COUR D’APPEL D’AIX-EN-PROVENCE

Chambre 4-8a

ARRÊT

QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE

DU 05 MAI 2026

N°2026/266

Rôle N° RG 25/03359 – N° Portalis DBVB-V-B7J-BORVK

[M] [H]

C/

Organisme CPAM 13

Copie exécutoire délivrée

le : 05 mai 2026

à :

— M^e Thibaud VIDAL, avocat au barreau de PARIS

— CPAM 13

— Ministère public

Décision déférée à la Cour :

Jugement du Pole social du TJ de [Localité 1] en date du 11 Avril 2023,enregistré au répertoire général sous le n° 18/1706.

APPELANTE

Madame [M] [H], demeurant [Adresse 1] – Cabinet médical Les Fruitiers 2 – [Localité 2]

représentée par M^e Thibaud VIDAL, avocat au barreau de PARIS substitué par M^e Joseph MEOT, avocat au barreau D’AIX-EN-PROVENCE

INTIMEE

Organisme CPAM 13, demeurant [Localité 3]

représenté par Mme [K] [T] en vertu d’un pouvoir spécial

*-*-*-*-*

COMPOSITION DE LA COUR

L’affaire a été débattue le 17 Mars 2026 en audience publique devant la Cour composée de :

Madame Emmanuelle TRIOL, Présidente de chambre

Monsieur Benjamin FAURE, Conseiller

Madame Katherine DIJOUX, Conseillère

qui en ont délibéré

En présence de [Z] [N], attachée de justice

Greffier lors des débats : Madame Mylène URBON.

Les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le 05 Mai 2026.

MINISTERE PUBLIC:

Auquel l’affaire a été régulièrement communiquée.

ARRÊT

Contradictoire,

Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe de la Cour le 05 mai 2026, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile.

Signé par Madame Emmanuelle TRIOL, Présidente de chambre et Madame Mylène URBON, greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

EXPOSE DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE

Mme [M] [H], infirmière libérale, a fait l’objet d’un contrôle de facturation a posteriori par la caisse primaire d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône (CPAM) portant sur la période du 2 juillet 2015 au 25 juillet 2017.

Le 27 décembre 2017, la CPAM a adressé à Mme [M] [H] une notification d’indu lui réclamant le paiement de la somme de 81.942,84 euros ventilée de la manière suivante :

facturation d’actes non-réalisés : 51.378, 25 euros;

non-respect de la durée des séances : 20.884, 65 euros ;

facturation à tort de majorations de nuit : 3.897, 90 euros ;

facturation d’actes dont le cumul n’est pas autorisé : 5.694,54 euros;

facturation injustifiée de déplacements : 87,5 euros ;

Le 27 février 2018, Mme [M] [H] a saisi la commission de recours amiable.

Le 18 avril 2018, Mme [M] [H] a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale des Bouches-du-Rhône se prévalant de la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable.

Le 24 juillet 2018, la commission de recours amiable a rejeté le recours.

Le 1er août 2018, Mme [M] [H] a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale des Bouches-du-Rhône consécutivement à la décision explicite de rejet de la commission de recours amiable.

Le 22 octobre 2018, le directeur de la CPAM a notifié à Mme [M] [H] une pénalité financière d’un montant de 55.000 euros.

Le 11 novembre 2018, la CPAM a introduit un recours aux fins d’obtenir la condamnation de Mme [M] [H] à lui payer la somme de 81.942, 84 euros.

Le 18 décembre 2018, Mme [M] [H] a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale des Bouches-du-Rhône pour contester la pénalité financière qui lui avait été infligée.

Le 29 janvier 2019, la CPAM a mis en demeure Mme [M] [H] de payer la pénalité financière.

Par jugement du 11 avril 2023, le pôle social du tribunal judiciaire de Marseille a :

ordonné la jonction des procédures ;

rejeté l’exception d’irrecevabilité soutenue par Mme [M] [H] ;

rejeté les demandes de renvoi préjudiciel devant la juridiction administrative présentées par Mme [M] [H] ;

rejeté l’ensemble des moyens d’irrégularité de Mme [M] [H] ;

débouté Mme [M] [H] de sa demande d’annulation de l’indu ;

fait droit à la demande reconventionnelle en paiement de la CPAM dirigée contre Mme [M] [H] au titre de l’indu ;

condamné Mme [M] [H] à payer à la CPAM la somme de 81.942,84 euros au titre de l’indu ;

débouté Mme [M] [H] de sa demande d’annulation de la pénalité financière prononcée à son encontre ;

fait droit à la demande reconventionnelle en paiement de la CPAM dirigée contre Mme [M] [H] au titre de la pénalité financière ;

condamné Mme [M] [H] à payer à la CPAM la somme de 55.000 euros au titre de la pénalité financière ;

condamné Mme [M] [H] à payer à la CPAM la somme de 3.000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile ;

condamné Mme [M] [H] aux dépens;

Le 10 mai 2023, Mme [M] [H] a relevé appel du jugement dans des conditions de forme et de délai qui ne sont pas discutées.

Par mémoire distinct du 31 janvier 2025, Mme [M] [H] a saisi la cour d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Le 4 février 2025, les parties ont sollicité le retrait du rôle des procédures en contestation de l’indu et sur question prioritaire de constitutionnalité, ce qui a été ordonné par deux arrêts rendus ce jour.

Le 21 février et 11 mars 2025, Mme [M] [H] a demandé la remise au rôle des procédures de fond et sur question prioritaire de constitutionnalité qui ont toutes les deux été rétablies le 18 mars 2025.

EXPOSE DES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES

Par conclusions distinctes, soutenues oralement à l’audience du 29 avril 2025, auxquelles il est expressément référé, Mme [M] [H] sollicite la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité suivante à la Cour de cassation :

« L’article L.114-10 du code de la sécurité sociale est-il contraire à l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire, et à l’article 16 de ladite Déclaration, dont résulte la garantie du respect des droits de la défense, qui implique le droit d’être assisté par un avocat, en ce qu’il ne prévoit pas que la personne contrôlée, lorsqu’elle fait l’objet d’une audition, se voit informée de son droit de se taire et d’être assistée d’un avocat, alors qu’une telle audition, réalisée dans le cadre de contrôles relatifs à la lutte contre la fraude, peut aboutir sur l’engagement de procédures répressives et l’infliction de sanctions administratives, disciplinaires ou pénales fondées sur les déclarations de la personne interrogée et que les procès-verbaux relatant les auditions dressés par les agents chargés du contrôle font foi jusqu’à preuve du contraire ' » ;

Au soutien de sa demande, elle fait valoir que :

l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale est applicable au litige ;

l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale n’a jamais été déclaré conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel;

les procès-verbaux établis par les agents enquêteurs de la CPAM constituent des moyens de preuve pour fonder des sanctions à l’encontre des professionnels de santé ;

cet article viole l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en ce que :

— il ne prévoit pas que la personne contrôlée faisant l’objet d’une audition par les agents enquêteurs soit informée de son droit de garder le silence ;

— il est désormais acquis qu’une personne physique soumise à une enquête administrative a le droit de garder le silence lorsque ses réponses pourraient faire ressortir sa responsabilité pour une infraction passible de sanctions administratives présentant un caractère pénal ou sa responsabilité pénale ;

cet article viole l’article 16 de la même déclaration en ce que :

— il ne prévoit pas le droit à une assistance par un avocat ;

— le recours et l’assistance d’un avocat constituent un droit constitutionnellement surveillé et garanti par le Conseil constitutionnel ;

— les procédures d’enquête diligentées par les agents enquêteurs de la CPAM sur le fondement de l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, en particulier lorsqu’elles concernent l’analyse d’activité d’un professionnel de santé déterminé, constituent dans la plupart des cas de véritables enquêtes préliminaires à des procédures répressives;

Dans ses conclusions sur question prioritaire de constitutionnalité, soutenues oralement à l’audience du 29 avril 2025, auxquelles il est expressément référé, la CPAM demande qu’il soit dit n’y avoir lieu à renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité en l’état de son caractère irrecevable et infondé.

Elle expose que :

la nouveauté n’est pas un critère de transmission de la cour d’appel vers la Cour de cassation ;

la procédure prévue par l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale est une procédure de contrôle administratif, qui ne constitue ni une sanction ni une procédure juridictionnelle mais bien une procédure préparatoire en ce que :

— elle ne poursuit pas l’objectif de recueillir des preuves pour monter un dossier mais doit offrir au praticien la possibilité de s’expliquer sur les manquements relevés;

— la procédure poursuit l’objectif à valeur constitutionnel de lutte contre la fraude en matière sociale ;

la procédure prévue par l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale respecte les droits de la défense puisque le professionnel de santé peut se faire assister par un avocat, a la possibilité de consulter le dossier et dispose d’un recours devant la commission de recours amiable puis la juridiction judiciaire ;

le respect des droits de la défense s’apprécie au regard de l’ensemble de la procédure et non en considération d’un acte isolé ;

l’avis du ministère public près la cour d’appel de Rennes ne porte pas sur une procédure transposable au présent litige ;

l’indu et la pénalité se fondent uniquement sur les irrégularités décelées, les éléments de preuve retenus ne reposant pas sur les déclarations du professionnel de santé ;

la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé prévoit le droit de se faire assister par un avocat ;

Dans son avis écrit du 23 avril 2025, communiqué aux parties, le ministère public requiert que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas transmise en l’absence de caractère sérieux.

Il relève que :

la question est recevable en la forme ;

les dispositions légales contestées n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution à ce jour par une décision du Conseil constitutionnel ;

le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent ;

le droit au silence ne s’applique que lorsqu’une procédure disciplinaire officielle a été engagée;

la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé n’a aucune valeur normative ;

MOTIFS

1. Sur la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité

Vu l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

Vu l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Si la CPAM soutient, dans le dispositif de ses écritures, que la demande introduite par Mme [M] [H] n’est pas recevable, la cour relève que la question prioritaire de constitutionnalité a bien été présentée dans un mémoire écrit et motivé, distinct des conclusions communiquées dans le cadre de l’instance principale, conformément aux dispositions de l’article 126-2 du code de procédure civile.

Les autres conditions de recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité tenant à la nature de la juridiction saisie, l’existence d’une instance en cours, le moment auquel la question est soulevée, la nature de son auteur et les règles de représentation s’y appliquant, la nature des dispositions contestées et l’atteinte aux droits et libertés que le Constitution garantit ne sont pas discutées.

Il s’ensuit qu’elle est recevable.

2. Sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité à la Cour de cassation

Vu l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

Vu l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Il résulte de ces dispositions que la question prioritaire de constitutionnalité est transmise à la Cour de cassation sous réserve des trois conditions cumulatives suivantes :

— la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;

— elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;

— la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

S’agissant du premier critère, la cour relève que l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, dans ses rédactions successivement applicables au litige, vise expressément l’attribution des prestations, le contrôle de la condition de résidence ainsi que la tarification des accidents de travail et des maladies professionnelles. C’est sur la base de ces dispositions qu’une enquête de facturation a posteriori a été diligentée par la CPAM. C’est dans ce cadre que Mme [M] [H] a été entendue par un agent agréé et assermenté de la CPAM pour s’expliquer sur les anomalies de facturation relevées par la CPAM qui ont fondé l’indu qui lui a finalement été notifié.

Pour autant, Mme [M] [H] est mal fondée à soutenir que les dispositions de l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale viendraient également régir la procédure de pénalité financière.

Certes, l’indu est compris dans les « dispositifs de lutte contre la fraude » mais il n’emporte pour autant pas par principe une sanction et, si la pénalité financière est comprise dans ces dispositifs, elle est effectivement régie par d’autres dispositions.

En effet, le siège de cette matière réside dans les articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale.

Le dernier de ces textes, qui plus est de nature réglementaire, prévoit des dispositions spécifiques à la procédure de pénalité financière, distinctes de celles visées à l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, en ce que, en substance:

consécutivement à la notification des griefs par l’organisme de sécurité sociale, la personne en cause dispose d’un délai d’un mois pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites;

à l’issue de ce délai ou après audition de la personne en cause, le directeur de l’organisme de sécurité sociale peut, s’il souhaite poursuivre la procédure, saisir la commission des pénalités, ce dont il doit informer la personne en cause et lui indiquer qu’elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d’être entendue par la commission ;

la commission des pénalités rend un avis motivé après avoir recueilli les observations du directeur de la caisse, la personne en cause étant entendue ou appelée et pouvant se faire assister ou représenter par la personne de son choix;

la commission doit adresser son avis au directeur de l’organisme de sécurité sociale qui notifie ensuite sa décision à la personne mise en cause (abandon des poursuites ou pénalité financière après avoir saisi le directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie d’une demande d’avis conforme);

C’est à tort que Mme [M] [H] soutient que le pouvoir d’audition reconnu aux agents enquêteurs de la CPAM par l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale constitue le fondement des poursuites dirigées à son encontre au titre de la pénalité financière.

Il en résulte donc que les dispositions contestées ne concernent pas la procédure de pénalité financière que Mme [M] [H] entend remettre en question par l’intermédiaire de la question prioritaire de constitutionnalité qu’elle a introduite.

Faute pour le premier critère de cette question d’être rempli, il n’y a pas lieu de transmettre à la Cour de cassation la question prioritaire de constitutionnalité posée par Mme [M] [H], sans qu’il soit besoin d’examiner les autres critères s’y rapportant.

3. Sur les dépens

Mme [M] [H] doit être condamnée aux dépens de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité.

PAR CES MOTIFS

La cour,

Déclare recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le mémoire déposé le 31 janvier 2025 par Mme [M] [H] ;

Refuse la transmission à la Cour de cassation de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le mémoire déposé le 31 janvier 2025 par Mme [M] [H],

Condamne Mme [M] [H] aux dépens de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité.

Le greffier La présidente