiciaire. Elle ajoute que le Tribunal des conflits dans une décision du 13 novembre 2017 n° C4099, a rappelé que lorsqu’un contrat de cession et un contrat de droit administratif forment un ensemble contractuel, notamment en se référant l’un à l’autre, seule la juridiction administrative est compétente.

En l’espèce, la commune soutient que le demandeur n’allègue d’aucun élément de droit ou de fait susceptible de renverser la présomption d’administrativité du contrat de vente conclu le 28 décembre 2023 destiné à construire un collège public et des logements sociaux. Elle fait valoir que le contrat de vente constitue un préalable nécessaire à la construction d’un nouveau collège et de logements sociaux dans la commune de [Localité 8] ainsi que l’indique l’exposé du contrat. En outre, elle indique que le contrat de vente et la convention opérationnelle n°372GA2018 signée le 12 juin 2018 forment un ensemble contractuel en ce qu’ils sont interdépendants et indivisibles avec des stipulations exorbitantes du droit commun. D’une part, elle expose que la convention opérationnelle n°372GA2018 est annexée au contrat de vente, preuve que les parties ont entendu établir un lien d’interdépendance entre la convention opérationnelle et le contrat de vente. D’autre part, elle soutient que les parties ont entendu soumettre le contrat de vente à une finalité d’intérêt général, et pour s’en assurer ont établi une hiérarchie contractuelle entre la convention opérationnelle et le contrat de vente au moyen de deux stipulations distinctes:

— une clause de non-dévoiement de la destination de la parcelle, ce qui est une stipulation exorbitante du droit commun ;

— une clause d’information du requérant par la commune.

De façon surabondante, la défenderesse soulève l’incompétence de la juridiction judiciaire tirée de l’impossibilité d’apprécier la décision de résiliation du 28 novembre 2024. Elle estime que la demanderesse allègue de ce que l’obligation de paiement ne ferait pas l’objet d’une contestation sérieuse, et cela alors même que, non seulement la commune de Pont-Saint-Esprit a, par une décision du 28 novembre 2024 notifiée au demandeur le 6 décembre 2024, résilié la convention opérationnelle et le contrat de vente, mais la légalité de cette résiliation a été confirmée par l’ordonnance du tribunal administratif de Nîmes en date du 12 mai 2025. Elle en conclut que derrière l’allégation d’absence de contestation sérieuse le demandeur demande à la juridiction de céans d’apprécier la légalité d’un acte administratif individuel.

Sur le fond, la commune de [Localité 8] sollicite le rejet de la demande, faisant valoir que l’allégation de l’obligation de paiement du demandeur est sérieusement contestable car elle repose sur la négation de trois actes juridiques :

• La résiliation en date du 28 novembre 2024 du contrat de vente contre laquelle le demandeur n’a jamais formé de recours ;

• L’ordonnance du TA [Localité 5] en date du 12 mai 2025 confirmant la légalité de cette résiliation ;

• L’avis de la CRC Occitanie en date du 1er juillet 2025 confirmant que le solde du prix n’est pas une créance exigible.

La présente décision, susceptible d’appel, sera contradictoire.

L’affaire a été mise en délibéré au 22 octobre 2025.

SUR CE

1- In limine litis, sur la compétence

Il ressort des pièces produites que la commune de [Localité 8] a signé le 12 juin 2018 avec l’établissement public foncier d’Occitanie une convention opérationnelle ayant pour objet la réalisation de logements (dont 25% au moins de logements sociaux) et la relocalisation du collège en vue de la construction d’un équipement neuf.

Le 16 novembre 2022, l’EPF a fait l’acquisition de la parcelle n° AY202 de 31 140 m2 pour une somme totale de 3 144 906,46 euros.

Le 7 décembre 2023 la commune a autorisé l’acquisition de ladite parcelle auprès de l’EPF pour un montant total de 3 144 906,46 euros

Le contrat de vente a été signé le 28 décembre 2023, prévoyant le versement d’un acompte de 10.000 euros en 2023, puis le solde au 30 juin 2024. A ce contrat de vente est notamment annexée la convention opérationnelle du 12 juin 2018.

Par une délibération prise en conseil municipal du 27 novembre 2024, la commune de [Localité 8] a décidé :

— De résilier la convention du 12 juin 2018 ainsi que les avenants pour motif d’intérêt général,

— De résilier le contrat de vente relatif à l’acquisition de la parcelle n° AY [Cadastre 2] de 31.140 mètres carrés sis [Adresse 4], en date du 28/12/2023 pour motif d’intérêt général,

— D’autoriser Monsieur le Maire à prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la présente délibération et de signer tout document se rapportant à la résiliation du contrat ainsi que toutes les formalités administratives.

Suivant ordonnance en date du 12 mai 2025, le juge des référés du Tribunal Administratif de NIMES a rejeté le déféré de Monsieur le Préfet du Gard tendant à ordonner la suspension de l’exécution de la délibération du 27 novembre 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de Pont-Saint-Esprit a autorisé son maire à résilier la convention opérationnelle conclue le 12 juin 2018 avec l’EPFO, ayant pour objet la réalisation de logements et la relocalisation du collège.

Par avis du 1er juillet 2025, la Chambre Régionale des comptes Occitanie a:

— déclaré recevable la saisine du Préfet du Gard,

— dit que la somme de 3 134 906,79 euros ne constitue pas une dépense obligatoire pour la commune de [Localité 8];

— dit qu’il n’y a pas lieu de mettre en demeure la commune de [Localité 8] d’inscrire à son budget la somme concernée.

Il est acquis que les litiges qui découlent de contrats de cessions de biens immobiliers relèvent de la compétence du juge judiciaire, sauf si le contrat remplit l’un des critères suivants :

— Il implique que, dans l’intérêt général, il relève du régime exorbitant des contrats administratifs;

— Il a pour objet l’exécution d’un service public.

En l’espèce, il ne peut être contesté que le contrat de cession du 28 décembre 2023 et la convention opérationnelle du 12 juin 2018 constituent un tout indivisible, ce second document, qui prévoit d’ailleurs expressément la compétence du tribunal administratif, étant annexé au premier.

En outre, il ressort des termes de ces contrats que ces derniers ont pour objet la réalisation de logements, comprenant au moins 25 % de logements sociaux, ainsi que la relocalisation d’un collège. Dès lors, ils n’ont pas été conclus dans l’intérêt exclusif d’une personne privée, mais dans un but d’intérêt général.

Enfin, la demande de l’EPFO fondée sur l’article 835 du code de procédure civile outrepasse la compétence matérielle du juge des référés, lequel ne peut en aucune manière apprécier le bien fondé d’une décision de résiliation d’un contrat par un conseil municipal, décision dont la contestation a de surcroît été rejetée par le juge des référés du Tribunal Administratif.

Dans ces conditions, il conviendra d’accueillir l’exception d’incompétence soulevée in limine litis et de déclarer le juge des référés du tribunal judiciaire de Nimes incompétent.

Aux termes de l’article 81 du code de procédure civile, “Lorsque le juge estime que l’affaire relève de la compétence d’une juridiction répressive, administrative, arbitrale ou étrangère, il renvoie seulement les parties à mieux se pourvoir.

Dans tous les autres cas, le juge qui se déclare incompétent désigne la juridiction qu’il estime compétente. Cette désignation s’impose aux parties et au juge de renvoi”.

L’article 82 de ce code ajoute que “En cas de renvoi devant une juridiction désignée, le dossier de l’affaire lui est transmis par le greffe, avec une copie de la décision de renvoi, à défaut d’appel dans le délai.

Dès réception du dossier, les parties sont invitées par tout moyen par le greffe de la juridiction désignée à poursuivre l’instance et, s’il y a lieu, à constituer avocat dans le délai d’un mois à compter de cet avis.

Lorsque devant la juridiction désignée les parties sont tenues de se faire représenter, l’affaire est d’office radiée si aucune d’elles n’a constitué avocat dans le mois de l’invitation qui leur a été faite en application de l’alinéa précédent”.

En application de ces dispositions, il conviendra de dire que le présent dossier sera transmis par le greffe au Tribunal Administratif de NIMES, avec une copie de la présente décision.

2- Sur la demande reconventionnelle de dommages et intérêts

A titre reconventionnel, la Commune de [Localité 8] sollicite la condamnation de l’EFPO au paiement de la somme de 5.000 euros pour le préjudice moral subi.

Aux termes de l’article 32-1 du code de procédure civile, article sur lequel est fondé la demande reconventionnelle, celui qui agit en justice de manière dilatoire ou abusive peut être condamné à une amende civile d’un maximum de 10 000 euros, sans préjudice des dommages-intérêts qui seraient réclamés.

En l’espèce, la commune de [Localité 8] ne caractérise nullement le préjudice moral allégué, de sorte qu’elle sera déboutée de sa demande de ce chef.

3- Sur les autres demandes

L’équité commande de ne pas prononcer de condamnation sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

L’EPFO supportera les dépens.

PAR CES MOTIFS

Valérie Ducam, Vice présidente,

Statuant en référé, par ordonnance contradictoire, mise à disposition au greffe, susceptible d’appel,

DIT que le juge des référés du Tribunal Judiciaire de NIMES est incompétent,

RENVOIE l’affaire devant le Tribunal Administratif de NIMES,

DIT que la présente procédure sera transmise par le greffe au Tribunal Administratif de NIMES, avec une copie de la présente décision,

REJETTE la demande reconventionnelle de dommages et intérêts de la commune de [Localité 8], représentée par son Maire en exercice,

DIT n’y avoir lieu à condamnation sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

DIT que l’Etablissement Public Foncier d’Occitanie supportera les dépens.

La Greffière, La Présidente,