Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

I- M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler l’arrêté du 10 mars 2021 par lequel la présidente du centre communal d’action sociale (CCAS) de Beauregard-L’Evêque a prononcé à son encontre une sanction d’exclusion de fonctions de trois jours, ainsi que la décision du 20 avril 2021 ayant rejeté son recours gracieux contre cette sanction.

II- M. A… a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler la décision du 19 avril 2021 par laquelle la maire de Beauregard-L’Evêque, présidente du CCAS de cette commune, a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, et d’enjoindre à cette autorité de lui accorder le bénéfice de cette protection.

III- M. A… a enfin demandé au tribunal de condamner le CCAS de Beauregard-L’Evêque à lui payer la somme de 35 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis, et d’enjoindre audit CCAS de suspendre de ses fonctions la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendante (EHPAD) Gautier.

Par un jugement nos 2101268 2101273 et 2101276 du 24 novembre 2022, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ces demandes et mis à la charge de M. A… le versement d’une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 23 janvier 2023 et des mémoires enregistrés le 23 février 2023 et le 17 juillet 2023, M. A…, représenté par M^e Beaugy, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 24 novembre 2022 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 10 mars 2021, la décision du 20 avril suivant portant rejet de son recours gracieux, et la décision du 19 avril 2021 portant refus du bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) de condamner le CCAS de Beauregard-L’Evêque à lui verser 35 000 euros en réparation du préjudice subi ;

4°) d’enjoindre à la présidente du CCAS de Beauregard-L’Evêque de lui accorder cette protection ;

5°) d’enjoindre à la présidente du CCAS de Beauregard-L’Evêque de suspendre de ses fonctions la directrice de l’EHPAD ;

6°) de mettre à la charge du CCAS de Beauregard-L’Evêque une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

il a été victime de harcèlement moral de la part de la directrice de l’EHPAD ;

une sanction disciplinaire doit être prononcée à l’encontre de l’auteure de ce harcèlement ;

l’octroi de la protection fonctionnelle à la directrice de l’EHPAD démontre l’absence d’impartialité de sa présidente ;

les faits sur le fondement desquels il a été sanctionné ne sont pas établis et les pièces produites par le CCAS établissent l’acharnement de sa directrice à son égard ;

il avait droit au bénéfice de la protection fonctionnelle, qui ne pouvait légalement lui être refusé que pour un motif tenant à l’intérêt général ;

en mettant à sa charge une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal n’a pas tenu compte de l’équité ni de sa situation économique.

Par des mémoires en défense enregistrés le 28 avril 2023, le 10 mai 2023, le 6 mars 2024 et le 18 juin 2025, le CCAS de Beauregard-L’Evêque, représenté par la SCP d’avocats Boissier, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. A… une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il expose que :

le requérant n’ayant pas contesté le rejet implicite de sa première demande de protection fonctionnelle, les conclusions tendant à l’annulation de la décision portant rejet de sa deuxième demande de protection sont irrecevables, cette décision, en l’absence de changement de l’état du droit et de circonstances de fait nouvelles, ayant un caractère confirmatif ;

le requérant, qui n’a pas contesté dans le délai de recours la sanction disciplinaire qui lui avait été précédemment infligée, n’est plus recevable à invoquer son illégalité ;

les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

le code général de la fonction publique ;

la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller ;

- les conclusions de M^me Bénédicte Lordonné, rapporteure publique ;

- et les observations de M^e Blaizin, représentant M. A… ;

Considérant ce qui suit :

M. A…, agent de l’EHPAD Gautier de Beauregard-L’Evêque, dépendant du CCAS de cette commune, a été titularisé dans le cadre d’emplois des adjoints techniques en 2014. Alors qu’une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois jours lui avait été infligée, il a formé un recours contre cette sanction disciplinaire, a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral dont il accusait la directrice de l’établissement, et a réclamé une indemnisation. Il relève appel du jugement du 24 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses demandes tendant à l’annulation de la sanction disciplinaire qui lui avait été infligée, du refus de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, et la condamnation du CCAS à l’indemniser des préjudices subis.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le CCAS de Beauregard-L’Evêque :

Le CCAS de Beauregard-L’Evêque fait valoir que la décision du 19 avril 2021 attaquée, rejetant la demande de protection fonctionnelle de M. A… en date du 17 mars précédent, serait confirmative d’une décision implicite antérieure, née du silence conservé sur la demande de l’intéressé datée du 3 décembre 2020. Toutefois, le CCAS n’établit pas avoir reçu cette demande, ni à quelle date elle l’aurait été. La naissance d’une décision antérieure à celle attaquée n’est dès lors pas établie, et la fin de non-recevoir doit être écartée.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation de la décision portant refus du bénéfice de la protection fonctionnelle :

Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; 2° Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; 3° Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés (…) ». Aux termes de l’article 11 de cette loi, dans sa version alors en vigueur : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. / (…) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ; / (…) ».

D’une part, les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 citées ci-dessus établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Si la protection résultant de ces dispositions n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

D’autre part, il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

En l’espèce, M. A… soutient avoir été victime de harcèlement moral de la part de la directrice de l’EHPAD depuis la fin de l’année 2017 ou le début de l’année 2018, à la suite d’un différend relatif au paiement d’une prime qu’il aurait sollicitée pour de lourds travaux de peinture, et qu’il n’a jamais obtenue. Après une procédure disciplinaire n’ayant pas abouti, il a obtenu l’établissement d’une nouvelle fiche de poste qui, selon le requérant, a organisé sa « placardisation ». Auparavant chargé aussi bien de tâches dans les locaux de l’EHPAD qu’à l’extérieur, il a été affecté essentiellement à l’extérieur, contraint de demander des clés pour entrer à des moments limités, notamment pendant les absences de l’autre adjoint technique. Il lui a été fait interdiction d’utiliser certains accès. Ses horaires ont été changés, lui imposant de travailler le mercredi après-midi, temps qu’il consacrait à ses enfants. Il dit avoir été victime d’accusations infondées, concernant notamment une altercation avec la directrice, et la méconnaissance du protocole de sauvegarde informatique. La directrice et son entourage aurait en outre tenu sur lui des propos destinés à le discréditer, affirmant qu’il aurait été sanctionné d’une suspension de permis pour conduite en état d’ivresse et qu’il aurait précédemment fait un procès à son ancien employeur pour des faits de harcèlement qu’il disait avoir subis. Le requérant indique enfin avoir fait l’objet d’une surveillance constante, avoir subi des successions d’ordres et de contrordres et avoir subi des brimades régulières, étant notamment rabroué devant des collègues et résidents en des termes méprisants.

En premier lieu, il ressort des résultats de l’enquête « flash » menée par le syndicat CFDT dans la structure sur le thème du mal-être au travail, des courriels de signalement adressés par ce syndicat à la présidente de l’EHPAD, du pré-rapport établi par le comité technique du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Puy-de-Dôme, du procès-verbal de ses délibérations sur la situation de l’EHPAD Gautier et du courrier de signalement adressé au parquet par ce comité, que de nombreux agents se sont plaints d’avoir été victime de pressions et de propos humiliants de la part de la directrice de cet établissement.

En deuxième lieu, il ressort de la nouvelle fiche de poste de M. A…, établie le 11 février 2019, et des très nombreuses attestations et autres pièces produites par le requérant que la redéfinition de ses fonctions a conduit à le cantonner pour l’essentiel à des tâches à l’extérieur de l’établissement, auquel il ne pouvait accéder sans justifier de son besoin de le faire et emprunter une clé. Son travail était très étroitement surveillé par la directrice et son adjointe, qui le soumettaient à des instructions étroites et tatillonnes. Il ressort également de plusieurs attestations qu’il était régulièrement victime de la part de la directrice de propos méprisants, tenus devant d’autres agents ou devant les résidents. Un ancien agent ayant été responsable des cuisines entre octobre 2017 et juillet 2018 témoigne ainsi de ce qu’il avait reçu l’instruction de ne pas lui servir de café pendant ses pauses, au motif qu’il ne le méritait pas. Une autre agente témoigne d’un incident à l’occasion duquel la directrice a refusé qu’il lui soit servi une boisson chaude que des collègues l’avaient convié à venir prendre à la demande de résidents, alors qu’il travaillait à l’extérieur. Il ressort également des attestations produites que la situation d’isolement et les brimades répétées subies par le requérant ont gravement affecté son humeur. Si certaines de ces attestations émanent d’agents également en conflit avec la directrice, elles sont corroborées par le témoignage d’autres agents ou de personnes extérieures à l’établissement. En particulier, le médecin du travail témoigne de ce que le 14 septembre 2020, avant de recevoir M. A…, qui lui a paru stable d’un point de vue émotionnel, il a reçu un appel téléphonique de la part de la directrice de l’EHPAD, qui lui a décrit l’agent comme impulsif, violent et sujet à des conduites addictives. M. A… apporte ainsi des éléments de faits de nature à faire présumer qu’il a été victime d’agissements de harcèlement moral.

Un rapport d’audit rédigé en 2021 par un psychologue à la demande du CCAS a diagnostiqué un mode de fonctionnement très ancien, antérieur à l’arrivée de la directrice, qui conduirait à l’émergence de clans ainsi qu’à la marginalisation des nouveaux agents, et qui parasiterait la communication verticale, les directives et consignes de travail étant vécues comme des remontrances et du harcèlement. Ce diagnostic ne suffit toutefois pas à justifier les propos et agissements humiliants qui ressortent du dossier, et qui ne sont pas contestés par l’administration. Par ailleurs, si le CCAS fait valoir que le travail de M. A… serait de mauvaise qualité, il n’allègue pas avoir engagé des procédures pour tirer les conséquences d’une insuffisance professionnelle, qui ne saurait en aucun cas justifier l’humiliation d’un agent. Enfin, les attestations d’agents louant l’encadrement de l’EHPAD par sa directrice et la circonstance que certains des auteurs des attestations produites par le requérant sont eux-mêmes en conflit avec la directrice, ne suffisent pas à établir que M. A… serait à l’origine d’une « cabale » contre la directrice. Ainsi, alors même que les plaintes pénales pour harcèlement déposées par le requérant ont été classées le 28 avril 2025, faute de caractérisation d’un élément intentionnel, les pièces versées au dossier permettent d’établir que M. A… a subi de la part de la directrice des agissements répétés insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, et ayant pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Il est dès lors établi qu’il a été victime d’un harcèlement moral violant l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983.

M. A… est dès lors fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l’annulation de la décision du 19 avril 2021.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation de la sanction disciplinaire et de la décision portant rejet du recours gracieux :

Aux termes de l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 visée ci-dessus, portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable, aujourd’hui repris à l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 visée ci-dessus, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable, repris à l’article L. 533-1 du même code : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : Premier groupe : l’avertissement ; le blâme ; l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; (…) Troisième groupe : la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent ; l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; (…) ».

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire sont établis, s’ils constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

En l’espèce, pour prononcer la sanction disciplinaire contestée, la présidente du CCAS de Beauregard-L’Evêque s’est notamment fondée sur le motif déterminant tiré de ce que, le 9 septembre 2020 au matin, M. A… serait entré brusquement dans le bureau de la directrice de l’EHPAD et l’aurait agressée verbalement. Cet incident, relaté par un rapport de la directrice, et que la présidente du CCAS, alors en conversation téléphonique avec elle, a entendu, est également établi par une attestation d’une adjointe administrative qui en a été témoin, ainsi que par l’attestation d’une secrétaire travaillant à proximité, qui a entendu les hurlements de M. A…, et celle d’une agente présente dans le bureau des animateurs voisin, qui a entendu les propos tenus à voix forte par le requérant. M. A…, alors même qu’il était victime de harcèlement moral, a, dans ces circonstances, manqué à ses obligations, et tout particulièrement à celle de dignité. Il résulte de l’instruction que la présidente du CCAS aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, qui était de nature à justifier la sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours.

M. A… n’est dès lors pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 10 mars 2021 ainsi que de la décision du 20 avril suivant.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

Lorsqu’un agent est victime, dans l’exercice de ses fonctions, d’agissements répétés de harcèlement moral visés à l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, il peut demander à être indemnisé par l’administration de la totalité du préjudice subi, alors même que ces agissements ne résulteraient pas d’une faute qui serait imputable à celle-ci.

En l’espèce, il résulte de ce qui précède que M. A… a été victime de harcèlement moral. Eu égard à la nature des agissements dont il a été victime, à leur durée, et aux troubles dans les conditions d’existence qu’il a subis, il sera fait une juste appréciation de son préjudice en condamnant le CCAS de Beauregard-L’Evêque à lui verser une indemnité de 10 000 euros, tous intérêts confondus.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction :

M. A… peut être regardé comme demandant à la cour d’enjoindre au CCAS de Beauregard-L’Evêque de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, et de prononcer la suspension de la directrice de l’EHPAD. L’exécution du présent arrêt implique seulement que le CCAS lui accorde la protection fonctionnelle. Il y a lieu, dès lors, d’enjoindre au CCAS de Beauregard-L’Evêque de prendre cette mesure dans un délai de deux mois, et de rejeter le surplus des conclusions de la requête à fin d’injonction.

En ce qui concerne les frais liés au litige en première instance :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

Ainsi que M. A… le fait valoir, il n’y avait pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à sa charge une somme en application des dispositions précitées.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les conclusions de ses demandes tendant à l’annulation de la décision du 19 avril 2021, à la condamnation du CCAS à l’indemniser et tendant à ce qu’il soit enjoint au CCAS de lui accorder la protection fonctionnelle, et que ce tribunal a mis à sa charge le versement d’une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L.761-1 font obstacle à ce que M. A…, qui n’est pas pour l’essentiel la partie perdante à la présente instance, verse une quelconque somme au CCAS de Beauregard-L’Evêque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions du requérant présentées sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er :

La décision du 19 avril 2021 portant refus d’accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. A… est annulée.

Article 2 :

Il est enjoint au CCAS de Beauregard-L’Evêque d’accorder à M. A… le bénéfice de la protection fonctionnelle dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 :

Le CCAS de Beauregard-L’Evêque est condamné à verser à M. A… la somme de 10 000 euros.

Article 4 :

L’article 2 du jugement attaqué est annulé.

Article 5 :

Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 24 novembre 2022 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 6 :

Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par le CCAS de Beauregard-L’Evêque sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 :

Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et au centre communal d’action sociale de Beauregard-L’Evêque.

Délibéré après l’audience du 28 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

- M^me Aline Evrard, présidente-assesseure,

- M. Joël Arnould, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2025.

Le rapporteur,

Joël ArnouldLe président,

Jean–Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,