Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B… C… a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision implicite du 26 juillet 2023 et l’arrêté du 6 septembre 2023 par lesquels le maire de la commune d’Etoile-sur-Rhône a délivré à M^me D… A… un permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé impasse des Limouches, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 27 novembre 2023 formé contre l’arrêté du 6 septembres 2023.

Par une ordonnance n° 2402116 du 6 août 2024, le président de la 5ème chambre du tribunal a rejeté sa demande comme manifestement irrecevable.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2024, et deux mémoires enregistrés le 4 juillet 2025 qui n’ont pas été communiqués, M. C…, représenté M^e Reka, demande à la cour :

1°) d’annuler cette ordonnance et ces décisions ;

2°) à défaut de renvoyer l’affaire au tribunal administratif de Grenoble pour qu’il soit à nouveau statué sur sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Etoile-sur-Rhône la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– les conclusions de sa demande tendant à l’annulation du permis de construire tacite du 26 juillet 2023 étaient recevables ; à cet égard, il remplit les conditions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme lui conférant un intérêt à agir ; de plus, le recours gracieux du 27 novembre 2023 ne peut valoir connaissance acquise de ce permis tacite, en ce qu’il n’ a contesté que la légalité du permis de construire délivré par le maire d’Etoile-sur-Rhône le 6 septembre 2023, et qu’il n’a d’ailleurs eu les éléments lui permettant de connaître l’existence de ce permis tacite et notamment la demande de pièces complémentaires et de majoration du délai d’instruction, que le 20 mars 2024, la transmission du dossier par la commune par mail du 7 novembre 2023 ne comportant pas cette pièce ; un permis tacite est intervenu, l’architecte des Bâtiments de France ayant estimé que le projet n’était pas soumis à son accord et aucune demande de pièces complémentaires n’ayant été sollicitée par les services instructeurs ; sur ce point, la demande de pièces ne peut être qualifiée de demande de pièces complémentaires à défaut de respecter les formalités de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme ;

– ses conclusions subsidiaires tendant à l’annulation de l’arrêté du 6 septembre 2023 délivrant le permis de construire étaient également recevables, les services instructeurs ne lui ayant pas transmis l’intégralité du dossier, et plus particulièrement le courrier du 21 juin 2023 de demande de pièces complémentaires, qui doit être regardé comme frauduleux et, de ce fait, inexistant ;

– le permis tacite du 26 juillet 2023 est entaché d’illégalité en ce que le maire n’a pas délivré de récépissé au pétitionnaire et a insuffisamment vérifié la complétude du dossier, dans lequel il manquait les pièces obligatoires prévues aux articles R. 431-5 à R. 431-33-1 du code de l’urbanisme, ce qui n’a pas permis aux services instructeurs d’instruire la demande et de vérifier la conformité du projet aux règles d’urbanisme, en ce que les services instructeurs n’ont pas vérifié si la demande était conforme aux articles UB 1 à UB 14 du règlement du plan local d’urbanisme, en ce que la fraude est également démontrée par l’insuffisance et l’incomplétude du dossier de demande de permis de construire et l’abattage par la pétitionnaire des arbres implantés sur la parcelle cadastrée section ZK n° 770 afin de supprimer le chemin piétonnier et élargir le terrain d’assiette du projet, en ce que ce défrichement nécessitait une autorisation préalable, en ce que ces dissimulations induisent que le permis tacite doit être regardé comme entaché d’inexistence et en ce qu’il est entaché de détournement de pouvoir ;

– le permis exprès du 6 septembre 2023 ne pouvait légalement être délivré après le délai d’instruction de deux mois en l’absence de demande de pièces complémentaires ; le dossier de la demande était trop sommaire pour permettre d’apprécier le respect des règles d’urbanisme et il est entaché des mêmes vices de procédure que ceux affectant le permis tacite ; sa transmission au contrôle de légalité n’est pas établie ; il a été signé par une autorité incompétente ; la demande de pièces complémentaires du 21 juin 2023 qui a été adressée par lettre simple est inexistante et l’autorisation accordée après un permis tacite, qui n’a pas été rapporté, et au-delà du délai d’instruction, est frappée d’inexistence ; le maire n’a pas demandé la production des pièces exigées à l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme ; le permis exprès est entaché de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2024, M^me D… A…, représentée par M^e Nallet-Rosado, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– la demande de première instance était irrecevable, à défaut de notification du recours gracieux à la commune, auteur de la décision et d’une notification faite tardivement au pétitionnaire ;

– à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 décembre 2024, la commune d’Etoile-sur-Rhône, représentée par M^e Blanc, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, au sursis à statuer en application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– les conclusions de la demande dirigées contre le permis délivré le 6 septembre 2023 étaient irrecevables pour tardiveté, à défaut de notification du recours gracieux et de notification à M^me A… du recours lui-même dans le délai de quinze jours, et en ce que l’intérêt pour agir est insuffisamment établi ;

– aucun permis tacite n’est intervenu ;

– à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 7 juillet 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code du patrimoine ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Letellier, rapporteure,

– les conclusions de M^me Burnichon, rapporteure publique,

– et les observations de M^e Gautier pour la commune d’Etoile-sur-Rhône.

M. C… a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision implicite du 26 juillet 2023 et l’arrêté du 6 septembre 2023 par lesquels le maire de la commune d’Etoile-sur-Rhône a délivré à M^me D… A… un permis de construire pour une maison individuelle sur un terrain situé impasse des Limouches, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 27 novembre 2023 formé contre l’arrêté du 6 septembres 2023. Il relève appel de l’ordonnance du 6 août 2024 par laquelle le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande comme manifestement irrecevable.

Sur les conclusions dirigées contre le permis tacite :

Selon l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, et sous réserve des exceptions prévues par ce code, le silence gardé par l’autorité compétente au terme du délai d’instruction sur une déclaration préalable ou une demande de permis au titre du code de l’urbanisme vaut, selon les cas, décision tacite de non-opposition à cette déclaration ou permis tacite de construire, d’aménager ou de démolir. Il en résulte que l’auteur d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis est réputé être titulaire d’une décision de non-opposition ou d’un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai réglementaire d’instruction de son dossier.

En premier lieu, il ressort des articles R. 423-4, R.423-5, R.423-18, R.423-42, R.423-43 et R.424-1 du code de l’urbanisme qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite.

Aux termes de l’article R. 423-54 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l’autorité compétente recueille l’accord, ou, pour les projets mentionnés à l’article L. 632-2 du code du patrimoine, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France. ». Il appartient de plus à l’architecte des Bâtiments de France d’apprécier, sous le contrôle du juge, si un immeuble implanté à moins de 500 mètres d’un immeuble classé est ou non situé dans le champ de visibilité de ce dernier au sens de l’article R. 425-1 du code de l’urbanisme et de l’article L. 621-32 du code du patrimoine.

Il résulte par ailleurs de la combinaison des articles R. 424-23 et R. 423-24 du code de l’urbanisme que le délai d’instruction de droit commun de deux mois est majoré d’un mois lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R.423-24 à R.423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme.

En l’espèce, M^me A… a déposé un dossier de demande de permis de construire le 26 mai 2023. Par un courrier du 21 juin 2023, notifié dans le délai d’un mois mentionné au point précédent, la commune d’Etoile-sur-Rhône a informé l’intéressée que le délai d’instruction était désormais de trois mois en raison de la nécessité de consulter l’unité départementale d’architecture et du patrimoine. M^me A… fait valoir, sans être contredite et en produisant au surplus un extrait graphique du document d’urbanisme, que la propriété assiette du projet en litige est située dans le périmètre de protection des monuments historiques, tel qu’il a été annexé au plan local d’urbanisme de la commune. Si M. C… soutient que l’architecte des Bâtiments de France aurait estimé qu’il n’avait pas à donner son accord, il résulte des dispositions citées au point 4 qu’il devait être saisi afin d’apprécier si le projet était ou non situé dans le champ de visibilité du monument classé. Il suit de là que le délai d’instruction était de trois mois.

En deuxième lieu, s’agissant de la demande de pièce complémentaire, il ressort de l’article L. 423-1 et des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme pris pour son application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. En revanche, la demande relative à l’une des pièces qui peuvent être exigées en application du livre IV du code de l’urbanisme fait obstacle à la naissance d’un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction, la circonstance que la pièce ait pu être inutile étant sans incidence à cet égard.

Par le courrier du 21 juin 2023, la commune d’Etoile-sur-Rhône a demandé à M^me A… des pièces complémentaires, qui ont été produites le 29 juin 2023. La commune n’était pas tenue d’envoyer cette demande de pièces complémentaires par lettre recommandée avec avis de réception pour que cette notification ait pour effet de majorer le délai d’instruction de la demande de permis de construire. Cette production a fait courir le délai d’instruction de trois mois.

Il résulte de ce qui précède que le délai d’instruction de trois mois, qui a couru à compter du 29 juin 2023, n’était pas expiré à la date à laquelle la commune a notifié l’arrêté du 6 septembre 2023 délivrant un permis de construire à M^me A….

Les conclusions tendant à l’annulation d’un permis tacite étaient, par suite, dépourvues d’objet et, dès lors, irrecevables. Dans ces conditions, M. C… n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par l’ordonnance attaquée, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Grenoble a rejeté les conclusions de sa demande dirigées contre le permis tacite comme manifestement irrecevables.

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 6 septembre 2023, ensemble la décision de rejet du recours gracieux :

D’une part, en vertu de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, le recours formé contre une décision administrative doit être présenté dans le délai de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication. Aux termes de l’article R. 600-2 du code de l’urbanisme : « Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15. ».

La mention relative au droit de recours, qui doit figurer sur le panneau d’affichage du permis de construire en application de l’article A. 424-17 du code de l’urbanisme, permet aux tiers de préserver leurs droits. Toutefois, l’exercice par un tiers d’un recours administratif ou contentieux contre un permis de construire montre qu’il a connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de recours contentieux, alors même que la publicité concernant ce permis n’aurait pas satisfait aux dispositions prévues par l’article A. 424-17 du code de l’urbanisme.

D’autre part, aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas (…) ou de recours contentieux à l’encontre (…) d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, (…) l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un certificat d’urbanisme, ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au titulaire de l’autorisation est réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. (…). ».

Il résulte des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme qu’à défaut de l’accomplissement des formalités de notification qu’elles prévoient, un recours administratif dirigé contre un document d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol ne proroge pas le délai du recours contentieux. Il ne peut être remédié à l’omission des formalités de notification du recours administratif que dans le délai de quinze jours qu’elles prévoient. Dans ce cas, la date à laquelle a été formé le recours administratif initial constitue le point de départ de la prorogation du délai de recours contentieux résultant de la formation, dans les formes requises, de ce recours administratif. En revanche, la présentation d’un nouveau recours administratif assorti des formalités de notification après l’expiration du délai de quinze jours ne pallie pas le défaut de notification du premier recours et ne permet donc pas la prorogation du délai de recours contentieux. Cette situation ne fait toutefois pas obstacle à ce que la personne intéressée forme, en respectant les formalités de notification propres à ce recours, un recours contentieux dans le délai de recours de droit commun de deux mois qui lui est imparti.

En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le permis de construire accordé à M^me A… par l’arrêté du 6 septembre 2023 du maire d’Etoile-sur-Rhône aurait fait l’objet d’un affichage, régulier, sur le terrain d’assiette du projet. M. C… a présenté un recours gracieux le 27 novembre 2023 tendant au retrait de ce permis de construire. Ce recours a été reçu en mairie, au vu du suivi postal produit en première instance, le 29 novembre 2023, et le maire d’Etoile-sur-Rhône, qui est l’auteur de la décision, en a accusé réception par un courrier du 7 décembre 2023 indiquant les voies et délais de recours et informant M. C… qu’à défaut de réponse dans un délai de deux mois, ce recours serait rejeté implicitement. Toutefois, M. C… n’a notifié ce recours gracieux à M^me A… que par un courrier daté du 25 mars 2024, soit postérieurement au délai de quinze jours imparti par les dispositions précitées de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. Ce recours gracieux n’a pu, dans ces conditions, proroger le délai de recours contentieux, sans que le requérant puisse utilement soutenir que l’absence de transmission par les services instructeurs de la demande de pièces complémentaires traduirait l’existence d’une fraude ayant une incidence sur le cours du délai de recours contentieux.

Il résulte de ce qui a été dit qu’en formant le 27 novembre 2023 ce recours gracieux, M. C… a manifesté avoir connaissance acquise du permis de construire du 6 septembre 2023. Le délai de recours contentieux, qui est de deux mois, a commencé à courir à son égard le 27 novembre 2023 et était, par suite, expiré à la date d’enregistrement de sa demande au tribunal administratif de Grenoble, le 28 mars 2024. Il suit de là que M. C… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Grenoble a rejeté comme manifestement irrecevables les conclusions de sa demande tendant à l’annulation du permis de construire délivré le 6 septembre 2023, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais du litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune d’Etoile-sur-Rhône qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante. Il y a lieu de mettre à la charge de M. C… la somme de 1 000 euros chacune à verser à la commune d’Etoile-sur-Rhône et à M^me A… au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C… est rejetée.

Article 2 : M. C… versera à la commune d’Etoile-sur-Rhône et à M^me A… la somme de 1 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… C…, à la commune d’Etoile-sur-Rhône et à M^me D… A….

Délibéré après l’audience du 2 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Céline Michel, présidente de chambre,

M^me Anne-Gaëlle Mauclair, présidente-assesseure,

M^me Céline Letellier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2025.

La rapporteure,

C. Letellier

La présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,