COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

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ETABLISSEMENT PUBLIC D’AMENAGEMENT EN GUYANE

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M^me Catherine Girault

Président

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M. Didier Péano

Rapporteur

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M^me Christine Mège

Rapporteur public

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Audience du 21 février 2013

Lecture du 18 avril 2013

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39-08-01

C NS

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AU NOM DU PEUPLE Français

La Cour administrative d’appel de Bordeaux

(1^re Chambre)

Vu la requête, enregistrée le 9 septembre 2011 par télécopie, régularisée les 10 et 14 octobre 2011, présentée pour l’Etablissement public d’aménagement en Guyane (EPAG), dont le siège est 1 avenue des Jardins de Sainte-Agathe BP 27 à Macouria Tonate(97355), par M^e Gay, avocat ;

L’Etablissement public d’aménagement en Guyane demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1000990 du 8 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Cayenne a annulé la décision du 15 septembre 2010 par laquelle le directeur général de l’établissement public a prolongé d’une durée de douze mois la convention d’occupation précaire conclue avec M. X le 27 octobre 2005 pour la mise en valeur de parcelles agricoles ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. X devant le tribunal administratif ;

3°) de mettre à la charge de M. X une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— le jugement est entaché d’une insuffisance de motivation, faute d’avoir explicité la carence qu’il a relevée dans l’exécution des obligations de l’EPAG ;

— la décision attaquée ne fait pas grief dès lors qu’elle ne résilie pas la convention mais l’affecte d’une durée d’épreuve sans modifier les obligations des parties ;

— c’est à tort que les premiers juges l’ont annulée au motif que la notion de mise en valeur n’était pas suffisamment précisée, alors que son contenu ressortait clairement du projet que M. X s’était imposé dans sa demande ;

— en revanche, M. X n’apporte la preuve d’aucun investissement ;

Vu le jugement et la décision attaqués ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2012, présenté pour M. X par M^e Palerm, avocat ;

M. X conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l’Etablissement public d’aménagement en Guyane d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il fait valoir que :

— la décision lui fait grief puisqu’il devait devenir propriétaire de la parcelle à l’achèvement des travaux et que cette clause a été modifiée ;

— l’établissement public a ajouté dans la convention d’occupation temporaire une condition à la cession tenant à la mise en valeur des terres, ce qui constitue un détournement de pouvoir ;

— cette notion de mise en valeur n’a pas de contenu précis ;

— il a rencontré des difficultés insurmontables tout en remplissant ses propres obligations, alors que l’établissement n’a pas lui-même respecté les obligations précises qui s’imposaient à lui ;

Vu le mémoire, enregistré le 12 juin 2012, présenté pour l’Etablissement public d’aménagement en Guyane ;

L’Etablissement public d’aménagement en Guyane demande à la cour, à titre principal, de décliner la compétence de la juridiction administrative, à titre subsidiaire, de rejeter la demande de M. X et de le condamner à lui verser une somme de 15 000 euros au titre d’indemnité d’immobilisation et en toute hypothèse, à la mise à sa charge d’une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il fait valoir les mêmes moyens que dans sa requête et ajoute que :

— la convention d’occupation précaire sur le fondement de laquelle la décision attaquée a été prise est un contrat passé par un établissement public à caractère commercial avec un particulier dans le cadre de la gestion de son domaine privé et, contrairement à ce qui été jugé en première instance, ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun ;

— elle ne prévoit aucune immixtion de l’établissement dans la gestion du cocontractant ;

— elle n’affecte pas le périmètre du domaine privé transmis par l’Etat et a seulement pour but de permettre une valorisation rapide des terres et de s’assurer des capacités agricoles des porteurs de projet ;

— elle ne constitue ni un acte de cession ou d’aliénation du domaine ni une promesse de vente dès lors que la proposition de vente qu’elle comporte ne prendra pas rang avant l’achèvement des travaux d’aménagement ;

— au fond la décision attaquée est tout à fait justifiée en droit et en fait ;

Vu le mémoire, enregistré le 13 novembre 2012, présenté pour M. X qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire, par les mêmes moyens ;

Il ajoute que la juridiction administrative est bien compétente dès lors que :

— la convention a été conclue en vue de la cession des terrains et comporte des clauses exorbitantes du droit commun ;

— en outre, son contentieux est administratif par détermination de la loi en application de l’article L. 3331-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dès lors que la convention d’occupation temporaire est un préalable à la vente du terrain, qui doit suivre le même régime que cette vente ;

— la jurisprudence admet la requalification de la mission d’un établissement public, alors qu’en l’espèce la sélection de candidats à l’attribution de parcelles agricoles et le suivi de leur installation et maintien sur ces parcelles relève d’une mission de service public à caractère administratif ;

— le cahier des charges du lotissement élaboré en 2009, qui donne compétence au tribunal de grande instance, n’est pas opposable à ceux qui ne sont pas propriétaires, et n’a pas été annexé aux conventions signées en 2005 ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 janvier 2013 présenté pour l’Etablissement public d’aménagement en Guyane ;

L’Etablissement public d’aménagement en Guyane conclut aux mêmes fins que dans son précédent mémoire, par les mêmes moyens et ajoute que :

— sur la compétence de la juridiction administrative : la convention conclue ne se réfère ni au code du domaine de l’Etat ni à la législation sur les baux ruraux ; elle ne comporte pas de clauses exorbitantes et ne lui confère aucun pouvoir de contrôle sur la gestion des terrains agricoles occupés ; elle n’attribue à l’occupant aucune mission qui le ferait participer à la gestion d’un service public ;

— au fond, la méconnaissance des obligations d’un contrat ne peut être utilement invoquée à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir ;

Vu le mémoire, enregistré le 21 janvier 2013, présenté pour M. X qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance du 14 novembre 2012 fixant, en dernier lieu, la clôture de l’instruction au 24 janvier 2012 ;

Vu la lettre du 6 février 2013 informant les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de se fonder sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions reconventionnelles de l’Etablissement public d’aménagement en Guyane, nouvelles en appel ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code du domaine de l’Etat ;

Vu le code général de la propriété des personnes publiques ;

Vu le décret n°96-954 du 31 octobre 1996 portant création de l’Etablissement public d’aménagement en Guyane ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 21 février 2013 :

— le rapport de M. Didier Péano, président-assesseur ;

— et les conclusions de M^me Christine Mège, rapporteur public ;

Vu la note en délibéré enregistrée le 12 mars 2013, présentée pour M. X ;

1. Considérant que par convention conclue le 27 octobre 2005 dans le cadre de la mise en œuvre d’un programme d’aménagement de parcelles agricoles, l’Etablissement public d’aménagement en Guyane (EPAG), qui avait acquis de l’Etat d’importantes surfaces de forêt primaire sur le territoire de la commune de Kourou, a autorisé M. X à occuper, à titre précaire et révocable, le lot n°45 du parcellaire de l’opération agricole du secteur de Wayabo, , pour une durée « qui ne pourra pas se prolonger au delà de l’achèvement du programme d’aménagement », en contrepartie de son engagement à effectuer une mise en valeur exclusivement agricole du terrain et s’est engagé à proposer l’acquisition du terrain à l’occupant qui aura mis le terrain en valeur ; que par une décision du 15 septembre 2010, le directeur général de l’EPAG en Guyane a prolongé cette convention d’occupation précaire pour une durée de douze mois au motif que la mise en valeur du terrain n’était pas concluante ; que par jugement du 8 juillet 2011, le tribunal administratif de Cayenne a annulé la décision du 15 septembre 2010 et rejeté comme irrecevables faute de demande préalable les conclusions indemnitaires présentées par M. X, ainsi que celles tendant à ordonner à l’EPAG de lui céder le lot n° 45 ; que l’Etablissement public d’aménagement en Guyane relève seul appel du jugement n° 1000990 du 8 juillet 2011 ;

Sur la recevabilité de la requête :

2. Considérant que les conclusions présentées pour la première fois devant la cour par l’Etablissement public d’aménagement en Guyane tendant, à titre subsidiaire, à condamner M. X à lui verser une somme de 15 000 euros au titre d’indemnité d’immobilisation constituent une demande nouvelle en appel ; qu’elles doivent, dès lors, être rejetées comme irrecevables ;

Sur la compétence de la juridiction :

3. Considérant que la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’en revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet ;

4. Considérant d’une part, que l’article L. 91-1 du code du domaine de l’Etat, dans sa rédaction en vigueur à la date de la signature de la convention, prévoyait que : « Dans le département de Guyane, les terres dépendant du domaine privé de l’Etat peuvent faire l’objet de cessions gratuites aux titulaires de concessions accordées par l’Etat en vue de la culture et de l’élevage, qui ont réalisé leur programme de mise en valeur à l’issue d’une période probatoire de cinq ans. Celle-ci pourra être prorogée d’une ou plusieurs années dans la limite de cinq ans supplémentaires. /Le cessionnaire doit s’engager à maintenir l’usage agricole des biens cédés pendant trente ans à compter de la date du transfert de propriété, cette période de trente ans étant réduite de la durée effective de la période probatoire. /Peuvent également bénéficier de cessions gratuites les agriculteurs qui, depuis leur installation, antérieure à la date de publication de l’ordonnance n° 98-777 du 2 septembre 1998 et pendant une période d’au moins cinq ans, ont réalisé l’aménagement et la mise en valeur des terres mises à leur disposition par l’Etat, les ont exploitées directement à des fins exclusivement agricoles et qui s’engagent à les maintenir à cet usage pendant trente ans à compter de la date de transfert de propriété. Pour bénéficier, dans les mêmes conditions, des dispositions du présent alinéa les agriculteurs qui exploitent ces terres sans titre régulier doivent présenter une demande dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat… » ;

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 91-1-1 du code du domaine de l’Etat dans sa rédaction en vigueur à la date de la signature de la convention : « Lorsqu’il est créé en application des articles L. 321-1 et suivants du code de l’urbanisme un établissement public d’aménagement, celui-ci peut se voir confier par convention la passation, au nom de l’Etat, des contrats de concession et cession mentionnées à l’article L. 91-1. /L’établissement public d’aménagement visé à l’alinéa précédent peut, pour réaliser des travaux d’aménagement rural, bénéficier par convention avec l’Etat de concessions et de cessions gratuites de terres, selon les mêmes procédures que les personnes physiques. Cette convention définit les conditions et les modalités de concession ou de vente des terres qui ont fait l’objet des travaux d’aménagement. » ; que le décret constitutif de l’Etablissement public d’aménagement en Guyane du 31 octobre 1996 donne notamment pour mission à cet établissement public industriel et commercial de : « 2° Passer au nom de l’Etat, selon des modalités définies par la convention prévue au premier alinéa de l’article L. 91-1-1 du code du domaine de l’Etat, les contrats de concession et cession mentionnés audit article, dans les conditions prévues par les articles R. 170-31 à R. 170-46 du même code ; 3° Réaliser, selon des modalités définies par la convention prévue au deuxième alinéa de l’article L. 91-1-1 du code du domaine de l’Etat, des travaux d’aménagement rural sur les terres qui lui sont concédées et cédées par l’Etat, et concéder ou céder, après leur aménagement, les terres dont il est propriétaire, dans les conditions prévues par la convention mentionnée au second alinéa de l’article L. 91-1-1 du code du domaine de l’Etat. » ; que ce dernier objectif caractérise une mission de service public tendant à rechercher les agriculteurs en mesure de défricher effectivement des espaces boisés pour les mettre en valeur, dans l’intérêt, non pas seulement du domaine privé de l’Etat ou de l’établissement, dont les ventes prévues réduiront nécessairement le périmètre, mais plus généralement du développement de l’économie guyanaise ; que les conventions d’occupation temporaire conclues par l’EPAG avec des agriculteurs sélectionnés sur leur projet, par lesquelles l’établissement s’engage à leur proposer, au terme de la période d’aménagement des équipements du secteur de Wayabo, la vente des parcelles qu’ils auraient mises en valeur, sont conclues pour l’exécution de ce service public sur le domaine privé ;

6. Considérant d’autre part, que ces conventions comportent des clauses exorbitantes du droit commun, en prévoyant une durée indéterminée dont le terme ne résulte que de l’achèvement au gré de l’Etablissement public d’aménagement en Guyane des travaux d’aménagement qui incombent à cet établissement, et une faculté de résiliation unilatérale pour l’Etablissement public d’aménagement en Guyane sans indemnité pour l’occupant et sans prévoir de délai de préavis, qui va au-delà de l’exception d’inexécution d’engagements contractuels, en dérogeant par son caractère précaire au régime des baux agricoles, en stipulant un droit de contrôle de l’établissement sur la mise en valeur effectuée avec accès permanent aux parcelles pour en assurer l’effectivité, et en fixant un prix très inférieur à la valeur vénale des parcelles et une indemnité d’occupation également très faible et imputable sur le paiement du prix, toutes clauses exorbitantes qui ne trouvent leur justification que dans l’objectif d’intérêt général analysé précédemment ; que l’Etablissement public d’aménagement en Guyane reconnaît au demeurant que ces conventions, qui ne s’analysent ni comme des concessions, faute de durée déterminée, ni comme des promesses inconditionnelles de vente, dès lors que l’engagement est stipulé au profit d’une personne « qui aura mis en valeur » le terrain, sont des « contrats spécifiques » sortant du cadre prévu par le décret qui l’a institué ;

7. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le contentieux né de l’exécution de ces conventions, en particulier s’agissant des décisions qui refusent sous quelque forme que ce soit de vendre les parcelles attribuées, relève de la juridiction administrative ; que l’Etablissement public d’aménagement en Guyane ne peut utilement invoquer ni les clauses d’un « règlement du lotissement » de Wayabo qui donneraient compétence au tribunal de grande instance de Cayenne pour les rapports entre le lotisseur et les acquéreurs des parcelles, dont il ne fournit qu’une copie préparatoire incomplète, ce règlement étant, à le supposer même approuvé, inopposable aux titulaires d’une autorisation d’occupation temporaire en attente de la signature d’un acte d’acquisition ; que de même, la circonstance que par des décisions ultérieures, la juridiction judiciaire a prononcé l’expulsion d’occupants devenus sans titre de son domaine privé est sans incidence sur la compétence de la juridiction administrative pour apprécier les conditions dans lesquelles sont intervenus la prolongation ou la résiliation des conventions et le refus subséquent de vendre les parcelles attribuées ; que par suite, l’Etablissement public d’aménagement en Guyane n’est pas fondé à soutenir que le tribunal administratif de Cayenne aurait dû décliner la compétence des juridictions de l’ordre administratif pour statuer sur la demande de M. X ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

8. Considérant que le juge du contrat, saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité mais n’a pas le pouvoir d’en prononcer l’annulation ;

9. Considérant qu’aux termes de l’article 3 de la convention conclue le 30 mars 2005 : « La présente autorisation est accordée à titre précaire et révocable, l’Etablissement public d’aménagement en Guyane se réservant expressément la faculté d’y mettre un terme à l’achèvement des travaux d’aménagement du secteur sans que l’occupant puisse prétendre à aucune indemnité, ni au remboursement de l’indemnité d’occupation versée » ; qu’aux termes de l’article 6 de la même convention : « La présente occupation est autorisée, compte tenu de son caractère précaire, moyennant une indemnité d’occupation de 302,64 euros, payable à l’Agent Comptable de l’EPAG à la signature de la présente convention. (…) A l’issue des travaux d’aménagement, l’EPAG s’engage à proposer l’acquisition du terrain à l’occupant(e) qui aura mis le terrain en valeur. Les sommes versées au titre de l’indemnité d’occupation viendront alors s’imputer sur le prix à verser pour l’acquisition du terrain » ; que pour prendre la décision du 15 septembre 2010, le directeur général de l’EPAG s’est fondé sur le motif que la mise en valeur du terrain, prévue à l’article 6 de la convention, n’était pas concluante lors du constat effectué sur place ; qu’ainsi la décision du 15 septembre 2010 par laquelle le directeur général de l’EPAG a décidé de prolonger d’un an la durée de la convention d’occupation conclue le 27 octobre 2005 constitue une mesure prise en exécution de cette convention, dont elle n’est pas détachable ; qu’il résulte de ce qui précède que M. X, qui avait signé la convention conclue le 27 octobre 2005, laquelle ne saurait être regardée comme entachée de nullité du seul fait qu’elle modifiait les conditions de vente annoncées précédemment par l’EPAG, n’était pas recevable à contester cette mesure par la voie d’une demande en annulation, comme l’a soutenu l’EPAG dans son dernier mémoire ; que par suite l’EPAG est fondé à demander l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il a fait droit à cette demande ;

10. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de statuer immédiatement dans cette mesure, par voie d’évocation, sur la demande de M. X tendant à l’annulation de la décision du 15 septembre 2010, et de la rejeter comme irrecevable pour le motif précédemment indiqué ;

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

10. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a lieu de faire droit aux conclusions d’aucune des parties tendant au remboursement des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1^er : L’article 1^er du jugement n° 1000990 du tribunal administratif de Cayenne en date du 8 juillet 2011 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. X devant le tribunal administratif de Cayenne tendant à l’annulation de la décision du 15 septembre 2010 est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’Etablissement public d’aménagement en Guyane et à M. Y X.

Délibéré après l’audience du 21 février 2013 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, président,

M. Didier Péano, président-assesseur,

M^me Sabrina Ladoire, conseiller.

Lu en audience publique, le 18 avril 2013.

Le rapporteur, Le président,

Didier PEANO Catherine GIRAULT

Le greffier,

Florence FAURE

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.