Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me I H épouse G, M^me D F, M^me B C et M^me E A ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Jean-de-Luz, en tant qu’elle classe en zone naturelle leurs parcelles cadastrées section AL n° 218, 220, 221, et 235.

Par un jugement n° 2001602 du 30 novembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 1er février 2023, M^me H épouse G, M^me F, M^me C et M^me A, représentés par M^e Corbier-Labasse, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 30 novembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;

2°) d’annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque a approuvé la révision du PLU de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu’elle classe en zone naturelle leurs parcelles cadastrées section AL n° 218, 220, 221, et 235 ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu’il ne justifie pas le classement en zone N de leurs parcelles ; ces parcelles ne sont pas identifiées comme représentant un quelconque intérêt écologique et le PADD ne les identifie pas au titre de la valorisation du patrimoine naturel ;

— le rapport de présentation et le PADD entrent donc en contradiction avec le règlement qui les classe en zone naturelle ;

— la seule circonstance que les parcelles soient identifiées comme relevant d’un paysage agropastoral et d’une sensibilité paysagère forte ne suffit pas à justifier de leur classement en zone N ; ainsi de nombreux autres secteurs relevant d’une telle classification sont classés en zone U ;

— le classement retenu est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et méconnaît les dispositions de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme dès lors que :

— -- le secteur est bâti, équipé et ne forme pas un couloir naturel ou une coupure verte que la commune entendrait préserver ;

— -- une telle erreur est révélée par le classement en zone 1AUy de parcelles situées à proximité présentant des caractéristiques identiques à celles en litige ;

— -- les parcelles en litige auraient dû, au regard de leurs caractéristiques, être comprises dans un des secteurs déjà urbanisés (SDU) autres que les agglomérations et villages, tels que délimités par les élus dans le PLU en litige sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, car elles ont vocation à être urbanisées ; un permis de construire a d’ailleurs été délivré sur la parcelle cadastrée AL n°185 située à proximité immédiate.

Par un mémoire enregistré le 21 septembre 2023, la communauté d’agglomération Pays Basque, représentée par M^e Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des appelants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 7 février 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 13 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me J,

— les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

— les observations de M^e Corbier-Labasse, représentant M^me H épouse G, M^me F, M^me C et M^me A, et de M^e Dunyach, représentant la communauté d’agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 10 décembre 2010, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-de-Luz a prescrit la révision de son plan local d’urbanisme (PLU) et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque (CAPB), à qui la compétence avait été transférée, a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. M^me H épouse G, M^me F, M^me C et M^me A, propriétaires indivises, relèvent appel du jugement du 30 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d’annulation de la délibération du 22 février 2020 en tant qu’elle classe en zone naturelle leurs parcelles cadastrées section AL n° 218, 220, 221, et 235.

Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 :

En ce qui concerne la suffisance du rapport de présentation :

2. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. () Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; () ".

3. Les requérantes soutiennent que le rapport de présentation serait insuffisant s’agissant de la justification du choix du classement de leurs parcelles en zone naturelle dès lors qu’elles ne sont pas identifiées, au titre de l’analyse de l’état initial de l’environnement, dans la carte synthétisant les grands enjeux écologiques de la commune. Il ressort toutefois des pièces du dossier que si elles ne sont pas comprises dans cet inventaire, elles sont comprises dans un plus large secteur identifié par ce même document sous la dénomination « paysages agro-pastoraux de l’arrière-pays », comme une entité paysagère d’une sensibilité très forte dont la sauvegarde est jugée comme importante. En outre, les élus ont exposé en partie 4 du Tome 2 du rapport de présentation de manière détaillée, sur une dizaine de pages, les choix qu’ils ont retenus pour la délimitation des zones N. Il en ressort que cette zone N couvre plus particulièrement les sites naturels constitués par les boisements sur la partie est de la commune, au-delà de l’autoroute A63. Le rapport de présentation indique enfin, au titre des évolutions de la zone UD, que de « nombreux quartiers ou secteurs bâtis isolés, classés en zone UD dans le PLU précédent, ont été reclassés () en zone N pour respecter au mieux les dispositions de la loi Littoral, en fonction () du nombre de constructions et de la compacité du bâti ». Par suite, et alors que le rapport de présentation n’a pas à justifier du classement parcelle par parcelle, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le rapport de présentation serait insuffisant s’agissant de la justification du classement litigieux.

En ce qui concerne la cohérence entre le règlement et le PADD :

4. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

5. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

6. Les requérantes soutiennent que le classement retenu serait incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) dès lors que les parcelles litigieuses ne sont pas comprises dans les secteurs identifiés par l’orientation générale n°5 visant à la valorisation du patrimoine naturel et la gestion des risques. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le PADD fixe également comme orientation générale n°1, l’accueil de populations, l’évolution urbaine et la politique d’habitat, dans le cadre d’une dynamique démographique maitrisée avec un accroissement prévisible de 1 000 nouveaux habitants à l’horizon 2030 pour atteindre une population communale de 15 000 à cette date, soit environ 500 nouveaux logements, auxquels s’ajoutent les hébergements touristiques et nouvelles résidences secondaires, soit environ 1 000 nouveaux logements de tous types à l’horizon 2030, en ayant le souci de la gestion des espaces constructibles dans le tissu urbain et l’extension limitée d’une enveloppe urbaine clairement établie dans le respect de la loi Littoral. Dans ce cadre, les élus ont fixé comme objectif de densifier le tissu urbain existant quand cela est possible, et de mobiliser de nouvelles réserves foncières permettant « la réalisation d’opérations d’envergure notable et de compléter certaines opérations récentes » et ce en continuité de l’enveloppe urbaine existante, l’urbanisation hors espace urbain étant « strictement encadrée » et se limitant « aux seules rares dents creuses encore disponibles au sein de ces ensembles bâtis ». Il ressort de ce document que les parcelles en litige ne sont incluses ni dans l’enveloppe urbaine existante, ni dans l’extension projetée de cette dernière. Par ailleurs, l’axe 5 du PADD vise la protection des ensembles boisés continentaux, et en énumère plusieurs dont celui d’Antérénéa, situé à proximité des parcelles en litige. Ainsi, quand bien même les parcelles litigieuses ne sont pas identifiées par la carte représentant, dans cette orientation générale n°5, les secteurs listés au titre de la valorisation du patrimoine naturel à l’échelle communal, dont certains sont au demeurant situés à proximité immédiate de ces dernières, leur classement par le règlement en zone N répond parfaitement à l’orientation générale n°1. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement serait incohérent avec le PADD sur ce point doit être écarté.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation et la méconnaissance de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme :

7. Aux termes de l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ».

8. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d’utilisation du sol, de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ". Dans les circonstances rappelées au point précédent, les auteurs du PLU peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation.

10. Enfin, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi ELAN : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. / L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ». Le V de l’article 42 de la même loi précise que les mots « en continuité avec les agglomérations et villages existants » – qui remplacent les mots : « soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » s’appliquent « sans préjudice des autorisations d’urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ». Cette modification de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ne s’applique pas « aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d’urbanisme approuvées avant cette date ». La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente révision ayant été approuvée le 22 février 2020, les dispositions du V citées précédemment sont applicables en l’espèce.

11. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi « ELAN » ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et délimités par le plan local d’urbanisme (PLU), à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Enfin, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs.

12. Il ressort du rapport de présentation que les élus ont, pour répondre aux orientations générales rappelées au point 6, et notamment celle visant, dans le respect de la loi Littoral, à la gestion des espaces constructibles dans le tissu urbain et à la limitation de l’extension d’une enveloppe urbaine clairement établie, identifié, sur le territoire de la commune, une seule agglomération, englobant dans un seul périmètre l’urbanisation développée entre la baie et l’autoroute A63 et celle s’inscrivant à l’Est de l’autoroute et en particulier le quartier récent de Karsinenea. Ils n’ont identifié, en dehors de l’ensemble bâti « Lafitenia-Kokoita » au Nord de la commune, aucune autre urbanisation pouvant prétendre au statut de village. Ils ont par ailleurs délimité des secteurs pouvant prétendre au statut de « secteurs urbanisés autres que les agglomérations et villages » (SDU) au sens de l’alinéa 2 de l’article L. 121-8 précité. Pour déterminer ces agglomérations et villages, les élus ont tout d’abord analysé les capacités foncières et de densification du tissu urbain, puis dégagé un potentiel net éventuellement mobilisable en application des principes qu’ils s’étaient fixés.

13. En l’espèce, les parcelles sont situées dans le quart Nord-Est de la commune, route d’Antérénéa, à environ 2 km du centre-bourg, à l’arrière de la zone commerciale et artisanale du Jaldaï, dans un secteur marqué, en dehors de la petite dizaine de constructions éparpillée le long de la route, par une urbanisation quasi absente, et par une prédominance de boisements, de prairies et de champs. Ce secteur est répertorié par le rapport de présentation, comme indiqué au point 3, comme une entité paysagère du territoire communal d’une sensibilité très forte au titre des « paysages agro-pastoraux de l’arrière-pays » et se situe à proximité d’espaces dits de pérennisation de l’activité agricole, ainsi que d’espaces naturels classés. Bien qu’accueillant une maison d’habitation, ses annexes et une piscine, et implantées à proximité de quatre autres constructions, elles s’ouvrent à l’ouest et au nord sur ces vastes espaces naturels. Si un secteur situé à proximité, en direction de la zone de Jaldaï, est classé en en zone 1 AUy, zone à urbaniser, par le PLU en litige, ce dont les requérantes se prévalent, il ressort des pièces du dossier que ce classement est justifié par le projet « Jaldaï 4 » , qui consiste en la création d’une zone spécifique en continuité immédiate du « campus » Boardriders, situé à l’extrémité nord de la zone de Jaldaï, dont la vocation est l’accueil, au travers d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP), d’activités économiques en lien avec le domaine de compétences de cette société pour en faire « le cœur névralgique de la filière glisse en Europe » et créer « un centre de référence mondial pour la conception de nouveaux produits et services de la Filière Océan, Glisse et Sports aquatiques ». Enfin, et alors qu’il est constant que le SCoT approuvé en 2005, seul document en vigueur à la date de la décision attaquée, n’identifie pas d’agglomérations ou villages au sens de loi littoral, et encore moins de secteurs déjà urbanisés au sens du 2ème alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les requérantes ne peuvent utilement soutenir, à l’appui de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché le classement de leurs parcelles en zone naturelle, que ces dernières répondraient, de par leurs caractéristiques, aux critères d’un secteur déjà urbanisé au sens du 2ème alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme et qu’elles auraient dû, compte tenu des critères retenus par le PLU, être incluses dans un secteur déjà urbanisé, dès lors qu’un tel secteur ne pouvait être légalement délimité qu’après avoir été défini par un SCoT. Au demeurant, compte tenu de la très faible densité de l’urbanisation du secteur, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les parcelles constitueraient « une dent creuse » ayant vocation à être densifiée, alors que, comme l’ont à juste titre relevé les premiers juges, ce secteur, éloigné du centre urbain, correspond à un espace d’urbanisation diffuse, au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Ainsi, et quand bien même elles sont desservies par les réseaux ou qu’un permis de construire a été délivré, sous l’empire de l’ancien PLU, sur la parcelle cadastrée AL n°185 située à proximité immédiate, compte tenu du parti pris d’aménagement de la commune et de la vocation du secteur dans lequel ces parcelles s’insèrent, le classement en zone N des parcelles en litige ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme et n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d’annulation du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu’elle classe en zone naturelle leurs parcelles cadastrées section AL n° 218, 220, 221, et 235. Par suite, leurs conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M^me G et autres au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ces dernières une somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Pays Basque au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M^me G et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérantes verseront une somme globale de 1 500 euros à la communauté d’agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me I H épouse G, à M^me D F, à M^me B C, à M^me E A et à la communauté d’agglomération Pays Basque.

Une copie en sera adressée à la commune de Saint-Jean-de-Luz.

Délibéré après l’audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient :

M^me Elisabeth Jayat, présidente,

M. Sébastien Ellie, premier conseiller,

M^me Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe du 19 mars 2024.

La rapporteure,

Héloïse JLa présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.