Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B A a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler, d’une part, la décision du 25 mai 2022 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté son recours préalable contre la décision par laquelle le Conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers de la Meuse et des Vosges a rejeté sa demande d’autorisation d’exercice en site distinct, d’autre part, la décision du 2 mai 2022 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté son recours préalable contre la décision par laquelle le Conseil départemental de l’ordre des infirmiers de Meurthe-et-Moselle a rejeté sa demande d’autorisation d’exercice en site distinct et, enfin, à ce que le Conseil national de l’ordre des infirmiers soit condamné à l’indemniser à hauteur d’un euro symbolique.

Par un jugement nos 2202184, 2202190 du 6 juin 2023, le tribunal administratif de Nancy a annulé les décisions des 2 et 25 mai 2022 et rejeté le surplus des conclusions des demandes de M^me A.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juin et 25 septembre 2023, le Conseil national de l’ordre des infirmiers, représenté par M^e Smallwood de la SCP ELEOM Montpellier, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement nos 2202184, 2202190 du 6 juin 2023 du tribunal administratif de Nancy ;

2°) de rejeter les demandes présentées par M^me A devant le tribunal administratif de Nancy ;

3°) de mettre à la charge de M^me A la somme de 3 000 euros au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— c’est à tort que le tribunal administratif de Nancy a annulé les décisions des 2 mai et 25 mai 2022 au motif qu’en se bornant à prendre en compte, pour refuser les autorisations d’exercice en site distinct sollicitées par M^me A, la densité d’offre de soins infirmiers « de ville » pour apprécier l’offre de soins sur les territoires concernés, le Conseil national de l’ordre des infirmiers aurait commis une erreur de droit ;

— aucun des autres moyens présentés en première instance par M^me A n’est fondé.

Par des mémoires en défense enregistrés les 25 août et 24 octobre 2023, M^me A conclut au rejet de la requête et demande, par la voie de l’appel incident, l’annulation du jugement rendu par le tribunal administratif de Nancy le 6 juin 2023 en tant qu’il a rejeté sa demande tendant à la condamnation du Conseil national de l’ordre des infirmiers au paiement d’un euro symbolique, à la condamnation du Conseil national de l’ordre des infirmiers à lui verser cette somme et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge du Conseil national de l’ordre des infirmiers au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa situation ne relève pas de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique ;

— les décisions litigieuses sont entachées d’une erreur de droit dès lors que le Conseil national de l’ordre des infirmiers s’est borné, pour l’appréciation de l’offre de soins, à prendre en compte l’offre classique de soins infirmiers « de ville » alors que l’exercice au sein d’un centre médical de soins immédiats porte sur des soins d’urgence relative ne concurrençant pas l’activité des infirmiers libéraux exerçant en ville ;

— les décisions portent une atteinte disproportionnée à sa liberté d’établissement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Lusset,

— les conclusions de M^me Mosser, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A, infirmière libérale exerçant au sein du centre médical de soins immédiats (CMSI) de Metz, a demandé au Conseil départemental de l’ordre des infirmiers de Meurthe-et-Moselle et au Conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers de la Meuse et des Vosges l’autorisation d’exercer sur des sites distincts de sa résidence professionnelle, en l’occurrence au sein du CMSI d’Essey-lès-Nancy et de celui d’Epinal. Elle s’est vue opposer un rejet de ses demandes. Par deux décisions des 2 et 25 mai 2022, le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté les recours administratifs préalables exercés par l’intéressée contre ces refus. A la demande de M^me A, le tribunal administratif de Nancy a annulé ces décisions des 2 et 25 mai 2022, par un jugement du 6 juin 2023. Le Conseil national de l’ordre des infirmiers relève appel de ce jugement. M^me A, par la voie de l’appel incident, fait appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur le moyen d’annulation retenu par les premiers juges :

2. D’une part, aux termes de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique : « I. – Le lieu d’exercice de l’infirmier est celui de la résidence professionnelle au titre de laquelle il est inscrit au tableau du Conseil départemental de l’ordre. / II. – Si les besoins de la population l’exigent, un infirmier peut exercer son activité professionnelle sur un ou plusieurs sites distincts de sa résidence professionnelle habituelle, lorsqu’il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. / L’infirmier prend toutes dispositions pour que soient assurées sur tous ces sites d’exercice, la qualité, la sécurité et la continuité des soins. / III. – La demande d’ouverture d’un lieu d’exercice distinct est adressée au Conseil départemental dans le ressort duquel se situe l’activité envisagée par tout moyen lui conférant date certaine. Elle est accompagnée de toutes informations utiles sur les besoins de la population et les conditions d’exercice. Si celles-ci sont insuffisantes, le Conseil départemental demande des précisions complémentaires. / () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 4041-1 du code de la santé publique : « Des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires peuvent être constituées entre des personnes physiques exerçant une profession médicale, d’auxiliaire médical ou de pharmacien ». Aux termes de l’article L. 4041-3 de ce code : « Peuvent seules être associés d’une société interprofessionnelle de soins ambulatoires des personnes remplissant toutes les conditions exigées par les lois et règlements en vigueur pour exercer une profession médicale, d’auxiliaire médical ou de pharmacien et qui sont inscrites, le cas échéant, au tableau de l’ordre dont elles relèvent. ». Enfin, aux termes de l’article L. 4041-6 du même code : « Les associés peuvent exercer hors de la société interprofessionnelle de soins ambulatoires toute activité professionnelle dont l’exercice en commun n’a pas été expressément prévu par les statuts ».

4. Il ressort des pièces du dossier que M^me A, dont la résidence professionnelle habituelle est fixée à Vantoux, en Moselle, a acquis des parts sociales des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires dénommées CMSI d’Essey-lès-Nancy et CMSI d’Epinal, dont les statuts sont définis par les articles L. 4041-1 et suivants du code de la santé publique. Elle a donc sollicité, en application de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique, auprès des instances ordinales compétentes, les autorisations d’exercer sur ces deux sites distincts de sa résidence professionnelle, lesquelles lui ont été refusées par des décisions des 2 et 25 mai 2022 au motif qu’il n’existait pas, dans les secteurs géographiques considérés, une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins.

5. Pour prononcer l’annulation de ces décisions, les premiers juges ont estimé que M^me A, qui n’a vocation à pratiquer au sein des CMSI que des soins non programmés d’urgence relative et qui ne réalise aucune visite à domicile, ne se trouve pas dans la même situation que les infirmiers exerçant dans des cabinets « en ville ». Ils ont par suite jugé que, pour apprécier s’il existait dans les secteurs géographiques considérés une carence ou une insuffisance de l’offre de soins, le Conseil national de l’ordre des infirmiers ne pouvait se borner à prendre en compte la densité de l’offre de soins infirmiers dits « de ville », sans tenir compte de la particularité de l’exercice de la profession d’infirmier en CMSI, et que les refus opposés aux demandes d’autorisations d’exercice en sites distincts sollicitées par M^me A étaient, pour ce motif, entachés d’erreur de droit.

6. Toutefois, il résulte des dispositions précitées qu’un infirmier libéral ne peut exercer son activité sur un site distinct de la résidence professionnelle au titre de laquelle il est inscrit au tableau de l’ordre, y compris lorsqu’il l’exerce au sein d’un CMSI, géré par une société interprofessionnelle de soins ambulatoires dont il est associé, que sous réserve de l’existence d’une carence ou d’une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins, comme l’exige l’article R. 4312-72 du code de la santé publique. Ces dispositions ne prévoient pas que, pour apprécier la réunion de ces conditions, l’instance ordinale devrait opérer entre les infirmiers exerçant à titre libéral une distinction en fonction des modalités d’exercice de leur profession, et en particulier entre ceux qui exercent, sur un site donné, au sein d’une structure interprofessionnelle, qui n’est d’ailleurs pas prise en compte par les dispositions de l’article R. 4312-72 précité, et les autres infirmiers libéraux. En outre, si la requérante fait valoir qu’elle n’exerce son activité qu’au sein des CMSI et que ces centres ne prennent en charge que des soins non programmés et d’urgence relative, les autres infirmiers libéraux ont cependant également vocation à assurer de tels soins qui relèvent des soins infirmiers dits de ville. De plus, et alors que les autorisations d’exercice en sites distincts délivrées par l’instance ordinale n’ont pas vocation à être limitées à un type d’activité, ni à un exercice exclusif au sein d’un CMSI, ni les dispositions légales et réglementaires régissant les sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires, ni les statuts des sociétés, dont M^me A est associée, ne font obstacle à l’exercice par l’intéressée de son activité en dehors de ces structures. Enfin, si les CMSI, eu égard à la présence de médecins aux côtés des auxiliaires médicaux, dont fait partie la requérante, permettent de décharger les services des urgences, en assurant la prise en charge de patients pour lesquels il n’y a pas d’urgence médicale caractérisée, cette circonstance n’est pas de nature à établir que les soins infirmiers, que l’intéressée réalise dans ces centres, sont d’une différence telle de ceux de ses homologues exerçant à titre individuel que cela justifierait une appréciation spécifique au regard de son activité des conditions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique. Dans ces conditions, et alors que M^me A ne conteste pas l’absence de carence dans l’offre de soins infirmiers ou une insuffisance de cette offre préjudiciable à la continuité des soins, le Conseil national de l’ordre des infirmiers est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Nancy s’est fondé sur le motif exposé au point 5 pour annuler les décisions litigieuses.

7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M^me A en première instance et devant la cour.

Sur les autres moyens soulevés à l’encontre des décisions des 2 et 25 mai 2022 :

8. En premier lieu, il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que l’infirmier libéral qui souhaite exercer son activité sur un site distinct de sa résidence professionnelle est tenu de solliciter une autorisation, y compris lorsqu’il l’exerce, comme en l’espèce, au sein d’une société interprofessionnelle de soins ambulatoires, dont il est associé, dès lors que les associés exerçant notamment comme auxiliaires médicaux restent tenus de satisfaire aux exigences prévues par les lois et règlements, ces sociétés ayant pour seule obligation de déposer leurs statuts auprès de l’ordre professionnel dans le ressort duquel elles sont installées, sans être elles-mêmes soumises aux formalités exigées de leurs associés.

9. Ainsi, quand bien même M^me A a acquis, ainsi qu’il a été dit, des parts sociales des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires, gérant les CMSI d’Essey-lès-Nancy et d’Epinal, devenant de ce fait associée de ces sociétés, sa situation entrait dans le champ d’application des dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique qui subordonnent l’exercice de l’activité professionnelle d’infirmier sur un site distinct à une autorisation préalable de l’instance ordinale. Dès lors, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Conseil national de l’ordre des infirmiers s’est fondé sur les dispositions de cet article pour examiner les demandes d’autorisation de M^me A d’exercer au sein des CMSI d’Essey-lès-Nancy et d’Epinal.

10. En second lieu, les restrictions apportées à la liberté d’établissement des infirmiers libéraux par les dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique, qui sont justifiées par des motifs d’intérêt général tenant au maintien d’un service de soins de qualité, équilibré et accessible à tous, et à la régulation de la concurrence entre les professionnels libéraux, sont proportionnées aux objectifs ainsi poursuivis. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que les décisions attaquées portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’établissement de M^me A doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

11. Il n’appartient pas au juge d’appel devant lequel l’appelant ne conteste pas la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions par le juge de premier ressort de rechercher d’office si cette fin de non-recevoir a été soulevée à bon droit.

12. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté comme irrecevables les conclusions indemnitaires de M^me A pour absence de liaison du contentieux. Si la requérante réitère en appel sa demande tendant à ce que le Conseil national de l’ordre des infirmiers soit condamné à l’indemniser d’un euro symbolique, elle ne conteste pas le motif d’irrecevabilité retenu par les premiers juges. Dès lors, en application du principe rappelé au point précédent, M^me A n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le Conseil national de l’ordre des infirmiers est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a annulé ses décisions des 2 et 25 mai 2022. Par suite, le jugement du 6 juin 2023, en tant qu’il a procédé à cette annulation, doit être annulé et la demande présentée par M^me A devant le tribunal administratif de Nancy doit, dans cette même mesure, être rejetée.

Sur les frais d’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du Conseil national de l’ordre des infirmiers, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie tenue aux dépens ou la partie perdante, la somme demandée par M^me A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M^me A le versement au Conseil national de l’ordre des infirmiers d’une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement nos 2202184, 2202190 du 6 juin 2023 du tribunal administratif de Nancy est annulé en tant qu’il a annulé les décisions des 2 et 25 mai 2022 du Conseil national de l’ordre des infirmiers.

Article 2 : La demande de première instance de M^me A tendant à l’annulation des décisions des 2 et 25 mai 2022 et ses conclusions d’appel incident sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions du Conseil national de l’ordre des infirmiers et de M^me A présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B A et au Conseil national de l’ordre des infirmiers.

Délibéré après l’audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Barteaux, président,

— M. Lusset, premier conseiller,

— M^me Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2025.

Le rapporteur,

Signé : A. Lusset

Le président,

Signé : S. Barteaux

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy