Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Mondial Foncier a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision du 13 septembre 2021 par laquelle le directeur général de l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine a décidé d’exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AN n° 90 et 91 situées 11 avenue d’Embeyres à Vayres.

Par un jugement n° 2106002 du 18 janvier 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 mars 2023 et le 7 septembre 2023, la SAS Mondial Foncier, représentée par le cabinet Cornille – Fouchet – Manetti, demande à la cour :

d’annuler le jugement du 18 janvier 2023 du tribunal administratif de Bordeaux ;

de déclarer illégale la délibération de la communauté d’agglomération du Libournais du 30 juin 2021 ;

d’annuler la décision de préemption du 13 septembre 2021 ;

de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;

le caractère exécutoire des délibérations du 31 janvier 2017 et du 30 juin 2021 de la communauté d’agglomération du Libournais n’est pas établi ;

la décision de préemption est insuffisamment motivée ;

elle méconnait l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

Par deux mémoires enregistrés le 26 mai 2023 et le 27 octobre 2023, l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, représenté par M^e Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Mondial Foncier au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés sont infondés.

M^me B… F… et M^me H… C… ont communiqué des observations par deux mémoires des 12 octobre 2023 et 26 juin 2024 qui n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’urbanisme ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code de la construction et de l’habitation ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Ellie ;

- les conclusions de M. G… ;

- et les observations de M^e Fouchet, représentant la société Mondial Foncier et de M^e Abadie, représentant l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine.

Une note en délibéré présentée par la société Mondial Foncier a été enregistrée le 24 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

Par une promesse de vente datée du 10 février 2021, la société Mondial Foncier a souhaité acquérir auprès de l’indivision C…, pour un prix de 220 000 euros, deux parcelles cadastrées section AN n°s 90 et 91 situées au 11 avenue d’Embeyres à Vayres. Elle ainsi conclu une promesse de vente le 10 février 2021 et une déclaration d’intention d’aliéner a été notifiée à la mairie de Vayres le 17 juin 2021. Par une décision du 13 septembre 2021, l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur ces parcelles, au prix de 220 000 euros, proposé dans la promesse de vente. La société Mondial Foncier demande à la cour d’annuler le jugement du 18 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d’annulation de cette décision du 13 septembre 2021.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : « Lorsque la commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. ». Aux termes de l’article L. 213-3 du même code : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. (…) ». Et aux termes de l’article R. 213-1 dudit code : « La délégation du droit de préemption prévue par l’article L. 213-3 résulte d’une délibération de l’organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes ». Par ailleurs, selon l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’État dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. (…) ». L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dispose quant à lui : « (…) Pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l’État dans le département (…). Le représentant de l’État peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) ».

Ainsi que l’a jugé le tribunal administratif de Bordeaux aux paragraphes 3 et 4 du jugement attaqué, dont il convient d’adopter les motifs alors qu’aucun élément nouveau n’est allégué par la société requérante en cause d’appel, la communauté d’agglomération du Libournais était bien compétente en matière de droit de préemption urbain et pouvait déléguer l’exercice de ce droit à l’établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine pour les seules parcelles en cause. En outre, la délibération du 30 juin 2021 retirant la délégation du droit de préemption a été prise dans les mêmes formes que celle du 31 janvier 2017, conformément aux dispositions de l’article R. 213-1 du code de l’urbanisme, aucun texte n’imposant une délibération des communes membres de la communauté d’agglomération du Libournais, notamment la commune de Vayres, ni la consultation préalable, par cette dernière, de ces mêmes communes.

Aux termes de l’article L. 5211-3 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et à la publicité et à l’entrée en vigueur des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. (…) Pour l’application de l’article L. 2131-1, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne sont soumis qu’aux dispositions des I, II, III, V et VI de cet article et les syndicats de communes qu’aux dispositions des I, II, IV, V et VI de ce même article. ». L’article L. 2131-1 du même code dispose que : « I.-Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. (…) III.-Les actes réglementaires (…) font l’objet d’une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. ».

Il ressort des pièces du dossier que le premier vice-président de la communauté d’agglomération du Libournais a certifié que la délibération du 31 janvier 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Libournais a délégué l’exercice du droit de préemption aux communes membres a été affichée le 11 février 2017 pendant une durée minimum d’un mois. Par ailleurs, cette délibération mentionne qu’elle a été reçue par les services de la sous-préfecture le 9 février 2017. Il en va de même s’agissant de la délibération du 30 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Libournais a retiré la délégation du droit de préemption à la commune de Vayres et l’a délégué à l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, qui a été affichée à compter du 8 juillet 2021 pendant une durée minimum d’un mois et reçue par les services de la sous-préfecture le 7 juillet 2021. La mention, apposée sous la responsabilité du premier vice-président de la communauté d’agglomération du Libournais, certifiant que les délibérations du 31 janvier 2017 et du 30 juin 2021 ont été publiées, font foi jusqu’à preuve du contraire. Par suite, la simple affirmation, par la SAS Mondial Foncier, de ce que ces délibérations n’ont pas été affichées, ne suffit pas, faute de preuve, à regarder ces actes comme n’ayant pas été affichés, de sorte que le moyen doit être écarté.

Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…). ». Aux termes de l’article L. 300-1 de ce même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat (…). / L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».

Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

La décision de préemption contestée, après avoir mentionné l’ensemble du cadre réglementaire, rappelle les objectifs fixées par la loi de créer 25% de logements sociaux au sein des communes, ainsi que les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Libournais visant notamment à prioriser le développement de l’urbanisation au cœur même du tissu urbain existant et à produire au moins 7 500 logements accessibles socialement, ainsi que ceux du programme local de l’habitat de la communauté d’agglomération du Libournais 2018-2023, qui fixent pour la commune de Vayres un objectif de production de 126 logements locatifs sociaux, soit 21 logements par an. Elle rappelle également les objectifs mentionnés dans la convention opérationnelle d’action foncière pour la production de logements conclue entre la commune de Vayres, la communauté d’agglomération du Libournais et l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, qui vise à permettre, dans un contexte de rareté du foncier, de réaliser des opérations de constructions de logements locatifs sociaux dans le parc existant sur des opérations de petite taille, en raison de l’absence de grands terrains disponibles pour ce type de projet. À cet égard, les parcelles en cause, qui correspondent à cette description, se situent au sein d’un périmètre de veille foncière correspondant aux zones urbaines et à urbaniser, destiné à identifier les parcelles adaptées à la réalisation d’opérations de logements. La décision contestée précise également que les parcelles considérées sont susceptibles de permettre la réalisation d’un programme de 4 à 11 logements sociaux, et indique que l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine doit pouvoir acquérir ces parcelles afin de permettre la réalisation d’un programme prévoyant la production d’au moins quatre logements locatifs sociaux en densification. La décision de préemption fait ainsi apparaitre la nature du projet la justifiant et est par conséquent suffisamment motivée.

Ensuite, le projet consistant à réaliser de quatre à onze logements sociaux sur des parcelles d’une surface globale de 1 452 m² peut être regardé comme présentant par lui-même le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement au sens des dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, eu égard à son ampleur, représentant de 20% à 50% de l’objectif annuel de production de logements sociaux pour la commune et à la rareté du foncier disponible sur son territoire. Il participe également à la mise en œuvre de la politique locale de l’habitat. En outre, le fait qu’une surface de plancher de 3 000 m² soit envisageable ne permet pas de regarder le projet poursuivi comme insuffisant, dès lors que toutes ses caractéristiques n’ont pas à être définies à ce stade. Par ailleurs, le fait que l’établissement public foncier ait sollicité des bailleurs sociaux afin de déterminer les possibilités de construction de logements sociaux sur les terrains en cause ne porte aucune atteinte au principe de libre concurrence dès lors que ces consultations n’ont ni pour objet ni pour effet de céder les terrains ou d’accorder un droit de construire à ces opérateurs. L’auteur de la décision contestée n’était en outre pas tenu, pour la réalisation d’une telle étude prospective, de consulter l’ensemble des promoteurs susceptibles d’être intéressés par un tel projet. Enfin, au regard de la convention et du périmètre de veille foncière conclus entre la communauté d’agglomération, la commune et l’établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine et des études de faisabilité réalisées par les bailleurs sociaux sur les parcelles considérées, l’établissement public foncier justifie de la réalité d’un projet d’aménagement de logements sociaux suffisamment défini à la date de la décision en cause, qui répond à un intérêt général suffisant et aux actions ou opérations définies à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Il résulte de ce qui précède que la SAS Mondial Foncier n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine, qui n’est pas la partie perdante dans la présente, la somme que la SAS Mondial Foncier demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS Mondial Foncier une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Mondial Foncier est rejetée.

Article 2 : La SAS Mondial Foncier versera la somme de 1 500 euros à l’établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Mondial Foncier, à l’établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine, à M. A… C…, M^me E… C… et M^me D… C….

Copie en sera adressée à M^me B… F… et M^me H… C….

Délibéré après l’audience du 23 octobre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Balzamo, présidente,

M^me Molina-Andréo, présidente-assesseure,

M. Ellie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025.

Le rapporteur,

S. Ellie

La présidente,

E. Balzamo

La greffière,

S. Hayet

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.