Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler les arrêtés du 4 mai 2022 et du 28 septembre 2022 par lesquels le maire de Toulon a prononcé la fermeture au public de l’établissement « La Salle », et de condamner la commune de Toulon à lui payer les sommes de 39 264,88 euros et 50 762,96 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison de cette fermeture au public.

Par un jugement n°s 2202775, 2201804 du 11 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

I) Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 mars 2024, le 7 décembre 2024 et le 12 juin 2025 sous le n° 24MA00654, M. A…, représenté par M^e Macone, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de rejeter les conclusions de la commune de Toulon ;

2°) d’annuler le jugement n° 2201804 du tribunal administratif de Toulon du 11 janvier 2024 ;

3°) d’annuler l’arrêté du maire de Toulon du 4 mai 2022 ;

4°) de condamner la commune de Toulon à lui payer 39 264,88 euros en réparation du préjudice financier résultant de la fermeture au public de son établissement ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Toulon la somme de 8 852 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il ne peut être regardé comme s’étant désisté d’office de sa requête, en application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative ;

- l’arrêté du 4 mai 2022 a continué à produire ses effets ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;

- l’arrêté en litige est insuffisamment motivé ;

- il a été pris en violation du principe du contradictoire ;

- il est entaché de détournement de pouvoir ;

- la commune doit l’indemniser du préjudice financier résultant de la fermeture de son établissement à hauteur de 39 264,88 euros.

Par des mémoires, enregistrés le 6 septembre 2024 et le 29 avril 2025, la commune de Toulon, représentée par M^e Parisi, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le requérant doit être regardé, en application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative, comme s’étant désisté d’office de sa requête ;

- aucune critique de la régularité du jugement attaqué n’est formulée par le requérant ;

- en tout état de cause, les moyens soulevés par M. A… contestant l’insuffisante motivation du jugement attaqué ne sont pas fondés ;

- les moyens soulevés par le requérant à l’encontre de l’arrêté du 4 mai 2022 sont infondés.

II) Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 mars 2024, le 7 décembre 2024 et le 12 juin 2025 sous le n° 24MA00655, M. A…, représenté par M^e Macone, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de rejeter les conclusions de la commune de Toulon ;

2°) d’annuler le jugement n° 2202757 du tribunal administratif de Toulon du 11 janvier 2024 ;

3°) d’annuler l’arrêté du maire de Toulon du 28 septembre 2022 ;

4°) de condamner la commune de Toulon à lui payer 104 527,87 euros en réparation du préjudice financier résultant de la fermeture au public de son établissement ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Toulon la somme de 8 852 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il ne peut être regardé comme s’étant désisté d’office de sa requête, en application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative ;

- l’arrêté du 28 septembre 2022 a continué à produire ses effets ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;

- l’arrêté en litige est insuffisamment motivé ;

- il a été pris en violation du principe du contradictoire ;

- il est entaché de détournement de pouvoir ;

- il méconnaît l’autorité de la chose jugée par l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 3 août 2022 ;

- la commune doit l’indemniser du préjudice financier résultant de la fermeture de son établissement à hauteur de 104 527,87 euros.

Par des mémoires, enregistrés le 6 septembre 2024 et le 30 avril 2025, la commune de Toulon, représentée par M^e Parisi, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le requérant doit être regardé, en application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative, comme s’étant désisté d’office de sa requête ;

- aucune critique de la régularité du jugement attaqué n’est formulée par le requérant ;

- en tout état de cause, les moyens soulevés par M. A… contestant l’insuffisante motivation du jugement attaqué ne sont pas fondés ;

- les moyens soulevés par le requérant à l’encontre de l’arrêté du 28 septembre 2022 sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rigaud,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

- les observations de M^e Macone, représentant M. A…, et celles de M^e Parisi, représentant la commune de Toulon.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 mai 2022, le maire de Toulon a ordonné la fermeture de l’établissement recevant du public dénommé « La Salle », exploité par M. A…, au motif que la surface accessible au public conduisait à son classement dans la 3ème catégorie des établissements recevant du public au sens de l’article R. 143-19 du code de la construction et de l’habitation et que plusieurs caractéristiques de cet établissement rendaient son exploitation non conforme aux exigences posées par la réglementation applicable aux établissements de cette catégorie. Par une ordonnance du 3 août 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, suspendu l’exécution de cet arrêté. Par un second arrêté du 28 septembre 2022, le maire de Toulon a, à nouveau et pour les mêmes motifs, prononcé la fermeture au public de l’établissement. L’exécution de cet arrêté a également été suspendue par une ordonnance du juge des référés du 28 octobre 2022. Par un jugement n°s 2202775, 2201804 du 11 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté les demandes de M. A… tendant à l’annulation de ces deux arrêtés, de même que les demandes tendant à la condamnation de la commune de Toulon à indemniser M. A… des préjudices qu’il estime avoir subis. Par un arrêt n°s 24MA00786, 24MA00787 du 9 juillet 2024, la cour a rejeté les demandes de M. A… tendant au sursis à exécution de ce jugement et à la suspension de l’exécution des arrêtés du maire de Toulon des 4 mai 2022 et 28 septembre 2022. Par ses deux requêtes, M. A… interjette appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 11 janvier 2024.

Sur la jonction :

2. Les requêtes de M. A… concernent le même jugement joint rendu par le tribunal administratif de Toulon ainsi que la situation de l’établissement exploité par M. A… et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu dès lors de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur l’application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative :

3. Aux termes de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative : « En cas de rejet d’une demande de suspension présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 au motif qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu’un pourvoi en cassation est exercé contre l’ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d’annulation ou de réformation dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s’être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l’ordonnance de rejet mentionne qu’à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d’un mois, le requérant est réputé s’être désisté. ». Il résulte de ces dispositions qu’il ne peut être donné acte du désistement d’office du requérant que si la notification de l’ordonnance de référé qui lui a été adressée comporte la mention prévue au second alinéa de cet article.

4. Par l’arrêt précité n°s 24MA00786, 24MA00787 du 9 juillet 2024, la cour, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté les demandes de M. A… tendant à la suspension de l’exécution des arrêtés du maire de Toulon du 4 mai 2022 et du 28 septembre 2022 au motif qu’aucun moyen n’était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions. Toutefois, le courrier de notification de cet arrêt au requérant ne mentionne pas qu’à défaut de confirmation du maintien de ses requête en excès de pouvoir dans le délai d’un mois, il serait réputé s’être désisté. Il s’ensuit que la commune de Toulon n’est pas fondée à demander qu’il soit donné acte du désistement d’office du requérant en application de ces dispositions.

Sur la régularité du jugement attaqué :

5. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal a répondu, avec une motivation suffisante aux points 5, 8, 9, 13, 15 et 17 de ce jugement, aux moyens tirés de l’insuffisance de motivation des arrêtés en litige, de la méconnaissance du principe du contradictoire et du détournement de pouvoir. Par suite, M. A… n’est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d’irrégularité.

Sur le bienfondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l’arrêté du maire de Toulon du 4 mai 2022 :

6. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) ».

7. L’arrêté du maire du Toulon du 4 mai 2022 vise les textes dont il est fait application, notamment le code de la construction et de l’habitation et l’arrêté du 25 juin 1980 relatif aux dispositions générales de sécurité contre l’incendie dans les établissements recevant du public. L’arrêté en litige, qui vise également les avis défavorables à la poursuite de l’exploitation de l’établissement formulés par les sous-commissions départementales compétentes des 8 octobre 2020, 30 mars 2021 et 7 avril 2022 et en précise les constats, et rappelle la mise en demeure adressée à l’exploitant le 4 janvier 2020 ainsi que les raisons pour lesquelles les demandes d’autorisation de travaux présentées par M. A… le 22 février 2021 et le 16 février 2022 ne permettaient pas de garantir le respect de la règlementation applicable à l’établissement, mentionne ainsi de manière précise et circonstanciée les éléments de faits sur lesquels se fonde la décision de fermeture administrative de l’établissement. Ces motifs permettaient au requérant d’en contester utilement le bien-fondé sans que la circonstance que le conseil de M. A… ait sollicité, en vain, une réunion avec M. B… ait une incidence. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

8. Aux termes de l’article L. 143-3 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Sans préjudice de l’exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l’Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d’établissement, jusqu’à la réalisation des travaux de mise en conformité. / L’arrêté de fermeture est pris après mise en demeure restée sans effet de l’exploitant ou du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti. (…) ».

9. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public (…) ».

10. Pour prononcer la fermeture au public de l’établissement « La Salle » sur le fondement de l’article L. 143-3 du code de la construction et de l’habitation, le maire de Toulon s’est fondé sur l’avis de la sous-commission départementale de sécurité formulé le 8 octobre 2020 à la suite d’une visite de contrôle réalisée le 17 septembre 2020 défavorable à la poursuite de l’exploitation de l’établissement en présence du public. Cet avis précise que les surfaces déclarées ne permettent pas de garantir l’absence d’utilisation de la salle n° 2 de l’établissement, que la seule utilisation de la salle n° 1 justifie le classement de cet établissement en 3e catégorie, et que par conséquent, l’équipement d’alarme existant, le nombre de sorties de secours et les modalités de surveillance de l’établissement pendant la présence du public ne sont pas conformes à ceux exigés par le classement en 3e catégorie. Cet avis défavorable formule un certain nombre de prescriptions dont notamment celles de mettre en place un système de sécurité incendie de catégorie C, D ou E comportant un équipement d’alarme de type 2b, et d’assurer la surveillance de l’établissement pendant la présence du public dont l’effectif est susceptible en l’état d’être supérieur à 300 personnes. Le maire s’est également fondé sur l’avis défavorable rendu par la sous-commission départementale de sécurité ERP/IGH le 30 mars 2017 sur la demande d’autorisation de M. A… aux motifs que le podium dont la mise en place était proposée n’était pas de nature à diminuer la surface accessible au public, que les deux issues de secours de la grande salle donnaient sur la petite salle et que l’équipement d’alarme n’était pas conforme au classement de l’établissement. Le maire s’est en outre fondé sur l’avis défavorable de la sous-commission départementale de sécurité ERP/IGH du 7 avril 2022 sur la demande d’autorisation de travaux déposé par M. A… pour l’établissement « La Salle » dont il ressort qu’aucun aménagement ne permet de s’assurer de la non-utilisation de la salle n° 2 qui ne peut donc pas être considérée comme un dégagement, que la seule utilisation de la salle n° 1 entraîne un classement de l’établissement en 3e catégorie et que les issues de secours existantes sont, en l’état déficitaires en quantité et en qualité. Les anomalies ainsi constatées étaient donc susceptibles de compromettre la sécurité du public amené à fréquenter cet établissement. Si la commune de Toulon se prévaut de ce que les manquements ainsi constatés par la commission caractérisaient une situation d’urgence justifiant qu’aucune procédure préalable contradictoire ne soit préalablement engagée, il est constant que le maire de la commune n’a pris son arrêté de fermeture de l’établissement que le 4 mai 2022. Ainsi, le délai de près d’un mois, écoulé depuis l’avis défavorable de la sous-commission départementale de sécurité du 7 avril 2022, ne faisait pas obstacle à la mise en œuvre d’une procédure contradictoire, informant M. A… de la mesure envisagée et le mettant à même de présenter des observations. Toutefois, si, en l’espèce, M. A… n’a pas été formellement avisé selon la procédure décrite à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration et n’a reçu notification en main propre de l’avis précité du 7 avril 2022 que le 20 mai 2022, il ressort cependant des pièces du dossier que ce dernier a été avisé des non conformités de son établissement au regard des règles de sécurité qui ont justifié la décision en litige notamment en prenant connaissance de l’avis précité de la sous-commission départementale de sécurité du 8 octobre 2020 qui lui a été notifié le 30 octobre suivant. Il suit de là que M. A…, qui a été informé des griefs formulés à son encontre et a ainsi été mis à même de présenter ses observations sur la mesure de fermeture préconisée par la sous-commission départementale de sécurité dans son avis du 8 octobre 2020, n’a été privé d’aucune garantie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure doit être écarté.

11. Aux termes de l’article R. 143-3 du code de la construction et de la construction et de l’habitation : «  Les constructeurs, propriétaires et exploitants des établissements recevant du public sont tenus, tant au moment de la construction qu’au cours de l’exploitation, de respecter les mesures de prévention et de sauvegarde propres à assurer la sécurité des personnes ; ces mesures sont déterminées compte tenu de la nature de l’exploitation, des dimensions des locaux, de leur mode de construction, du nombre de personnes pouvant y être admises et de leur aptitude à se soustraire aux effets d’un incendie. ».

12. Pour soutenir qu’aucune violation des règles de sécurité ne peut être retenue, M. A… fait valoir que les installations de l’établissement qu’il exploite respectent les normes applicables aux établissements de 4e catégorie, seules normes applicables eu égard à la neutralisation de la surface de la salle n° 2 que l’administration était tenue de soustraire dans le calcul de l’effectif maximal du public admis. Les pièces qu’il produit, notamment la notice de sécurité incendie datée du 12 février 2022, l’attestation sur l’honneur qu’il a rédigée le 7 février 2022 et le contrat type de location des espaces de son établissement, joints à sa demande d’autorisation de travaux, qui sont purement déclaratives sont insuffisantes pour regarder la salle n° 2 comme ne pouvant pas être exploitée en présence du public. Le maire n’a donc commis aucune erreur de droit ni aucune erreur de fait en retenant la non-conformité du système d’alarme et des issues de secours existants au regard des normes de sécurité applicables aux établissements de la 3e catégorie. L’appréciation des risques en matière de sécurité incendie précédemment exposés au point 10 du présent arrêt, ne peut pas être regardée comme erronée en droit et en fait.

13. Ni la circonstance qu’une conseillère municipale de Toulon ait adressé à M. A… un courrier daté 7 mars 2022 au terme duquel elle indique que « la ville ne peut accepter la reprise des nuisances qui impactent la tranquillité à laquelle aspirent les riverains (…) Dans le cas où vous persisteriez la ville utiliserait toutes voies et moyens dont elle dispose pour vous y contraindre », ni celle que le lieutenant-colonel ayant représenté la direction départementale des services d’incendie et de secours à la sous-commission départementale ERP/IGH dans sa séance du 30 mars 2021 ne sont de nature à établir que l’arrêté en litige serait entaché d’un détournement de pouvoir.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du maire de Toulon du 4 mai 2022.

En ce qui concerne l’arrêté du maire de Toulon du 28 septembre 2022 :

15. En conséquence du caractère exécutoire et obligatoire des décisions du juge des référés, l’administration ne saurait légalement, lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension, reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié aux vices que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. Par l’ordonnance n° 2201882 du 3 août 2022 le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a suspendu l’exécution de l’arrêté du maire de Toulon du 4 mai 2022 en retenant que le moyen tiré de l’absence de procédure contradictoire préalable à l’édiction de cet arrêté était, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. En édictant de nouveau, par l’arrêté en litige du 28 septembre 2022, la fermeture au public de l’établissement « La Salle » après avoir préalablement mis en œuvre une procédure contradictoire, le maire de Toulon n’a pas méconnu l’autorité de la chose jugée par l’ordonnance précitée du 3 août 2022.

16. L’arrêté du maire du Toulon du 28 septembre 2022 vise les textes dont il est fait application, notamment le code de la construction et de l’habitation et l’arrêté du 25 juin 1980 relatif aux dispositions générales de sécurité contre l’incendie dans les établissements recevant du public. L’arrêté en litige, qui vise également les avis défavorables à la poursuite de l’exploitation de l’établissement formulés par les sous-commissions départementales compétentes des 7 mars 2017, 8 octobre 2020, 30 mars 2021 et 7 avril 2022 et en précise les constats, et rappelle la mise en demeure adressée à l’exploitant le 4 janvier 2020 ainsi que les raisons pour lesquelles les demandes d’autorisation de travaux présentées par M. A… le 22 février 2021 et le 16 février 2022 ne permettaient pas de garantir le respect de la règlementation applicable à l’établissement, mentionne ainsi de manière précise et circonstanciée les éléments de faits sur lesquels se fonde la décision de fermeture administrative de l’établissement. Ces motifs permettaient au requérant d’en contester utilement le bien-fondé sans que la circonstance que le conseil de M. A… ait sollicité, en vain, une réunion avec M. B… ait une incidence. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

17. L’arrêté du 28 septembre 2022, pris par le maire de Toulon après que le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a suspendu l’exécution de l’arrêté du 4 mai 2022 par une ordonnance du 3 août 2022, est fondé sur les mêmes motifs et prononce la même mesure de fermeture au public de l’établissement géré par M. A…. Par suite, et pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 11 à 13 du présent arrêt, les moyens tirés de l’erreur de droit, de l’erreur d’appréciation, de l’erreur de fait et du détournement de pouvoir dont serait entaché l’arrêté du 28 septembre 2022 doivent être écartés.

18. Il résulte de ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du maire de Toulon du 28 septembre 2022.

En ce qui concerne les demandes indemnitaires :

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté ses demandes tendant à l’indemnisation de ses préjudices.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulon, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par M. A… et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application des mêmes dispositions de mettre à la charge de M. A… la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Toulon.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 24MA00654 et n° 24MA00655 sont rejetées.

Article 2 : M. A… versera à la commune de Toulon la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A… et à la commune de Toulon.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Fedi, présidente de chambre,

- M^me Rigaud, présidente assesseure,

- M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2025.

La rapporteure,

L. RIGAUDLa présidente,

C. FEDILa greffière,

M. D… E…

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,