COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL
DE BORDEAUX

N° 19BX01286
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REPUBLIQUE FRANÇAISE MINISTRE DE L’ECONOMIE ET DES

FINANCES c/ Sarl A…

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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS M. Dominique Naves
Président
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La cour administrative d’appel de Bordeaux M^me X Y
6ème chambre Rapporteure ___________

M. Axel Basset Rapporteur public ___________

Audience du 6 septembre 2021 Décision du 17 septembre 2021 ___________ 01-08-02-01 14-05-05 C
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société A…, société à responsabilité limitée, a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision du 21 juin 2016 par laquelle la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIECCTE) lui a infligé, d’une part, une amende administrative de 184 000 euros pour des retards significatifs et répétés dans le paiement des factures des fournisseurs de l’enseigne Atlas qu’elle exploite et a envisagé de publier, d’autre part, un communiqué sur son site et sur celui de la DGCCRF relatif à cette décision et à la constatation de ces manquements.
Par un jugement n° 1600946 du 8 février 2019, le tribunal administratif de La Réunion a réduit le montant de l’amende administrative de 184 000 euros, infligée le 21 juin 2016 à la Sarl A… par la DIECCTE à 71 000 euros et a rejeté le surplus de sa demande.

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Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mars 2019 et le 26 novembre 2019, le ministre de l’économie et des finances, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 8 février 2019 en tant qu’il a réduit l’amende administrative infligée le 21 juin 2016 à la Sarl A… par la DIECCTE à 71 000 euros ;
2°) de confirmer le jugement en tant qu’il rejette le surplus de la demande de la société A….
Il soutient que :
- A titre principal :
- c’est à tort que le tribunal a estimé que la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 portant création d’une amende administrative afin de sanctionner les manquements à l’article L. 441-6 IV 9° du code de commerce modifiait la nature et la fixation de la peine et qu’elle ne peut ainsi s’appliquer aux faits antérieurs à son entrée en vigueur alors que cette loi qui transfère à l’administration la compétence pour prononcer des sanctions en matière de pratiques commerciales prohibées, modifie le mode de constatation et les modalités de poursuite des manquements prohibées de ces sanctions ;
- cette loi instaure ainsi un régime moins sévère que le précédent, fondé sur une amende administrative alors que l’amende civile antérieurement applicable sans modifier le délai maximum de paiement fixé à 60 jours ou à 45 jours « fin de mois » par le code du commerce ; se bornant à modifier les règles de compétence et de procédure au terme desquelles sont adoptées les sanctions infligées tout ne modifiant ni le contenu ni la nature de l’obligation et en réduisant le plafond des peines encourues, cette loi est d’application rétroactive ; seul le délai de 45 jours nets pour les factures périodiques n’a pas été appliqué pour les factures émises avant l’entrée en vigueur de la loi, dès lors qu’il s’agit d’une disposition nouvelle ;
-A titre subsidiaire :
- il s’en remet aux écritures du préfet de La Réunion s’agissant des moyens de légalité interne soulevés à l’encontre de la décision contestée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2019, la société A…, représentée par M^e Girard, conclut à titre principal, à l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il a maintenu l’amende administrative mise à sa charge à hauteur de 71 000 euros, à titre subsidiaire, au rejet de la requête d’appel du ministre de l’économie et des finances et à la confirmation du jugement attaqué et dans tous les cas, à la condamnation de la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIECCTE) à lui verser la somme de 7 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
-A titre principal :
- les premiers juges ont estimé à tort que la décision attaquée de la DIECCTE prononçant une amende administrative à son encontre n’était pas entachée d’illégalité alors qu’elle est dépourvue de base légale car fondée sur l’article L. 441-6 du code du commerce dans sa version issue des lois n°2014-344 du 17 mars 2014 et n° 2014-626 du 18 juin 2014

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lesquelles étaient inapplicables car entrées en vigueur postérieurement à la date d’émission des factures examinées par la DIECCTE et fondant l’infraction ; cette disposition du code du commerce n’entre pas dans le champ des lois pénales plus douces dès lors qu’avant l’entrée en vigueur de cette disposition il n’existait pas d’amende administrative en la matière mais uniquement des amendes civiles et pénales prononcées par un juge lesquelles étaient en règle générale moins fréquentes et d’un montant moins élevé ;
- ces dispositions aggravent les sanctions prononcées par la DGCCRF à l’encontre des entreprises ainsi que l’ont admis les parlementaires à l’occasion de la saisine du Conseil constitutionnel ; ce dernier n’a pas censuré ces dispositions au motif que son appréciation ne portait pas sur le niveau des sanctions fixées par ces dispositions mais uniquement sur leur proportionnalité manifeste ; la DGCCRF a également admis que ces sanctions nouvelles étaient « plus dissuasives » ; ainsi aucune infraction constatée avant l’entrée en vigueur de la loi le 14 mars 2014 dont le caractère plus sévère est avéré, ne peut être poursuivie sur le fondement de ces dispositions ;
- la procédure unique et indivisible mise en œuvre étant illégale en raison de la non rétroactivité de ces dispositions le procès-verbal du 7 mars 2016 est entaché d’illégalité dans son ensemble ce qui implique, en l’absence de divisibilité de l’amende, l’annulation totale et non partielle de l’amende administrative prononcée ;
 – la publication de la sanction sur le site de la DIECCTE constitue une sanction ouvelle instaurée par ces dispositions introduites par la loi Hamon qui viole également le principe de non rétroactivité des lois répressives plus sévères ;
- la sanction administrative contestée est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en l’absence de prise en compte de la situation de la société à la date du contrôle alors notamment que la prise de fonction de son directeur seulement en mai 2014 impliquait l’absence de possession de certains justificatifs de sa part ; de même l’enseigne Atlas qu’elle exploite, a fait faillite au niveau national engendrant une situation difficile pour la société dont la trésorerie demeure à flux tendus vis-à-vis de ses fournisseurs ; le commissaire au compte n’a jamais alerté la société quant aux possibles constatations de manquements dont elle pourrait être destinataire ;
- l’examen des difficultés de trésorerie n’a pas été effectué suffisamment précisément par les services de la DIECCTE : les rapports difficiles avec certains fournisseurs n’ont pas été pris en compte ; la comptabilité de l’entreprise n’a pas fait l’objet d’une analyse précise permettant de justifier certains allongements des délais de paiement notamment au regard des rapports difficiles ou de partenariat mis en place avec certains fournisseurs de même que la défaillance de certains prestataires ;
- A titre subsidiaire :
- elle demande la confirmation du jugement attaqué qui réduit à 71 000 euros le montant de l’amende administrative infligée par la DIECCTE.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule, et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
- le code de commerce ;
- la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- le code de justice administrative.

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Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M^me X Y,
- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,
- et les observations de M^me B… représentant le Ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance et de M^e Bretagnolle se substituant à M^e Girard représentant la société A….
Une note en délibéré présentée pour M. A… a été enregistrée le 13 septembre 2021.
Considérant ce qui suit :
1. La société A…, qui exploite des grandes surfaces de vente de meubles et d’électroménager sous l’enseigne Atlas a fait l’objet d’un contrôle par les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIECCTE) de La Réunion portant sur les pratiques mises en œuvre pour assurer le paiement des fournisseurs et des prestataires au titre des années 2013 et 2014 au terme duquel ceux-ci ont dressé, le 7 mars 2016, un procès-verbal de constatation de manquements aux dispositions du VI de l’article L. 441-6 du code de commerce, concernant 140 factures au cours de la période concernée, la société requérante ayant dépassé les délais de paiement légaux de 129 jours en moyenne arithmétique et de 89,8 jours et demi en moyenne pondérée. La DIECCTE a informé la société A… qu’elle envisageait de prononcer à son encontre, une amende de 213 000 euros en application de l’article L. 441-6 VI du code de commerce et de publier cette décision sous forme de communiqué sur le site internet de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Suite aux observations de la société en date du 26 mai 2016, le directeur régional de la DIECCTE a, par décision du 21 juin 2016 décidé de maintenir l’amende en ramenant son montant à 184 000 euros.
2. Le ministre de l’économie et des finances relève appel du jugement du 8 février 2019 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a ramené à 71 000 euros le montant de l’amende administrative mise à sa charge. La société A… demande, par un appel incident, la réformation du jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande d’annulation de la décision en litige et demande, subsidiairement, la confirmation du jugement attaqué.
Sur le moyen retenu par le tribunal :
3. Après avoir, d’une part, considéré que l’administration n’était pas fondée à prononcer l’amende administrative prévue par les dispositions du VI de l’article L. 441-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, au titre des factures émises avant le 19 mars 2014, date d’entrée en vigueur de cette loi, dès lors que la sanction du dépassement du délai de paiement de ces factures relevait des dispositions de l’article L. 442-6, dans sa rédaction antérieure à cette loi et, d’autre part, relevé que, sur les 140 factures retenues par l’administration, seules les 101 émises entre le 20 mars 2014, date d’entrée en vigueur de la loi, et le 29 décembre 2014 pouvaient être légalement prises en compte pour fonder la sanction en litige, le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré du caractère disproportionné, au regard de la gravité des manquements ainsi constatés, du montant de l’amende, pour ramener celui-ci de 184 000 euros à 71 000 euros. En ce qui concerne le fondement légal de la sanction contestée :

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4. Aux termes de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires (…) ». Le fait de ne pas appliquer aux infractions commises sous l’empire de la loi ancienne la loi pénale nouvelle, plus douce, revient à permettre à l’autorité compétente de prononcer des sanctions ayant le caractère d’une punition alors que, prévues par la loi ancienne, elles ne sont plus nécessaires selon l’appréciation même du législateur. Dès lors, sauf à ce que la répression antérieure plus sévère soit inhérente aux règles auxquelles la loi nouvelle s’est substituée, le principe de nécessité des peines implique que la loi pénale plus douce soit rendue immédiatement applicable aux faits commis avant son entrée en vigueur qui n’ont pas donné lieu à des sanctions devenues définitives.
5. Aux termes du neuvième alinéa du I de l’article L. 441-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable à compter du 1er janvier 2013 : « Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d’émission de la facture ». Le 3° du I de l’article 123 de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation a modifié ces dispositions ainsi qu’il suit : « Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d’émission de la facture. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l’article 289 du code général des impôts, ce délai ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d’émission de la facture ».
6. Avant l’intervention de la loi du 17 mars 2014, le I de l’article L. 442-6 du code de commerce disposait : « Engage la responsabilité de son auteur et l’oblige à réparer le préjudice causé le fait, par tout producteur, commerçant, industriel ou personne immatriculée au répertoire des métiers : / (…) 7° De soumettre un partenaire à des conditions de règlement qui ne respectent pas le plafond fixé au neuvième alinéa de l’article L. 441-6 ou qui sont manifestement abusives, compte tenu des bonnes pratiques et usages commerciaux, et s’écartent au détriment du créancier, sans raison objective, du délai indiqué au huitième alinéa de l’article L. 441-6. Est notamment abusif le fait, pour le débiteur, de demander au créancier, sans raison objective, de différer la date d’émission de la facture (…) ». Le III du même article disposait : « L’action est introduite devant la juridiction civile ou commerciale compétente par toute personne justifiant d’un intérêt, par le ministère public, par le ministre chargé de l’économie ou par le président de l’Autorité de la concurrence lorsque ce dernier constate, à l’occasion des affaires qui relèvent de sa compétence, une pratique mentionnée au présent article. / Lors de cette action, le ministre chargé de l’économie et le ministère public peuvent demander à la juridiction saisie d’ordonner la cessation des pratiques mentionnées au présent article. Ils peuvent aussi, pour toutes ces pratiques, faire constater la nullité des clauses ou contrats illicites et demander la répétition de l’indu. Ils peuvent également demander le prononcé d’une amende civile dont le montant ne peut être supérieur à 2 millions d’euros. (…). / La juridiction peut ordonner la publication, la diffusion ou l’affichage de sa décision ou d’un extrait de celle-ci selon les modalités qu’elle précise. (…) ».
7. Ces dispositions ont été modifiées par le V de l’article 123 de la loi du 17 mars 2014, entré en vigueur le 19 mars suivant, qui a abrogé le 7° du I de l’article L. 442-6 du code de commerce, rendant ainsi inapplicable l’action prévue par le III de ce même article aux faits ainsi définis. Le III de ce même article a par ailleurs modifié le VI de l’article L. 441-6 du code de commerce ainsi qu’il suit : « Sont passibles d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux neuvième alinéas du I du présent article, ainsi que le fait de ne pas respecter les modalités de computation des délais de paiement

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convenues entre les parties conformément au neuvième alinéa dudit I. L’amende est prononcée dans les conditions prévues à l’article L. 465-2. Le montant de l’amende encourue est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive ». Par ailleurs, aux termes du I des dispositions de l’article L. 465-2 du code de commerce : « I. ― L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l’inexécution des mesures d’injonction prévues à l’article L. 465-1. (…) V. ― La décision prononcée par l’autorité administrative peut être publiée (…) ».
8. Il résulte des dispositions qui précèdent que l’article 123 de la loi du 17 mars 2014 a, sans modifier les délais maximaux de paiement entre commerçants fixés par le neuvième alinéa du I de l’article L. 441-6 du code de commerce, ni réduire ou étendre la consistance de l’infraction aux règles de la concurrence que constitue la méconnaissance de ces délais, institué un nouveau régime de peine sanctionnant ce manquement. Ces dispositions mettent fin à la possibilité auparavant ouverte à la juridiction civile saisie de prononcer une amende d’un montant maximal de 2 000 000 euros, peine dont l’application ne pouvait être demandée que par le ministre de l’économie et des finances ou le ministère public et qui pouvait être assortie d’une peine complémentaire de publication de cette sanction. Les dispositions de la loi du 17 mars 2014 substituent à ce dispositif un régime de sanction administrative pécuniaire ayant le même objet, confié au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, agent du ministère de l’économie et des finances, et se traduisant par une amende d’un montant maximal de 375 000 euros, également susceptible d’être publiée. Ces dispositions n’ont donc pas procédé à la suppression d’un régime de sanction indissociable d’une réglementation antérieure à laquelle il aurait été mis fin, mais se sont limitées à modifier les règles de compétence et de procédure au terme desquelles sont adoptées les sanctions infligées, tout en réduisant le plafond des peines encourues, l’initiative en revenant toujours à un agent du ministre de l’économie et des finances. Ce dernier est dès lors fondé à soutenir que ces dispositions ont instauré une loi pénale plus douce, sans qu’il puisse être tenu compte, pour la détermination de ce caractère, des sanctions réellement prononcées avant et après l’entrée en vigueur de la loi du 17 mars 2014, contrairement à ce que soutient la société A…. Les dispositions du VI de l’article L. 441-6 du code de commerce telles que modifiées par la loi du 17 mars 2014 devaient par suite, ainsi que le soutient le ministre requérant, s’appliquer rétroactivement aux faits commis par la société A… dès 2013, soit avant le 19 mars 2014, date de son entrée en vigueur.
9. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’économie et des finances est fondé à soutenir que, contrairement à ce qu’a retenu le tribunal, l’amende administrative prévue par le VI de l’article L. 441-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi du 17 mars 2014 pouvait être légalement décidée au regard de l’ensemble des manquements au neuvième alinéa du I du même article, commis au titre des années 2013 et 2014, sur lesquelles a porté le contrôle.
En ce qui concerne la proportionnalité de la sanction :
10. Il résulte de l’instruction que les 140 factures pour lesquelles des manquements au délai maximal de paiement prévu par le neuvième alinéa du I de l’article L. 441-6 du code de commerce ont été constatés par le procès-verbal dressé le 7 février 2016, représentent un montant total de 472 948,14 euros et ont été réglées avec un retard pouvant atteindre 188 jours et un retard moyen pondéré de près de 90 jours, au détriment de 5 fournisseurs différents dans100% des cas au vu d’une sélection aléatoire opérée par les services de contrôle.

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11. Le prononcé de l’amende administrative en litige n’étant pas subordonné à la prise en compte de l’ensemble de l’activité de la personne concernée, la société A… dont le chiffre d’affaires en 2014 s’élevait d’ailleurs à plus de 21 millions d’euros ne peut utilement se prévaloir, de son changement de direction intervenu en mai 2014 alors que les dirigeants de la société pouvaient à tout moment intervenir dans la procédure de contrôle, ni de ses difficultés liées à la faillite nationale en 2014 de l’enseigne Atlas qu’elle exploite, laquelle est passée de 60 magasins à 6 magasins. En outre, alors que l’actif du bilan de la société Atlas présentait, à la fin de l’exercice 2013, des disponibilités de 1 297 150 euros, des créances auprès de clients à hauteur de 274 954 euros, des placements de valeurs mobilières à hauteur de 4 075 041 euros et fin 2014, des disponibilités de 2 058 274 euros, des créances auprès de clients à hauteur de 337 736 euros et des placements de valeurs mobilières à hauteur de 3 089 756 euros, les difficultés allégués n’apparaissent pas au regard de sa situation financière de nature à justifier les retards de paiements constatés. Il en va de même de l’absence de mise en garde alléguée par le commissaire au compte des sanctions possibles à ces manquements, aucune de ces circonstances n’étant, au regard des dispositions applicables, de nature à atténuer la gravité des manquements qui lui sont reprochés. Enfin, si la société A… fait valoir que l’administration aurait dû prendre en compte les factures contrôlées pour lesquelles ces retards de paiement s’expliqueraient par des allongements des délais de paiement justifiés, des rapports difficiles avec certains fournisseurs ou des défaillances de certains prestataires, les éléments qu’elle apporte ne permettent pas d’établir la réalité des accords, litiges, erreurs et difficultés allégués. Au demeurant, à supposer qu’ils soient établis, les modes d’intervention particuliers des fournisseurs ou prestataires, leurs prestations défectueuses, ou l’existence d’un partenariat entre la société requérante et certains fournisseurs en vue d’un stockage ne sauraient justifier de tels retards de paiement au regard des dispositions précitées.
12. Dans ces conditions, eu égard aux éléments rappelés, dont la société A… ne conteste pas l’exactitude, et alors qu’elle représente moins de 50 % du montant maximal prévu, pour les personnes morales, par le VI de l’article L. 441-6 du code de commerce, l’amende administrative de 184 000 euros infligée à l’intéressée et sa publication sur le site internet de la DGCCRF n’apparaît pas disproportionnée. Dès lors, le ministre est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré de son caractère disproportionné pour en réduire le montant à 71 000 euros.
13. Il résulte de tout ce qui précède, et en l’absence d’autres moyens qu’il appartiendrait à la cour d’examiner dans le cadre de l’effet dévolutif, que le ministre de l’économie, des finances et de la relance est fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a réduit le montant de l’amende administrative en litige et, par suite, à en demander l’annulation ainsi qu’à demander le rejet des demandes présentées en première instance et en appel par la société A…. Par voie de conséquence, les conclusions de cette dernière tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
DECIDE
Article 1er : Le jugement n° 1600946 du tribunal administratif de La Réunion du 8 février 2019 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société A… devant le tribunal administratif de La Réunion et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.

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Article 3 : Les conclusions de la société A… tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société A… et au ministre de l’économie, des finances et de la relance. Copie en sera délivrée au préfet de La Réunion.
Délibéré après l’audience du 6 septembre 2021 à laquelle siégeaient :
M. Dominique Naves, président, M^me Karine Butéri, présidente assesseure, M^me X Y, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 septembre 2021.
La rapporteure, Le président,
X Y Dominique Naves
La greffière,
Catherine Jussy
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.