Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité ont demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler les décisions des 30 septembre et 11 novembre 2020 par lesquelles le préfet de Meurthe-et-Moselle a implicitement rejeté leurs demandes tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 1999.

Par un jugement n°2100008 du 17 novembre 2022, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la demande de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et de la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 12 janvier 2023 et le 28 juillet 2025, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité, représentées par M^e Mihailov, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 11 novembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a implicitement rejeté la demande de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 1999 ;

3°) d’annuler la décision du 11 novembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté la demande formée par la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité et tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 1999 ;

4°) d’enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle d’abroger l’arrêté du 15 mars 1999 dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de deux mille euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision implicite de rejet du 11 novembre 2020 est insuffisamment motivée en droit dès lors qu’il n’a pas été répondu à la demande de communication des motifs ;

- la demande d’abrogation était fondée sur les dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration et non sur les dispositions de l’article L. 3132-29 du code du travail et il incombait au préfet de rapporter la preuve de ce que son arrêté est légal ;

- l’arrêté du 15 mars 1999 est illégal depuis son édiction dès lors qu’il n’a pas été édicté après invitation de tous les commerces intéressés, l’union des bouchers charcutiers traiteurs de Meurthe-et-Moselle, le conseil national des professions de l’automobile et le syndicat des négociants en combustibles de carburants de Lorraine n’étant que très marginalement intéressés à la vente de pain ; la fédération des entreprises de la distribution et des magasins à succursales et le groupement national des hypermarchés, dont la réunion a ensuite constitué la fédération des entreprises du commerce et de la distribution, qui représentaient ensemble le commerce alimentaire de détail, n’ont pas été invités à la consultation ;

- les circonstances de fait qui ont présidé à l’adoption de l’arrêté du 15 mars 1999 ont changé et sont de nature à faire peser un doute sur la légitimité de l’arrêté ; les organisations signataires de l’accord du 5 mars 1999 ne réunissent plus qu’un faible nombre de professionnels en qualité d’adhérents ; la mise en corrélation du nombre d’établissements susceptibles de vendre du pain en Meurthe-et-Moselle selon l’INSEE en 2020 avec la représentation de ces établissements par les adhérents signataires de l’accord du 5 mars 1999, eu égard aux données établies à l’échelle du territoire national, démontre que les signataires de l’accord du 5 mars 1999 ne représentent plus une majorité indiscutable des membres de la profession ;

- il incombait au préfet, à tout le moins d’initier une nouvelle consultation avant la naissance de la décision implicite de refus ;

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mars 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Durand

- les conclusions de M^me Mosser, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Mihailov, représentant la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité.

Une note en délibéré, enregistrée le 5 décembre 2025, a été présentée pour la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 15 mars 1999, le préfet de Meurthe-et-Moselle a prescrit la fermeture au public, un jour par semaine, dans l’ensemble des communes du département de Meurthe-et-Moselle, de tous les établissements, parties d’établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s’effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non, tels que notamment boulangerie, boulangerie-pâtisserie, coopérative de boulangerie, boulangerie industrielle, terminaux de cuisson quels que soient leur appellation, dépôt de pain, rayon de vente de pain, exception faite de certaines périodes précisées par l’arrêté. Par un courrier du 8 septembre 2020, reçu le 11 septembre suivant, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution a sollicité du préfet de Meurthe-et-Moselle l’abrogation de cet arrêté. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un courrier du 11 septembre 2020, la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité a formulé la même demande. Par une décision du 30 septembre 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté cette demande. Par un jugement du 17 novembre 2022, dont les fédérations requérantes relèvent appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la demande des intéressées tendant à l’annulation de ces décisions.

Sur la légalité des décisions de refus d’abrogation :

En ce qui concerne la motivation :

Aux termes des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande (…) ». S’il résulte de ces dispositions que le silence gardé sur une demande de communication des motifs d’une décision implicite de rejet est susceptible d’entacher cette décision d’illégalité, c’est à la condition toutefois qu’elle soit intervenue dans un cas où une décision expresse aurait dû être motivée.

La décision par laquelle l’autorité préfectorale refuse d’abroger un arrêté ordonnant la fermeture hebdomadaire de commerces revêt un caractère réglementaire. Il ne résulte ni des dispositions du code des relations entre le public et l’administration ni d’aucun principe que ces décisions doivent être motivées. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation en droit de la décision implicite de rejet de la demande d’abrogation du 11 novembre 2020 doit être écarté.

En ce qui concerne le cadre juridique :

D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 3132-29 du code du travail, qui a repris les dispositions de l’article L. 221-17 du même code applicables à la date de signature de l’arrêté du 15 mars 1999 : « Lorsqu’un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d’employeurs d’une profession et d’une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (…) A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l’arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ». Aux termes de l’article R. 3132-22 du même code : « Lorsqu’un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l’article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d’une façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu’après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la mise en application de l’arrêté préfectoral. ».

Pour l’application des dispositions citées au point précédent, d’une part, la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou partie de celui-ci est susceptible d’être fermé. D’autre part, le préfet doit abroger l’arrêté ordonnant une telle fermeture s’il est saisi d’une demande en ce sens par des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, sous réserve de différer d’au moins trois mois la prise d’effet de cette abrogation. Enfin, l’arrêté préfectoral peut, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa mise en application, être abrogé au modifié par le ministre chargé du travail dans les conditions précisées à l’article R. 3132-22 du code du travail lorsqu’il concerne des établissements concourant de façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires.

Ces dispositions demeurent, par ailleurs, sans incidence sur l’obligation faite à l’autorité compétente de déférer à une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que cet acte ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il incombe donc également à ce titre à l’autorité compétente, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens et que ces conditions sont réunies, d’abroger un arrêté de fermeture au public pris sur le fondement des dispositions citées au point 5.

Lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’un refus d’abroger, au titre de l’obligation rappelée au point 7, un arrêté préfectoral imposant, en application de l’article L. 3132-29 du code du travail cité au point 5, la fermeture hebdomadaire des établissements d’une profession, il lui incombe de rechercher si, à la date à laquelle il se prononce, cette mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable de professionnels, telle que mentionnée au point 6. Lorsqu’il estime que les auteurs de cette demande ont apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une telle majorité, il lui revient de former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier par les parties, notamment ceux produits par l’administration en défense, le cas échéant après mise en œuvre de ses pouvoirs généraux d’instruction.

En ce qui concerne la légalité ab initio :

En premier lieu, si, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.

L’arrêté du 15 mars 1999 est consécutif à l’accord conclu le 5 mars 1999 entre la fédération des artisans boulangers et boulangers-pâtissiers de Meurthe-et-Moselle, l’union des bouchers, charcutiers, traiteurs de Meurthe-et-Moselle, la confédération générale de l’alimentation de détail de Meurthe-et-Moselle, la fédération nationale de l’épicerie, le conseil national des professions de l’automobile et deux syndicats ouvriers, le syndicat national des industries de boulangerie-pâtisserie, le groupement indépendant des terminaux de cuisson et le syndicat des négociants en combustibles et carburants de Lorraine ayant par ailleurs été invités à la négociation ou consultés.

A supposer que les fédérations requérantes aient entendu soulever le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation des organisations syndicales ayant participé à la consultation du 5 mars 1999, il résulte de ce qui a été dit au point 9 qu’une telle circonstance n’est pas de nature à remettre en cause la légalité des décisions en litige.

En second lieu, pour contester l’existence d’une majorité indiscutable le 5 mars 1999 en faveur du maintien de l’arrêté de fermeture hebdomadaire, les fédérations requérantes soutiennent que l’union des bouchers charcutiers traiteurs de Meurthe-et-Moselle, le conseil national des professions de l’automobile et le syndicat des négociants en combustibles de carburants de Lorraine n’étaient que très marginalement intéressés à la vente de pain et que la fédération des entreprises de la distribution et des magasins à succursales et le groupement national des hypermarchés, dont la réunion a ensuite constitué la fédération des entreprises du commerce et de la distribution, qui représentaient ensemble le commerce alimentaire de détail, n’ont pas été invités à la consultation. Toutefois, ces seules allégations ne sont pas de nature à démontrer que les commerces représentés par le conseil national des professions de l’automobile et le syndicat des négociants en combustibles de carburants de Lorraine n’étaient pas concernés, à titre principal ou accessoire, par la vente de pain. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des éléments produits que les commerces représentés par la fédération des entreprises de la distribution et des magasins à succursales et le groupement national des hypermarchés étaient défavorables à l’instauration d’un jour de fermeture hebdomadaire au public des points de vente de pain dans le département de Meurthe-et-Moselle. Par suite, les fédérations requérantes ne remettent pas en cause l’existence d’une majorité indiscutable le 5 mars 1999.

En ce qui concerne le changement de circonstances :

Pour contester la légalité de la décision litigieuse, les parties se prévalent notamment du tableau établi par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) recensant les établissements assurant la commercialisation de pain dans le département de Meurthe-et-Moselle en 2020 ainsi que des mesures d’audience pour la représentativité patronale effectuées au niveau national en 2017, en 2021 et en 2025. Il ressort des statistiques de l’INSEE qu’en 2020, 1 099 établissements étaient susceptibles de vendre du pain en Meurthe-et-Moselle, se décomposant en 19 commerces de cuisson de produits de boulangerie, 419 boulangeries et boulangeries-pâtisseries artisanales, 67 pâtisseries artisanales, 176 commerces d’alimentation générale, 29 supérettes, 158 supermarchés, 38 hypermarchés 129 boucheries et 64 commerces et détail de pain, pâtisseries et confiseries. Par ailleurs, les documents relatifs à la représentativité patronale indiquent que la confédération nationale de la boulangerie française comporte 5 718 adhérents au niveau national la confédération nationale des artisans pâtissiers et la confédération française des bouchers et charcutiers n’en ont plus, respectivement que 588 et 4 567 et la fédération nationale de l’épicerie n’a pas présenté de candidature à l’établissement de sa représentativité au niveau national. Contrairement à ce que soutiennent les fédérations requérantes, les données relatives à la représentativité nationale des organismes patronaux ne sont pas de nature à remettre en cause la représentativité, en Meurthe-et-Moselle, des organisations consultées en mars 1999. Par ailleurs, il ne ressort pas des éléments produits que la confédération nationale de la boulangerie française, qui partage sa représentativité avec la fédération des entreprises de boulangerie, militerait activement pour l’absence de jour de fermeture, que la confédération nationale des professions de l’automobile ne serait plus concernée par la vente de pain en Meurthe-et-Moselle et que l’ensemble des établissements faisant partie des catégories supérette, supermarché, hypermarché ou une majorité d’entre eux est favorable à l’abrogation de l’interdiction hebdomadaire litigieuse. Les éléments apportés ne sont pas suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une majorité indiscutable de professionnels en faveur du maintien de l’arrêté de fermeture hebdomadaire. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation commise par le préfet de Meurthe-et-Moselle doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy, qui n’a pas méconnu les règles relatives à la dévolution de la charge de la preuve, a rejeté leur demande tendant à l’annulation des décisions par lesquelles le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé d’abroger l’arrêté du 15 mars 1999. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demandent la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération des entreprises du commerce et de la distribution, à la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Martinez, président,

M. Agnel, président-assesseur,

M. Durand, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

Le rapporteur,

Signé : F. Durand

Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Schramm