Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Martinique Nutrition Animale a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler le titre exécutoire émis à son encontre par l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer le 4 août 2022 pour le recouvrement d’une partie de l’aide versée au titre du régime spécifique d’approvisionnement, pour un montant de 228 123 euros, et de la décharger de l’obligation de payer cette somme.

Par un jugement n°2200698 du 22 février 2024, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés le 19 avril et le 9 mai 2024 et un mémoire enregistré le 23 mai 2025, la société Martinique Nutrition Animale (MNA), représentée par M^e André, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 22 février 2024 du tribunal administratif de la Martinique ;

2°) d’annuler le titre exécutoire émis à son encontre par l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer le 4 août 2022 pour le recouvrement d’une partie de l’aide versée au titre du régime spécifique d’approvisionnement, pour un montant de 228 123 euros, et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre la somme de 6 000 euros à la charge de l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- le jugement est entaché d’un vice de forme, l’ensemble des moyens au sein du mémoire produit n’ayant pas été entièrement analysés, en méconnaissance de l’article R. 741-2 du code de justice administrative ;

- sa minute n’est pas revêtue des signatures exigées par l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

- le titre exécutoire est insuffisamment motivé ;

- l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer a commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation en excluant les coûts indirects de production du calcul du coût de revient des produits ;

- il a commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation en considérant que les marges commerciales pratiquées sur les produits contrôlés étaient déraisonnables ;

- il a commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation en considérant que l’avantage économique n’avait pas été répercuté sur l’utilisateur final ;

- la méthodologie retenue pour calculer les marges commerciales est entachée d’erreur de droit et de détournement de pouvoir, dès lors qu’elle équivaut à réglementer ses prix de vente, en méconnaissance de la liberté de concurrence, de la liberté d’entreprendre, de la liberté du commerce et de l’industrie et de l’effet utile de la réglementation européenne ;

- en se fondant sur une telle méthodologie imprévisible et opaque, l’administration a méconnu le principe de sécurité juridique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2025, l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM), représenté par M^e Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société MNA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le règlement d’exécution (UE) n° 2018/920 de la Commission du 28 juin 2018 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Caroline Gaillard,

- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,

- et les observations de M^e André, représentant la société MNA.

Considérant ce qui suit :

1. La société MNA, qui exerce une activité de provenderie, a bénéficié d’une aide publique d’un montant de 2 141 928,66 euros, versée par l’ODEADOM au titre du régime spécifique d’approvisionnement, dans le cadre du programme d’options spécifiques à l’éloignement des régions ultrapériphériques, pour l’année 2020. A l’issue d’un contrôle réalisé du 10 septembre au 1er octobre 2021, l’ODEADOM a émis, le 4 août 2022, un titre exécutoire d’un montant de 228 123 euros pour le recouvrement d’une partie de cette aide, au motif que la condition relative à la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final n’avait pas été respectée. La société MNA a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler ce titre exécutoire et de la décharger de la somme de 228 123 euros. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ». L’article R 741-8 du même code dispose que : « Si le président de la formation est rapporteur, la minute est signée en outre, par l’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau. (…) ». Il ressort des pièces du dossier de première instance que, conformément aux dispositions précitées du code de justice administrative, la minute du jugement du tribunal administratif a été signée par le président de la formation de jugement, qui n’était pas rapporteur, le rapporteur et le greffier d’audience. Il en résulte que, même si la copie du jugement qui a été notifiée à la société MNA ne comportait pas de signature, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative doit être écarté.

3. En second lieu, il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments, a expressément répondu à tous les moyens soulevés par la société MNA à l’encontre du titre exécutoire contesté. Si celle-ci conteste la teneur des réponses apportées par le tribunal, elle remet ainsi en cause le bien-fondé du jugement et non la régularité de celui-ci.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire :

4. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation (…) ». Il résulte de ces dispositions que tout titre exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette. En application de ce principe, l’ordonnateur ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

5. Il ressort du titre de perception du 4 août 2022 en litige, qu’il a pour objet « régime spécifique d’approvisionnement – irrégularité suite contrôles sur place n° 2021-38 » et fait référence au courrier du directeur de l’ODEADOM n° 2022-1450. Ce courrier, joint au titre exécutoire, cite les dispositions applicables à savoir la décision technique n° 2020-06 du 4 mai 2020, le Programme POSEI 2020, le règlement (CE) n°180/2014 de la Commission du 20 février 2014 portant certaines modalités d’application du règlement (UE) n°228/2013 du parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013, portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union européenne. Il indique les raisons pour lesquelles, à l’issue du contrôle effectué sur les produits à base de maïs, il a été constaté que l’aide versée à la société MNA n’avait pas été répercutée sur l’utilisateur final compte tenu du taux de marge excessif pratiqué sur certains de ces produits, ce qui justifiait la remise en cause de l’aide, pour un montant de 228 123 euros, calculée au regard de la quantité de maïs importée pour la fabrication de ces produits, soit 3 621 tonnes. Il détaille les modalités selon lesquelles ce taux de marge a été apprécié en renvoyant aux tableaux annexés et explique les raisons pour lesquelles l’ODEADOM est en désaccord avec les calculs du taux de marge présenté par la société MNA. Dans ces conditions, la société requérante a été mise à même de comprendre les bases de liquidation de la créance et les motifs justifiant la récupération partielle de l’aide. Par suite le moyen tiré de l’insuffisante motivation de ce titre exécutoire doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire :

6. Aux termes du considérant 6 du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union : « Afin de garantir l’approvisionnement des régions ultrapériphériques en produits agricoles essentiels et de pallier les surcoûts induits par l’ultrapériphéricité de ces régions, il convient d’instaurer un régime spécifique d’approvisionnement. En fait, la situation géographique exceptionnelle des régions ultrapériphériques, par rapport aux sources d’approvisionnement en produits essentiels à la consommation humaine, à la transformation ou en tant qu’intrants agricoles, entraîne dans ces régions des surcoûts d’acheminement. En outre, d’autres facteurs objectifs liés à l’ultrapériphéricité de ces régions, et en particulier leur insularité et leurs faibles surfaces agricoles, imposent aux opérateurs et aux producteurs des régions ultrapériphériques des contraintes supplémentaires qui handicapent lourdement leurs activités. Ces handicaps peuvent être allégés en abaissant les prix desdits produits essentiels (…) ». Le 2 de l’article 10 du règlement dispose : « (…) Le montant de cette aide est déterminé pour chaque type de produit concerné (…) ». Le I de l’article 13 de ce même règlement dispose : « 1. Le bénéfice du régime spécifique d’approvisionnement résultant de l’exonération du droit à l’importation ou de l’octroi de l’aide est subordonné à une répercussion effective de l’avantage économique jusqu’à l’utilisateur final qui, selon le cas, peut être le consommateur lorsqu’il s’agit de produits destinés à la consommation directe, le dernier transformateur ou conditionneur lorsqu’il s’agit de produits destinés aux industries de transformation ou de conditionnement, ou l’agriculteur lorsqu’il s’agit de produits utilisés pour l’alimentation animale ou comme intrants agricoles. / L’avantage visé au premier alinéa est égal au montant de l’exonération des droits à l’importation ou au montant de l’aide. / 2. Afin d’assurer l’application uniforme du paragraphe 1, la Commission adopte des actes d’exécution concernant l’application des règles fixées au paragraphe 1 et plus particulièrement les conditions pour le contrôle par l’État membre de la répercussion effective de l’avantage jusqu’à l’utilisateur final. Ces actes d’exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d’examen visée à l’article 34, paragraphe 2 ». En outre, aux termes de l’article 6 du règlement d’exécution n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union : « Aux fins de l’article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) N° 228/2013, les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final. Ce faisant, elles peuvent apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés (…) ».

7. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient aux autorités compétentes de chaque Etat membre de contrôler le respect par les bénéficiaires de l’aide octroyée dans le cadre du régime spécifique d’approvisionnement, en s’assurant de la répercussion effective de l’avantage jusqu’au consommateur final. Le contrôle de l’effectivité de cette répercussion par l’autorité compétente repose sur une appréciation concrète, notamment des marges commerciales.

8. Il résulte de l’instruction qu’à l’issue de ses opérations de contrôle de la société MNA portant sur la matière première « maïs », pour laquelle 20 importations ont été réalisées en 2020, l’ODEADOM a retenu que les taux de marge commerciale calculés sur les produits finis à base de maïs variaient, pour six d’entre eux, entre 49,7 % et 277,4 % et dépassaient ainsi largement le taux de marge moyen de l’entreprise évalué à 33,2 %. L’administration a, dès lors, considéré que, compte tenu du taux de marge commerciale moyen de 33,2 % pratiqué par l’entreprise, le taux de marge de 49,7 % ou plus constaté sur six des produits finis à base de maïs bénéficiant du dispositif d’aide était excessif et révélait que ces produits n’avaient pas bénéficié de la répercussion effective de l’aide versée au titre du régime spécifique d’approvisionnement jusqu’à l’utilisateur final. Elle a en conséquence émis un ordre de recouvrement d’un montant correspondant à l’aide obtenue pour l’importation de la quantité de maïs nécessaire à la fabrication des produits concernées, soit 3 621 tonnes des 35 393 tonnes de maïs dont l’importation a été subventionnée, soit un montant de 228 123 euros.

9. En premier lieu, d’une part, contrairement à ce que soutient la société MNA, il résulte des dispositions citées au point 6 que le contrôle de l’effectivité de la répercussion de l’avantage économique jusqu’à l’utilisateur final, et la potentielle remise en cause du bénéfice du RSA, s’exercent de manière différenciée, pour chaque produit pour la fabrication duquel la société a bénéficié de ce régime spécifique d’approvisionnement. C’est donc à bon droit que l’ODEADOM s’est attaché au prix de vente de chaque référence de produits pour la fabrication desquels cette société a bénéficié du RSA pour procéder à une appréciation concrète des marges commerciales. La circonstance que la société MNA ait respecté ses engagements au titre du RSA pour la grande majorité des produits issus du maïs importés est donc sans incidence sur le bien-fondé de la décision en litige. D’autre part, la société MNA est fondée à soutenir que le calcul du taux de marge commerciale des produits concernés inclut nécessairement les coûts indirects de production. Toutefois, il résulte de l’instruction que, malgré les demandes répétées de l’ODEADOM, la société MNA n’a pas produit la totalité des documents sollicités lors des opérations de contrôle, et notamment pas de comptabilité analytique identifiant, par type de produits, la nature et le montant des coûts indirects invoqués. L’ODEADOM s’est alors attaché à calculer les coûts de production des produits de la société MNA issus du maïs importé sous le régime du RSA à partir des liasses fiscales, des statistiques de vente et des informations relatives aux modes de production de la société. Eu égard à la circonstance que la fabrication des productions concernées reposait sur l’utilisation d’environ 10% des importations aidées de maïs et à l’absence de production en première instance et en appel d’éléments permettant d’établir la consistance des coûts indirects qui n’auraient pas été pris en compte et les modalités de leur imputation dans la fabrication des produits au titre desquels est intervenue la mesure de récupération critiquée, la société MNA, qui était la seule à pouvoir apporter ces précisions, n’est pas fondée à soutenir que l’ODEADOM aurait commis une erreur de droit ou une erreur d’appréciation en n’incluant pas de manière indifférenciée l’ensemble des coûts indirects de production invoqués dans le calcul du taux de marge commerciale des produits concernés.

10. En deuxième lieu, la société requérante conteste la méthodologie utilisée en faisant valoir qu’en application de la législation communautaire, l’ODEADOM devait comparer sa situation avec les marges moyennes du marché du maïs dans son ensemble, qu’elle devait également tenir compte des prix pratiqués par les opérateurs concurrents et enfin qu’elle devait comparer les marges pratiquées sur les produits contrôlés avec les marges moyennes des autres gammes de produits non aidés.

11. Premièrement, il ne résulte toutefois d’aucune des dispositions citées au point 6, que l’ODEADOM aurait dû se fonder sur la notion de « marge raisonnable » par comparaison à la marge moyenne réalisée sur les gammes de produits non aidés ou par rapport aux marges moyennes du marchés. La société MNA ne peut utilement se prévaloir ni de la décision technique DIVA-2020/06 du 4 mai 2020, laquelle ne comporte pas de méthodologie permettant d’identifier l’absence de marge excessive, ni de la décision technique DIVA 2022/06 adoptée par l’ODEADOM le 8 juin 2022 et donc postérieurement à la période de contrôle. Deuxièmement, alors qu’il n’est pas contesté que la société MNA bénéficie du régime spécifique d’approvisionnement pour la totalité des produits qu’elle commercialise, il ne résulte d’aucun élément de l’instruction qu’elle interviendrait, pour les produits concernés, sur un marché concurrentiel ni, le cas échéant, que les marges pratiquées pour les produits identifiés par l’ODEADOM seraient comparables à celles pratiquées par ses concurrents sur la vente des aliments destinés au bétail en Martinique. Troisièmement, ainsi qu’il a été dit, la société MNA en sa qualité de bénéficiaire de l’aide, était tenue de la répercuter sur le prix de vente de chacun de ses produits. Il s’ensuit que la société requérante ne peut valablement soutenir que l’ODEADOM aurait dû tenir compte des marges commerciales pratiquées pour les produits « maïs grain big bag » et « maïs salmiccide vrac », qui sont inférieures à la marge commerciale moyenne pratiquée par l’entreprise, afin de pondérer les marges réalisées pour l’ensemble des produits à base de maïs. Dans ces conditions, compte tenu des taux de marge commerciale constatés lors du contrôle, compris entre 49,7 % et 277,4 %, pour six des produits contrôlés à base de maïs, c’est sans commettre d’erreur de droit ou d’appréciation que l’ODEADOM a estimé que les marges pratiquées par la société MNA sur ces produits étaient excessives.

12. En troisième lieu, la société requérante soutient que l’administration aurait dû tenir compte de son résultat net, qui est, selon ses dires, d’approximativement 400 000 euros, soit 2 % de son chiffre d’affaires, pour en déduire que l’aide versée, pour un montant de 2 141 928,66 euros, était effectivement répercutée sur l’utilisateur final. Toutefois, d’une part, il ne ressort d’aucune disposition législative ou règlementaire que le chiffre d’affaires constituerait un critère pertinent pour apprécier la répercussion de l’aide sur le consommateur final et, d’autre part, le résultat de la société MNA s’il constitue un indicateur économique de sa situation ne permet pas à lui seul, de mesurer la répercussion de l’avantage économique résultant de l’aide sur les prix des produits pour le consommateur final. Enfin, la société requérante affirme, sans apporter aucune précision sur ce point, que la répartition des taux de marge pratiqués sur l’ensemble de sa gamme, soit l’application de taux nuls voir négatifs pour certains produits et de taux plus importants pour les six produits en cause, répondrait à une logique commerciale indispensable à sa survie économique compte tenu de la faiblesse de ses résultats nets. C’est par suite sans commettre d’erreur de droit ou d’erreur d’appréciation que l’ODEADOM n’a pas pris en compte le chiffre d’affaires ou le résultat d’exploitation de la société MNA pour apprécier la répercussion des aides.

13. En quatrième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la méthodologie adoptée par l’ODEADOM aurait pour effet de réglementer les prix de vente de la société MNA. Cette dernière peut les fixer librement sous réserve de répercuter effectivement l’avantage économique résultant du bénéfice du RSA sur l’utilisateur final. Par suite, l’administration a pu à bon droit prendre le titre exécutoire en litige sans méconnaitre le principe de la libre concurrence, de la liberté d’entreprendre, de la liberté du commerce et de l’industrie et de l’effet utile de la réglementation européenne. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

14. En dernier lieu, en précisant que les Etats membres sont amenés à contrôler les prix de vente et les marges commerciales pratiqués par les entreprises, les dispositions contenues dans le règlement n° 228/2013 et le règlement d’exécution n° 180/2014 précitées fixent un cadre juridique suffisamment clair et précis pour permettre aux autorités nationales de mettre en œuvre leurs obligations de contrôle de la répercussion de l’avantage économique sur l’utilisateur final et aux organismes contrôlés de connaître l’étendue de leurs obligations. Par suite, et alors en outre que l’ODEADOM dispose d’une large marge d’appréciation pour déterminer la méthodologie de ce contrôle et qu’il n’était pas tenu d’en informer la requérante préalablement à son contrôle, la société MNA n’est pas fondée à soutenir que le titre exécutoire contesté aurait été émis en méconnaissance du principe de sécurité juridique.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société MNA n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande tendant à l’annulation du titre exécutoire émis par l’ODEADOM le 4 août 2022, et à la décharge de la somme correspondante de 228 123 euros.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ODEADOM, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que société MNA demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société MNA une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’ODEADOM et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Martinique Nutrition Animale est rejetée.

Article 2 : La société MNA versera une somme de 1 500 euros à l’ODEADOM en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Martinique Nutrition Animale et à l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer.

Délibéré après l’audience du 12 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Gueguein, président assesseur,

M^me Gaillard, première conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026.

Le rapporteur,

C. GAILLARDLe président,

S. GUEGUEIN

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.