TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE TOULOUSE

N°1003612, 1003613 et 1004573

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FEDERATION DEPARTEMENTALE DES ASSOCIATIONS ADMR DU LOT

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M. Fauré

Rapporteur

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M. Jobart

Rapporteur public

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Audience du 11 mars 2014

Lecture du 8 avril 2014

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Toulouse

(4^e Chambre)

135-03-02-01-01

C +

Vu I) la requête, enregistrée le 27 août 2010 sous le n° 1003612, présentée pour la Fédération départementale des associations d’aide à domicile en milieu rural du Lot, ayant son siège place des consuls à XXX, par M^e Clavagnier ; la Fédération départementale des associations d’aide à domicile en milieu rural (ADMR) du Lot demande au tribunal :

1) d’annuler la délibération en date du 28 juin 2010 par laquelle le conseil général du Lot a créé la société d’économie mixte locale « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » et a délégué ses pouvoirs à sa commission permanente pour fixer les modalités de fonctionnement de cette société ;

2) de condamner le département du Lot à lui verser la somme de 1 273 333 euros en réparation du préjudice causé par cette délibération ;

3) de mettre à la charge du département du Lot la somme de 35 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— l’information préalable des conseillers généraux a été insuffisante au regard des exigences des articles L. 1411-4, L. 3121-18 et L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales ; aucun rapport écrit et préalable concernant la création d’une entreprise publique locale n’a été adressé aux conseillers généraux et le contenu du rapport présenté en début de séance est insuffisant ; en outre, les informations sur le projet ont été données aux conseillers généraux de façon morcelée, à l’occasion des délibérations successives en date des 14 décembre 2009, 28 juin 2010 et 27 septembre 2010, ne leur permettant pas d’avoir une vision d’ensemble ;

— en tant qu’elle réorganise l’aide à domicile en milieu rural, la délibération attaquée crée un service départemental d’aide à domicile, et ce, en l’absence de carence de l’initiative privée, portant ainsi atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ; la création de la société d’économie mixte locale constitue un abus de position dominante dès lors qu’elle vise à l’évincer, à s’assurer un monopole, à convaincre par des manœuvres dolosives les associations d’aide à domicile à adhérer à la société d’économie mixte, à faire disparaître ces associations et à faire reprendre leur activité par la SEM ;

— le département n’a pas procédé, en violation de la loi du 29 janvier 1993, à la mise en concurrence de la délégation de gestion de ce service public, qui ne rentre pas dans le cadre de l’exception dite « in house », car le capital de la SEM n’est pas intégralement détenu par des personnes publiques ;

— la délibération donnant délégation à la commission permanente est contraire aux articles L. 3211-2, L. 3312-1, L. 1612-12, L. 1612-13, L. 1612-14 et L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’elle porte sur des décisions budgétaires impliquant une ouverture de crédit ;

—  18 des 31 associations qu’elle regroupait sont parties pour rejoindre la société d’économie mixte lui causant une perte financière de 1 213 000 euros dont elle est fondée à demander réparation ; le département du Lot a également porté atteinte à son image par ses déclarations lui causant un préjudice moral correspondant à une indemnité de 60 000 euros ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2010, présenté pour le département du Lot qui conclut au non lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 28 juin 2010 en tant qu’elle porte délégation à sa commission permanente, au rejet du surplus de conclusions de la requête et à la condamnation de la Fédération départementale des associations ADMR du Lot à lui payer une somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que :

— la réorganisation de l’aide à domicile vise à maîtriser les coûts en mutualisant les moyens mais maintient l’aide financière apportée à la fédération requérante à proportion de son activité ;

— la délibération attaquée en tant qu’elle porte délégation à la commission permanente a été rapportée par une délibération du conseil général du 27 septembre 2010 ;

— les conseillers généraux ont reçu, le 11 juin 2010, la version papier des rapports concernant les affaires à l’ordre du jour de la réunion du 28 juin 2010 et une transmission électronique le 15 juin suivant ; le rapport transmis donnait aux élus les informations utiles ; une délégation de service public n’étant pas nécessaire, le moyen tiré de l’article L.1411-1 du code général des collectivités territoriales est inopérant ;

— la création de l’entreprise publique locale ne porte pas atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ni au libre jeu de la concurrence, dès lors que l’aide à domicile s’adresse à des publics en difficulté pour qui cette prestation est indispensable ; l’initiative privée était défaillante ; il existait un intérêt public local, compte tenu de la situation de déficit affectant 15 associations ; la fédération requérante est elle-même en situation délicate ; sa mauvaise gestion est la cause essentielle de ses difficultés ; la carence de l’initiative privée n’est pas une condition nécessaire à l’intervention d’une société d’économie mixte ;

— la mise en place de l’entreprise publique locale étant encore au stade de projet lors de la délibération, le moyen tiré de l’absence de procédure de délégation de service public n’est pas fondé ; l’aide à domicile n’a pas le caractère d’un service public, dès lors que la participation financière du département, ne s’accompagne que d’un contrôle de la structure et non de l’activité elle-même ; une partie de l’activité de la SEM ne donne pas lieu à l’attribution d’allocations ; la loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 permet l’exercice de l’activité d’aide à domicile à tous les intervenants, sous réserve d’un agrément ; ses attributions relatives à la gestion des aides financières et au contrôle du bon fonctionnement du service de l’aide à domicile ne sont pas transférées à l’établissement public local ;

— le préjudice financier allégué n’est pas établi dès lors que les aides sont versées aux associations et non à la fédération ; la perte financière résulte des décisions de certaines associations de quitter la fédération ; ses services se sont limités à informer objectivement les personnes intéressées sans causer un quelconque préjudice d’image à la fédération requérante ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 13 juillet 2012, présenté pour la Fédération départementale des associations ADMR du Lot, tendant aux mêmes fins que sa requête et, en outre, à ce qu’il soit interdit à la société d’économie mixte locale « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » tout début d’activité, à ce que le montant des frais irrépétibles soit porté à la somme 50 000 euros ; elle fait, en outre, valoir que :

— le département ne saurait invoquer des difficultés financières qu’il a lui-même engendrées par sa politique de tarification pour justifier, a posteriori, la création d’une entreprise publique gérant le service public d’aide à domicile ; ses difficultés ne sont pas dues à une mauvaise gestion mais au caractère rural du département du Lot ; elle a d’ailleurs réformé ses structures pour assumer dans de bonnes conditions ses missions ;

— la délibération attaquée du 28 juin 2010 ne se limite pas à adopter un projet mais approuve les statuts de la société d’économie mixte ainsi que le pacte liant ses actionnaires ;

— le département n’établit pas le caractère suffisant de l’information préalable des membres du conseil général ;

— la société d’économie mixte a une position dominante puisqu’elle regroupe, dès son démarrage le 1^er novembre 2010, 62% de l’activité de l’aide à domicile du département et que la communication du département oriente vers elle les bénéficiaires de cette aide ;

— la délibération attaquée crée un service public de l’aide à domicile, compte tenu de la participation majoritaire de 85% du département dans le capital de la société d’économie mixte, dont le vice-président du conseil général préside le conseil d’administration et dont le directeur était auparavant directeur de la solidarité départementale ;

— la participation du département, sous la forme d’une dotation en capital comprise entre 910 000 et 1 700 000 euros, constitue une aide publique portant atteinte à la libre concurrence ; cette aide se double d’une absence de reprise du passif des associations adhérentes et de la mise à disposition gratuite de locaux et de mobilier ;

— elle a présenté le 10 avril 2012 une demande d’indemnisation préalable qui a été rejetée par une décision en date du 7 juin 2012 ;

— sa perte financière pour l’année 2011 s’élève à 689 332 euros ; en outre, elle a été contrainte de licencier 17 salariés pour un coût de 217 000 euros ; son préjudice d’image peut être évalué à 100 000 euros ;

Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 2 janvier 2013, présenté pour le département du Lot tendant aux mêmes fins que précédemment et portant à la somme de 2 067,60 euros sa demande au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ; il soutient, en outre, que :

— la situation de la société d’économie mixte est satisfaisante, dès lors qu’elle n’a enregistré pour l’année 2011 qu’un déficit de 2,8% ;

— la délibération du 28 juin 2010 ne fait pas grief à la fédération requérante car elle n’est qu’une déclaration d’intention, la société d’économie mixte ayant été créée par une délibération du 27 septembre 2010 ;

— la situation de la société d’économie mixte ne constitue pas un abus de position dominante ; sa part de marché s’élève à 57,4% pour l’année 2011 contre 24,1% pour la fédération requérante qui en détenait initialement 80% ; aucune pratique restrictive de concurrence n’est établie ; pour le même motif, aucune violation de la réglementation européenne sur les aides d’Etat ne saurait être retenue ;

— le coût des licenciements du personnel de la Fédération est imputable à sa mauvaise gestion ;

Vu, enregistré le 4 mars 2014, le nouveau mémoire présenté pour la Fédération départementale des associations ADMR du Lot, tendant aux mêmes fins que sa requête et à ce que le montant de l’indemnité mise à la charge du département du Lot soit fixé à la somme de 1 006 332 euros ; elle fait, en outre, valoir que :

— dès lors que le conseil général délivre les agréments de qualité aux organismes d’aide à domicile du secteur concurrentiel et fixe les tarifs pour les autres organismes, le jeu de la concurrence est faussé ;

— le département fait la promotion de l’activité de la société d’économie mixte ;

— la société d’économie mixte bénéficie de subventions pour combler son déficit du fait que les subventions d’équilibre destinées initialement aux associations adhérentes lui soient versées qu’il bénéficie des crédits du fonds de restructuration exceptionnelle de l’aide à domicile auquel elle n’est pas légalement éligible ;

— l’exception « in house » ne s’applique pas, car la société d’économie mixte comprend des actionnaires privés contrairement à une société publique locale ;

— les licenciements de personnel sont la conséquence directe de la création de la SEM ;

Vu, enregistré le 7 mars 2014, le nouveau mémoire en défense présenté pour le département du Lot et tendant aux mêmes fins que précédemment ; il soutient, en outre, que le fonds de restructuration des services d’aide à domicile est géré par l’agence régionale de santé et non par lui ;

Vu II) la requête, enregistrée le 27 août 2010 sous le n° 1003613, présentée pour M. Z X, XXX, par M^e Clavagnier ; M. X demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 28 juin 2010 du conseil général du Lot créant la société d’économie mixte locale « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » et délégant ses pouvoirs à sa commission permanente pour fixer les modalités de fonctionnement de cette société ;

2°) de mettre à la charge du département du Lot la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Il soulève les mêmes moyens que la Fédération départementale des associations ADMR du Lot ;

Vu, enregistré le 21 décembre 2010, le mémoire en défense présenté pour le département du Lot qui conclut au non lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 28 juin 2010 en tant qu’elle porte délégation à sa commission permanente, au rejet du surplus de conclusions de la requête, à la condamnation de M. X au paiement d’une somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que les conclusions tendant à l’annulation de la délibération attaquée en tant qu’elle porte délégation à la commission permanente n’ont plus d’objet dès lors que cette délégation a été rapportée par délibération du 27 septembre 2010 ; que la requête est irrecevable dès lors que, si M. X fait valoir qu’il a intérêt pour agir en qualité de contribuable, la délibération attaquée n’engage pas de dépenses ; il reprend enfin l’argumentation développée dans son mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2010 dans la requête n°1003612 visé ci-dessus ;

Vu, enregistré le 4 mars 2014, le mémoire complémentaire présenté pour M. X, tendant aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ;

Vu, enregistré le 7 mars 2014, le nouveau mémoire en défense présenté pour le département du Lot et tendant aux mêmes fins que le précédent mémoire ;

Vu III) la requête, enregistrée le 5 novembre 2010 sous le n°1004573, présentée pour la Fédération départementale des associations d’aide à domicile en milieu rural du Lot, par M^e Clavagnier ; la Fédération départementale demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération en date du 27 septembre 2010 du conseil général du Lot relative à la société d’économie mixte locale « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » ;

2°) d’interdire à la société d’économie mixte locale « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » d’exercer son activité ;

3°) de condamner le département du Lot à lui verser la somme de 1 292 186,84 euros en réparation du préjudice causé par la création de cette société d’économie mixte ;

4°) de mettre à la charge du département du Lot la somme de 50 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— l’unique objectif de cette nouvelle délibération est de couvrir les illégalités entachant la délibération précédente du 28 juin 2010 ;

— l’information préalable communiquée aux conseillers généraux a été insuffisante et parcellaire, dans des conditions ne leur permettant pas d’avoir une vision d’ensemble du projet ;

— la délibération attaquée crée un service départemental d’aide à domicile, et ce, en l’absence de carence de l’initiative privée portant ainsi atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ; cette création constitue une pratique anticoncurrentielle prohibée dès lors qu’elle se contente de reprendre l’activité préexistante d’associations couvrant l’intégralité du territoire du département après avoir provoqué leur disparition, ce qui constitue un abus de position dominante ; le département du Lot a pratiqué, depuis le début du dossier, des manœuvres visant à l’évincer de l’activité en cause et à créer un monopole ; la société d’économie mixte a une position dominante puisqu’elle regroupe, dès son démarrage le 1^er novembre 2010, 62% de l’activité de l’aide à domicile du département et que la communication du département oriente vers elle les bénéficiaires de cette aide ;

— en tant qu’elle réorganise l’aide à domicile en milieu rural, la délibération attaquée crée un service départemental d’aide à domicile, et ce en l’absence de carence de l’initiative privée, portant ainsi atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ; la création de la société d’économie mixte locale constitue un abus de position dominante dès lors qu’elle vise à l’évincer, à s’assurer un monopole, à convaincre par des manœuvres dolosives les associations d’aide à domicile à adhérer à la société d’économie mixte, à faire disparaître ces associations et à faire reprendre leur activité par la SEM ;

— le département n’a pas procédé, en violation de la loi du 29 janvier 1993, à la mise en concurrence de la délégation de gestion de ce service public, qui ne rentre pas dans le cadre de l’exception dite « in house », car le capital de la SEM n’est pas intégralement détenu par des personnes publiques ;

— le départ d’une partie des associations qu’elle regroupait lui a fait perdre 901 444 euros de cotisations sur l’année 2011 ; elle a dû licencier 18 salariés pour un coût de 280 000 euros ; la réduction de son activité rend inutile des charges de location longue durée pour 10 742,84 euros ; son préjudice d’image correspond à un montant de 100 000 euros ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu, enregistré le 4 avril 2011, le mémoire en défense présenté pour le département du Lot qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la Fédération départementale des associations d’aide à domicile en milieu rural du Lot à lui verser une somme de 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— les conclusions à fin d’indemnisation sont irrecevables en l’absence de présentation d’une demande préalable ;

— les conseillers généraux ont reçu, le 10 septembre 2010, la version papier des rapports concernant les affaires à l’ordre du jour de la réunion du 27 septembre 2010 et une version digitalisée sous la forme d’une clé 3G comme le prévoit l’article L.3121-18-1 du code général des collectivités territoriales ; le rapport donnait aux élus l’information utile ; en l’absence de la nécessité d’une délégation de service public le moyen tiré de l’article L.1411-1 du code général des collectivités territoriales est inopérant ;

— sur les autres points, il fait valoir les mêmes écritures que celles développées dans son mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2010 pour la requête n°1003612 visée ci-dessus ;

Vu, enregistré le 20 juillet 2012, le mémoire complémentaire présenté pour la Fédération départementale des associations ADMR du Lot, tendant aux mêmes fins que sa requête et à ce que le montant des frais irrépétibles soit fixé à 50 000 euros par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que le courrier électronique du 10 septembre 2010 produit, ne suffit pas à établir le caractère suffisant de l’information préalable apportée aux membres du conseil général ; elle reprend également l’ensemble des moyens développés dans son mémoire complémentaire enregistré le 13 juillet 2012 à l’appui de la requête n°1003612 susvisée ;

Vu, enregistré le 2 janvier 2013, le nouveau mémoire en défense présenté pour le département du Lot tendant aux mêmes fins que précédemment et à ce que soit mise à la charge de la Fédération départementale des associations ADMR du Lot la somme de 1 033,80 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; il reprend l’ensemble des éléments développés dans son mémoire complémentaire enregistré le 2 janvier 2013 dans le cadre de l’instance n°1003612 susvisée ;

Vu, enregistré le 4 mars 2014, le mémoire complémentaire présenté pour la Fédération départementale des associations ADMR du Lot, tendant aux mêmes fins que sa requête et à ce que le montant de l’indemnité à mettre à la charge du département du Lot soit fixé à 1 006 332 euros;

Vu, enregistré le 7 mars 2014, le nouveau mémoire en défense présenté pour le département du Lot et tendant aux mêmes fins que précédemment ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le traité instituant la Communauté européenne ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu le code du travail ;

Vu le code de commerce ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 11 mars 2014 :

— le rapport de M. Fauré, conseiller ;

— les conclusions de M. Jobart, rapporteur public ;

— les observations de M^e Fabre-Sarcelle, substituant M^e Clavagnier pour la Fédération départementale des associations ADMR du Lot et M. X ;

— les observations de M^me Y pour le département du Lot ;

1. Considérant que les requêtes n° 1003612 et 1004573 de la Fédération départementale des associations ADMR du Lot et n° 1003613 de M. X sont dirigées contre les mêmes délibérations du conseil général du Lot et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

2. Considérant que le département du Lot, qui a la charge de l’allocation personnalisée d’autonomie, a entrepris de remédier au déficit chronique affectant les associations assurant les prestations d’aide à domicile en milieu rural en regroupant leurs moyens de fonctionnement ; que, par une délibération en date du 18 décembre 2009, le conseil général a approuvé le principe de la création d’une société anonyme d’économie mixte locale, puis, par la première délibération attaquée en date du 28 juin 2010, a approuvé les statuts de cette société dénommée « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » ayant pour actionnaire majoritaire le département ainsi que le pacte liant les actionnaires et a délégué à sa commission permanente, sur le fondement de l’article L. 3211-2 du code général des collectivités territoriales, l’exercice de sa compétence pour fixer la part de capital du département, approuver la version définitive des statuts et du pacte des actionnaires et désigner ses représentants ; que, par la seconde délibération attaquée, en date du 27 septembre 2010, le conseil général a retiré des dispositions de la délibération du 28 juin 2010 donnant délégation de compétence à sa commission permanente, a adopté les dispositions complémentaires, objet de cette délégation, et a approuvé le versement d’une aide exceptionnelle aux associations locales ADMR de Cajarc et Lauzès et d’avances mensuelles sur facturation à la société d’économie mixte locale et à la Fédération requérante pour des montants respectifs 693 000 et 273 800 euros ; que, par les requêtes n° 1003612 et 1003613, la Fédération départementale des associations ADMR du Lot et M. X demandent l’annulation de la délibération du 28 juin 2010 et, par la requête n° 1004573, la Fédération départementale des associations ADMR du Lot demande l’annulation de la délibération du 27 septembre 2010 ; qu’elle demande, également, dans le dernier état de ses écritures, la condamnation du département du Lot à lui verser une indemnité d’un montant de 1 006 332 euros ;

3. Considérant que la délibération du 27 septembre 2010 a retiré la délégation de compétences accordée à la commission permanente par la délibération du 28 juin 2010 ; que, par suite, les conclusions tendant à l’annulation de cette délégation sont devenues sans objet ;

Sur les autres conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisante information des conseillers généraux :

4. Considérant qu’aux termes de l’article L. 3121-18 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil général a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires du département qui font l’objet d’une délibération. » ; qu’aux termes de l’article L. 3121-19 du même code : « Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises. Les rapports peuvent être mis à la disposition des conseillers qui le souhaitent par voie électronique de manière sécurisée ; cette mise à disposition fait l’objet d’un avis adressé à chacun de ces conseillers dans les conditions prévues au premier alinéa. (…) » ;

5. Considérant que, s’agissant de la délibération du 28 juin 2010, le département du Lot soutient que les conseillers généraux ont reçu, le 11 juin 2010, la version papier des rapports concernant les affaires à l’ordre du jour et que cette transmission a également été effectuée par voie électronique le 15 juin ; qu’il produit, à l’appui de son affirmation, un courrier électronique adressé le 14 juin au groupe des élus indiquant le lien permettant d’accéder aux rapports préparatoires à la délibération sur le site interne du conseil général et un second courrier électronique adressant le 15 juin en pièces jointes à 9 conseillers généraux le contenu de la délibération et les rapports annexés ; que les requérants n’apportent aucun élément de nature à établir que l’ensemble des documents en cause n’aurait pas été adressé à chacun des membres du conseil général, dans le délai de 12 jours prévu par les dispositions précitées de l’article L.3121-19 du code général des collectivités territoriales, de façon utile dans un format papier ou dans un format électronique ; que ce rapport rappelle la précédente délibération du 18 décembre 2009 adoptant le principe de la création d’un établissement public local pour remédier aux difficultés rencontrées par les organismes assurant des prestations d’aide à domicile en milieu rural, recense ceux disposés à s’associer à cet établissement, présente ses statuts sous forme de société d’économie mixte, le pacte d’actionnaires, les seuils et plafonds de participation du département ; que les conseillers généraux disposaient également des informations détaillées figurant dans un rapport d’audit réalisé en octobre 2008 par une société spécialisée ; que, si les requérants soutiennent que l’information des conseillers généraux a été insuffisante en ce qui concerne le budget prévisionnel de la société et les modalités de transfert des activités, des actifs et du personnel des associations d’ADMR vers cette société, ces éléments étaient alors en cours de négociation avec les associations intéressées et n’étaient pas l’objet de la délibération du 28 juin 2010 ;

6. Considérant que, s’agissant de la délibération du 27 septembre 2010, le département du Lot soutient que les conseillers généraux ont reçu les rapports concernant cette délibération sous forme papier et sous forme numérisée par la remise d’une clé 3G ; qu’il produit un courrier électronique adressé le 10 septembre 2010 à l’ensemble des élus, comportant en pièces jointes le projet de délibération et mentionnant le lien permettant d’accéder aux rapports préparatoires à la délibération sur le site interne du conseil général ; que les requérants ne contestent pas utilement ces affirmations ; que ce rapport indique les résultats des négociations menées pour les transferts d’activité et de personnel des 22 associations s’étant prononcées pour leur rattachement à l’établissement public départemental, présente les différents points objet de la délibération, précise la part du capital détenu par le département, les statuts de la société, le pacte d’actionnaires et les représentants du départements au sein de la société d’économie mixte, qu’il fixe le montant des concours d’avance financière du département et leur répartition entre l’établissement public local et la Fédération requérante pour des montants respectifs de 693 000 et 273 800 euros ;

7. Considérant, enfin, que les rapports envoyés pour préparer les délibérations des 28 juin et 27 septembre 2010 étaient suffisamment complets pour que les conseillers généraux aient une compréhension globale et suffisante des dispositions soumises à leur approbation, nonobstant la circonstance que l’opération de réorganisation de l’aide à domicile dans le département du Lot ait fait l’objet de trois délibérations successives ; qu’il résulte de ce qui précède, que le moyen tiré de l’insuffisante information des conseillers généraux au regard des dispositions des articles L. 3121-18 et L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales doit être rejeté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l’atteinte portée à la liberté du commerce et de l’industrie :

8. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 116-1 du code de l’action sociale et des familles : « L’action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature. Elle est mise en oeuvre par l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales au sens de l’article L. 311-1. » ; qu’aux termes de l’article L. 121-1 de ce code : « Le département définit et met en oeuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé mentionnées à l’article L. 116-1 à la définition des orientations en matière d’action sociale et à leur mise en oeuvre.»; que les services à la personne, portant sur l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité constitue une mission d’intérêt général ; qu’il résulte des dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles ainsi que des dispositions des articles L. 7231-1 et L. 7232-1 du code du travail que ces services peuvent être exercées par des personnes morales privées ou des entreprises individuelles ;

9. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : « Les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des sociétés d’économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d’autres personnes publiques pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité d’intérêt général ; lorsque l’objet de sociétés d’économie mixte locales inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires.» ; qu’il résulte de ces dispositions que les sociétés d’économie mixte locales peuvent légalement exercer, outre des activités d’aménagement, de construction ou de gestion de services publics, toute activité économique sur un marché concurrentiel pourvu qu’elles répondent à un intérêt général ; que, si un tel intérêt général peut résulter de la carence ou de l’insuffisance de l’initiative des entreprises détenues majoritairement ou exclusivement par des personnes privées, une telle carence ou une telle insuffisance ne saurait être regardée comme une condition nécessaire de l’intervention d’une société d’économie mixte sur un marché ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à invoquer le moyen tiré de ce que la création de la société d’économie mixte « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » par les deux délibérations attaquées ne serait pas légale en l’absence de carence de l’initiative privée ;

En ce qui concerne le moyen tiré du non respect d’une procédure de publicité permettant la présentation d’offres concurrentes pour la gestion d’un service public départemental :

10. Considérant qu’aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat» ; qu’aux termes de l’article L. 1411-4 du même code : « Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local (…) » ; qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ;

11. Considérant que la société d’économie mixte « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile » a pour objet de préserver le maintien à domicile des personnes en difficulté, y compris les personnes âgées autonomes ou en perte d’autonomie, les personnes handicapées ou malade et leurs familles, en proposant des prestations relatives à l’accomplissement de la vie quotidienne, des actes de la vie sociale et relationnelle ainsi que des actes de soins ; que son capital social, d’un montant de 1 800 000 euros est détenu pour 82,11 % par le département du Lot ; que le département dispose de 14 sièges sur 18 au conseil d’administration dont le président est le vice-président du conseil général ; que le directeur de la société était précédemment directeur des services du département chargé de la solidarité ; que les prestations fournies par la société concernent, pour les neuf dixièmes, des prestations d’aide à domicile fournies à des personnes bénéficiant de l’allocation personnalisée d’autonomie versée par le département ; que la trésorerie de la société est assurée par des avances consenties par le département ; que l’objectif de rationalisation et d’assainissement financier de la société et son organisation en trois unités territoriales au nord, au centre et au sud du département ont été définis par ce dernier ; que, dans ces conditions, le département du Lot exerce sur la société d’économie mixte, qui doit être regardée comme chargée en l’espèce d’une mission de service public, un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services ; que, dès lors et nonobstant la circonstance que cette société n’ait pas le statut de société publique locale, le département du Lot n’a pas méconnu les dispositions précitées des articles L. 1411-1 et L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales en ne procédant pas à une délégation de service public et à la communication d’un rapport spécifique aux membres du conseil général ;

S’agissant des moyens tirés de la méconnaissance des dispositions communautaires interdisant les aides accordées par les Etats :

12. Considérant, d’une part, que le fait pour le département du Lot d’avoir acquis des actions de la société d’économie mixte « entreprise publique locale du Lot de l’aide à domicile », lors de sa constitution par les deux délibérations attaquées des 28 juin et 27 septembre 2010 ne constitue pas une aide directe ou indirecte accordée par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat au sens des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’union européenne ;

13. Considérant, d’autre part, que si les requérants soutiennent également que la société d’économie mixte a bénéficié depuis sa création de subventions conséquentes pour combler son déficit sous la forme du versement de subventions d’équilibre destinées initialement aux associations qui l’ont rejointe, d’autre part, du bénéfice des crédits du fonds de restructuration exceptionnelle de l’aide à domicile, ces circonstances, qui sont postérieures aux deux délibérations attaquées des 28 juin 2010 et 27 septembre 2010, ne peuvent en tout état de cause être utilement soulevées pour contester leur légalité ;

S’agissant du moyen tiré d’un abus de position dominante :

14. Considérant qu’aux termes de l’article L.420-2 du code du commerce : « Est prohibée, dans les conditions prévues à l’article L. 420-1, l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci. Ces abus peuvent notamment consister en refus de vente, en ventes liées ou en conditions de vente discriminatoires ainsi que dans la rupture de relations commerciales établies, au seul motif que le partenaire refuse de se soumettre à des conditions commerciales injustifiées. Est en outre prohibée, dès lors qu’elle est susceptible d’affecter le fonctionnement ou la structure de la concurrence, l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises de l’état de dépendance économique dans lequel se trouve à son égard une entreprise cliente ou fournisseur. Ces abus peuvent notamment consister en refus de vente, en ventes liées, en pratiques discriminatoires visées au I de l’article L. 442-6 ou en accords de gamme. » ;

15. Considérant que la seule circonstance que l’activité de la société d’économie mixte créée par les délibérations attaquées représentera 61% du volume total des prestations d’aide à domicile du département du Lot ne saurait suffire à établir que cette société a exploité de manière abusive une position dominante ; que les délibérations attaquées prévoient que les associations ADMR sont libres d’adhérer ou non à la société d’économie mixte et que leur intégration n’entraîne pas la reprise de leur passif ; que l’aide financière apportée auparavant, sous la forme d’une avance mensuelle de trésorerie, par le département du Lot à l’ensemble des associations d’ADMR est maintenue dans les mêmes conditions et sans opérer de différence de traitement à l’avantage de celles ayant adhéré à la société d’économie mixte ; que, dans ces conditions, les délibérations attaquées ne peuvent être, non plus, regardées comme ayant pour effet de permettre à la société d’économie mixte de méconnaître le droit de la concurrence en abusant d’une position dominante ;

16. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par le département du Lot, que le surplus des conclusions à fin d’annulation des requêtes et les conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées ;

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

17. Considérant qu’en l’absence d’illégalité entachant les deux délibérations attaquées, la Fédération départementale des associations ADMR du Lot n’est pas fondée à rechercher la responsabilité du département du Lot pour obtenir réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de leur adoption ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

18. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mises à la charge du département du Lot, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par la Fédération départementale des associations ADMR du Lot et M. X au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées, sur ce même fondement, par le département du Lot, qui n’a pas eu recours au ministère d’avocat et n’établit pas l’existence de frais spécifiques exposés par lui, seront rejetées ;

D E C I D E :

Article 1^er: Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 28 juin 2010 du conseil général du Lot en tant qu’elle donne délégation de compétence à sa commission permanente.

Article 2: Le surplus de conclusions des requêtes n°1003612 et n°1004573 de la Fédération départementale des associations ADMR du Lot ainsi que de la requête n°1003613 de M. X est rejeté.

Article 3 : Les conclusions du département du Lot tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération départementale des associations ADMR du Lot, à M. X et au département du Lot.

Délibéré après l’audience du 11 mars 2014, où siégeaient :

M. Lerner, président,

M. Fauré, premier conseiller,

M^lle Van Maele, conseiller.

Lu en audience publique le 8 avril 2014.

Le rapporteur, Le président,

J.C FAURE P. LERNER

Le greffier,

XXX

La République mande et ordonne au préfet du Lot en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme ;

Le Greffier en chef.