Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenues d’une contravention de grande voirie, la SARL Eden, M^me F… C…, gérante de la SARL Eden et a demandé au tribunal de condamner solidairement la SARL Eden et M^me C…, au paiement de l’amende maximale prévue par la loi, ainsi qu’au remboursement des frais d’établissement du procès-verbal et frais annexes, d’ordonner la remise à l’état naturel des lieux par les contrevenantes, par la démolition de tous les ouvrages et constructions visés dans le procès-verbal, puis l’évacuation de tous les gravats issus de la démolition vers un site de traitement agréé, de condamner les occupantes sans titre au paiement d’une astreinte financière de 500 euros par jour de retard, au-delà d’un délai fixé par le tribunal, à compter de la notification du jugement, de condamner solidairement la SARL Eden et M^me F… C…, au paiement d’une amende de 500 euros par jour en cas de poursuite d’une activité commerciale sur les lieux faisant l’objet de la contravention de grande voirie en cause et d’autoriser l’Etat à intervenir directement aux frais, risques et périls des contrevenantes si la démolition n’était pas exécutée dans le délai fixé.

Par un jugement avant-dire droit n° 1602245 du 30 octobre 2018, le tribunal administratif de Nice a, à l’article 1er, dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur l’action publique, à l’article 2, ordonné une expertise, en vue notamment de déterminer contradictoirement les limites de la plus haute mer au droit des parcelles occupées par la SARL Eden en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et dire si les terrains d’implantation des ouvrages litigieux constituent des lais et relais de la mer en procédant, si nécessaire, à des sondages sous les bâtiments pour déterminer la nature des matériaux constituant l’assiette.

Par un jugement n° 1602245 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Nice a, à l’article 1er, condamné la SARL Eden et M^me C…, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l’évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, à l’article 2, mis à leur charge les frais de l’expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 201,75 euros et, à l’article 3, rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2021, sous le n° 21MA03797, M^me C… et la SARL Eden, représentées par M^e Cressin-Bensa, demandent à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 ;

2°) de les relaxer des fins de la poursuite de la contravention de grande voirie ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

 – le jugement attaqué est entaché d’omission à statuer en ce qui concerne le moyen tiré de la compétence du juge judiciaire pour connaître du statut juridique du terrain sur lequel ont été déployées les installations de plage litigieuses ;

 – il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que les aménagements litigieux ne se trouvent pas sur le domaine public maritime.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de M^me C… et autre.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M^me C… et autre ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code général de la propriété de personnes publiques ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Marchessaux,

 – et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par des arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Cap d’Ail l’équipement, l’entretien et l’exploitation de la plage de la Mala. La commune de Cap d’Ail a accordé des sous-traités d’exploitation de la plage à divers occupants, dont la SARL Eden. La concession de la plage de la Mala étant venue à expiration le 31 décembre 2010 et n’ayant pas été renouvelée, le préfet des Alpes-Maritimes, qui a dans un premier temps délivré à la SARL Eden une autorisation d’occupation temporaire du domaine public jusqu’au 31 octobre 2011, a dressé une contravention de grande voirie à son encontre ainsi qu’à sa gérante, M^me C…, aux termes d’un procès-verbal du 30 juillet 2015, en raison de l’occupation sans droit ni titre par elles d’une dépendance du domaine public maritime, d’une superficie totale de 625 m² comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d’activités balnéaires, une terrasse carrelée de 325 m² à usage de restauration sur laquelle est construit un bar. Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenues d’une contravention de grande voirie, la SARL Eden et sa gérante, M^me C…. Ces dernières relèvent appel du jugement du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a condamné la SARL Eden et M^me C…, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l’évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, à l’article 2, mis à leur charge les frais de l’expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 201,75 euros et, à l’article 3, rejeté le surplus de leurs conclusions.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte des pièces du dossier de première instance que M^me C… et autre ont soulevé, dans leur mémoire complémentaire du 25 juillet 2018, une question préjudicielle tirée de la compétence du juge civil pour connaître de la question du statut juridique du terrain sur lequel ont été implantées les installations de plage litigieuses leur appartenant. Les premiers juges ont bien répondu à ce moyen au point 4 de leur jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018. Par suite, le tribunal n’avait pas à se prononcer à nouveau sur ce moyen dans le jugement contesté du 6 juillet 2021 lequel n’est pas entaché d’irrégularité pour ce motif.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :

3. Aux termes de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l’Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (…) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l’Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (…) / Les terrains soustraits artificiellement à l’action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d’actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. « . L’article L. 2111-5 du code précité prévoit dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté contesté que : » Les limites du rivage sont constatées par l’Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (…) « . Aux termes de l’article R. 2111-5 du même code : » La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l’autorité du préfet, par le service de l’Etat chargé du domaine public maritime. (…) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ".

4. Il appartient au juge administratif de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public, même en l’absence d’acte administratif délimitant ledit domaine, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire la solution d’une question préjudicielle lorsque, à l’appui de la contestation, sont invoqués des titres de propriété dont l’examen soulève une difficulté sérieuse.

5. Pour constater que l’infraction, à caractère matériel, d’occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S’agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n’est pas lié par les termes d’un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime, adopté sur le fondement du décret du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières.

6. Il résulte du procès-verbal du 30 juillet 2015 dressé par l’agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes que la SARL EDEN et sa gérante, M^me C…, occupent et exploitent sans aucun titre les y autorisant, sur la plage de la Mala, située sur le territoire de la commune du Cap d’Ail, une parcelle consistant en une superficie totale de 625 m² comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d’activités balnéaires, une terrasse carrelée de 325 m² à usage de restauration sur laquelle est construite un bar. Le procès-verbal précise également que la SARL Eden détenait jusqu’au 31 décembre 2010, un sous-traité de plage délivré par la commune de Cap d’Ail et que l’Etat a délivré une autorisation d’occupation temporaire en 2011 dans l’attente d’un nouveau projet de concession, laquelle est venue à expiration le 1er novembre 2011. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que dans le cadre de la procédure de délimitation du domaine public maritime au droit de la plage de la Mala précitée, la DDTM des Alpes-Maritimes a rédigé, au mois de janvier 2019, un rapport relatif à cette délimitation, produit par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et fondé sur des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, morpho-sédimentaires et houlographiques mentionnées à l’article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques. Selon une carte du cadastre de 1874 figurant dans ce rapport, la totalité de la plage, à l’exception de l’éperon rocheux apparaît dans l’eau. Les photographies aériennes de ce rapport montrent que la plage de la Mala s’étendait au début du 20ème siècle jusqu’à la falaise et n’était quasiment pas occupée. A l’époque le site était déjà recouvert d’un matériaux clair exempt de toute végétation caractérisant un sédiment soumis à l’action régulière des flots. Le rapport de la DDTM fait aussi état d’une étude du déferlement de la houle établie à partir des constats de terrain opérés les 11 et 25 janvier 2016 par un agent assermenté de la DDTM, le rapport d’un expert du 25 mars 2016 et sur les conclusions d’une expertise du centre d’études sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Les constats montrent qu’entre 2014 et 2018, la houle a dépassé la hauteur de 2,5 m quatorze fois et celle de 4 m deux fois le 5 novembre 2014 et le 11 décembre 2017, ce qui tend à démontrer le caractère non exceptionnel de l’évènement et que son occurrence se produit environ trois fois par an. Une photographie prise le 12 mars 2013 par un agent de la DDTM montre que la mer touche les constructions, y compris celles de M^me C… et autre. Le rapport conclut que l’intégralité du site de la plage de la Mala jusqu’à la cote 4 m A… est comprise dans le domaine public maritime. En outre, M. G… certifie, dans son rapport d’expertise du 25 mars 2016, d’après ses observations de terrain que la Mala subit, à l’image des plages de poche régionales, des submersions marines supérieures à 4-5 m A…. Par ailleurs, un rapport de visite du 12 décembre 2017 établi par un agent assermenté de la DDTM constate des dépôts de sable, de galets, de gravillons, de posidonies laissés par les coups de mer la veille à l’intérieur des établissements de plage dont celui de l’Eden. Il précise que selon deux bulletins météos du 11 décembre 2017, la force des vents sur le littoral niçois n’a pas dépassé les 100 km/h. Un autre constat du 28 décembre 2020, versé au débat par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires montre des dépôts de sable de posidonies au fond de l’établissement l’Eden plage lequel a été atteint par les flots à la cote de 4 m A… et indique que les Alpes-Maritimes avaient été placées en vigilance jaune avec un risque de vagues de submersion marine. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que ces submersions constatées à de nombreuses reprises relèveraient de perturbations météorologiques exceptionnelles lesquelles ne sont pas nécessairement constituées par des tempêtes violentes.

7. M^me C… et autre ne peuvent utilement se prévaloir du trait de cote établi sur la plage de la Mala, au mois de novembre 2017 par le service déplacements, risques, sécurité de la DDTM des Alpes-Maritimes, dans le cadre d’une procédure de porter à connaissance (PAC) en application des articles L. 132-2 et R. 132-1 du code de l’urbanisme, ainsi que du cahier de recommandations du PAC submersion marine, de la carte des niveaux marins et du rapport du 2 octobre 2014 du service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), lesquels n’ont pas pour objet de délimiter le domaine public maritime en application des dispositions mentionnées au point 3. Concernant cette procédure de porter à connaissance, une note complémentaire du préfet des Alpes-Maritimes, du 26 juillet 2018, précise que « des études locales plus fines et les observations de terrain montrent que cette approximation conduirait le plus souvent à sous-évaluer l’action de la mer sur les rivages » et que « pour le cas des plages, les niveaux marins de référence donnés à travers ce porter à connaissance doivent faire l’objet d’études complémentaires ». Le rapport d’expertise du 30 septembre 2020 de M. B… lequel retient que le PAC fixe pour la plage de la Mala la cote A… maximale de submersion marine entre 1.47 et 1.73 m A… maximum et une cote moyenne estimée à 1.44 m A… au droit de l’Eden Plage n’est pas de nature à remettre en cause les conclusions du rapport de la DDTM du mois de janvier 2019 ni les données relatives à la houle étudiées par le CEREMA lesquelles sont corroborées par le rapport d’expertise du 25 mars 2016. Quant au rapport de M. E…, du 2 novembre 2016, il ne concerne pas la parcelle occupée par les requérantes mais les cabanons au droit des parcelles cadastrées DP8a, DP8b, DP8c, DP8d, DP8e, DP8f, DP8g et DP25a et n’a pas été réalisé sur le fondement des procédés scientifiques mentionnés à l’article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques mais sur l’étude du SHOM qui à elle seule n’est pas suffisante pour déterminer les limites du domaine public maritime. L’absence d’étude d’apport des cours d’eau dans le cadre de la recherche des plus hautes eaux prévue par la circulaire du 14 février 1920 du sous-secrétaire d’Etat au ministère des travaux public est sans incidence. Enfin, le procès-verbal du 30 juillet 2015 pas plus que le rapport rédigé le 9 mars 2016 par le responsable du pôle gestion du domaine public maritime ne mentionnent une limite des plus hautes mers inférieure à la cote de 2 m A….

8. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 3 à 7, les aménagements installés par M^me C… et autre sur la plage la Mala, d’une superficie totale de 625 m² comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d’activités balnéaires ainsi qu’une terrasse carrelée de 325 m² à usage de restauration sur laquelle est construit un bar sont situés sur le domaine public maritime en application du 1° de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques concernant le rivage de la mer. Est ainsi sans incidence, la circonstance à la supposer établie que les installations litigieuses n’auraient pas été édifiées sur un sol rehaussé par des remblais. Par suite, le tribunal a estimé à juste titre que cette occupation irrégulière constituait une infraction de contravention de grande voirie.

9. Il en résulte également que M^me C… et autre ne peuvent utilement soutenir que l’Etat n’a jamais délimité le domaine public maritime au droit de leur propriété. La circonstance que le statut foncier de la zone orangée matérialisée sur une carte ne serait pas déterminé est dès lors sans incidence. Par ailleurs, si elles produisent un acte de vente du 20 mai 1987 par lequel M. D… et M. H… C… ont acquis une parcelle cadastrée section AI 5 situé au lieu-dit « plage de Mala » sur laquelle sont édifiés un bungalow en préfabriqué, une bâtisse en dur et 20 cabines, cet acte ne concerne pas la parcelle en litige. Par suite, la juridiction administrative est bien compétente pour statuer sur le présent litige, sans qu’il soit besoin de poser, à l’autorité judiciaire, une question préjudicielle relative au droit de propriété sur le terrain en cause.

En ce qui concerne la réparation domaniale :

10. Aux termes de l’article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende ». Lorsqu’il qualifie de contravention de grande voirie des faits d’occupation irrégulière d’une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d’un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l’administration tendant à l’évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s’il l’estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l’administration.

11. En raison de l’occupation irrégulière du domaine public maritime par M^me C… et la SARL Eden relevée aux points 6 à 8, c’est à bon droit que le tribunal administratif de Nice les a condamnées, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations et ouvrages édifiés sur le domaine public maritime sur une superficie de 625 m² comprenant une surface de plage de 300 m² à usage d’activités balnéaires ainsi qu’une terrasse carrelée de 325 m² à usage de restauration sur laquelle est construit un bar et par l’évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, passé ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé à procéder d’office, aux frais des contrevenantes, à la remise en état des lieux.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M^me C… et la SARL Eden ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice les a condamnées, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l’évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, passé ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé à procéder d’office, aux frais des contrevenantes, à la remise en état des lieux, a mis à leur charge les frais de l’expertise ordonnée par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 7 201,75 euros et rejeté le surplus de leurs conclusions.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M^me C… et autre au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C… et de la SARL Eden est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me F… C…, à la SARL Eden et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune de Cap d’Ail.

Délibéré après l’audience du 26 mai 2023, où siégeaient :

— M^me Chenal-Peter, présidente de chambre,

 – M^me Ciréfice, présidente assesseure,

 – M^me Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2023.

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N° 21MA03797

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