Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Keßler Bau AG a demandé au tribunal administratif de Besançon d’annuler la décision du 20 avril 2021 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté a prononcé à son endroit deux amendes d’un montant total de 1 500 euros ainsi qu’un avertissement.

Par un jugement n° 2101398 du 4 mai 2023, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande de la société Keßler Bau AG.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 juillet 2023 et le 3 juin 2024, la société Keßler Bau AG, représentée par M^e Houssais, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement,

2°) d’annuler la décision du 20 avril 2021 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté a prononcé à son endroit deux amendes d’un montant total de 1 500 euros ainsi qu’un avertissement,

3°) subsidiairement, de saisir la cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle aux fins de demander si le e) du 1 de l’article 9 de la directive 2014/67/UE peut être interprété de telle sorte qu’il introduit une obligation de compétences linguistiques à la charge du représentant au titre du travail détaché,

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 52 684 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative,

Elle soutient que :

- l’inspecteur du travail qui a mené les contrôles a manqué à son devoir d’impartialité tel que consacré par la décision du conseil constitutionnel du 28 juillet 1989 n°89-260, par l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par l’alinéa 1 de l’article R. 8124-18 du code du travail ; l’inspecteur n’a pas pris connaissance de tous les éléments transmis et ne l’a pas informée de son intention d’engager une procédure à son encontre ; l’inspecteur du travail n’a pas accusé réception des notifications des 21 et 25 février 2020, ni demandé d’informations supplémentaires ;

- le document manquant sur lequel est fondé la sanction ne figure pas au nombre des documents que l’employeur doit conserver sur le lieu de travail des salariés, en application des dispositions de l’article R. 1263-1 du code du travail si bien que la sanction est dépourvue de base légale ;

- l’absence de délai laissé à l’employeur pour communiquer les documents sollicités par la DREETS est contraire aux stipulations de l’alinéa 1 de l’article 9 de la directive 2014/67/UE ; en application du c) de l’alinéa 1 de l’article 9 de cette directive, les documents demandés peuvent être communiqués dans un délai raisonnable et non immédiatement ;

- l’obligation qui pèse sur un employeur étranger de désigner un représentant maîtrisant la langue française est dépourvue de base légale ;

- l’obligation de désigner un représentant maîtrisant la langue française limite la liberté de prestation de service des sociétés ayant leur siège au sein de l’Union européenne et constitue une limitation discriminatoire au regard des libertés fondamentales garanties par le droit de l’Union européenne ;

- elle s’est conformée à l’obligation de désigner un représentant en France puisqu’elle a désigné deux personnes dont l’une est francophone ;

- l’obligation pour une société européenne étrangère d’employer et de désigner un travailleur francophone avec un numéro de téléphone français et une adresse électronique française pour tous les services fournis dans le cadre du régime du détachement et la sanction litigieuse portent une atteinte disproportionnée à la libre prestation des services prévue par l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la sanction litigieuse méconnaît le principe de légalité des délits et des peines, consacré à l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à l’article 7 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

- le principe de sécurité légitime a été méconnu dès lors que n’ayant fait l’objet d’aucune sanction lors d’un précédent contrôle mené en 2019, elle était légitimement fondée à croire que la pratique de la nomination de deux représentants était légale ;

- subsidiairement, il y a lieu de transmettre la question préjudicielle tendant à savoir si le e) du 1 de l’article 9 de la directive 2014/67/UE peut être interprété de telle sorte qu’il introduit une obligation de compétences linguistiques à la charge du représentant au titre du travail détaché ;

- la sanction pour défaut de production de documents traduits en français, prononcée sur le fondement des articles R. 1263-1 et L. 1264-1 du code du travail et sur le fondement des articles L. 1262-2-1 et L. 1264-1 du même code constitue une double incrimination en violation du principe ne bis in idem, porté tant par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen que par l’article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 janvier 2024, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la directive 2014/67/UE du 15 mai 2014 ;

- le code du travail ;

- le décret n°2023-185 du 17 mars 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Durand

- et les conclusions de M^me Mosser, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

Le 20 avril 2021 le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté a prononcé deux amendes d’un montant total de 1 500 euros à l’endroit de la société Keßler Bau AG ainsi qu’un avertissement, en raison du non-respect, par cette dernière, de certaines dispositions relatives à la réglementation du travail, constatées sur le chantier de construction d’un magasin Aldi sur le territoire de la commune d’Offemont, dans le Territoire de Belfort, chantier réalisé dans le cadre d’une prestation de services internationale. La société Keßler Bau AG relève appel du jugement du 4 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande de la société, laquelle, ayant formé un recours de plein contentieux dirigé contre une sanction administrative pécuniaire, doit être regardée comme tendant à la décharge de ces amendes .

Sur la légalité de la décision du directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités :

En ce qui concerne la régularité de la procédure préalable au prononcé des amendes :

En premier lieu, la décision attaquée a été prononcée par le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté qui dirige un service déconcentré de l’Etat. Ce dernier est une autorité administrative, ayant pour mission de promouvoir l’économie et l’emploi, et de veiller à la mise en œuvre des politiques publiques dans ces domaines, qui n’est pas en charge de fonctions juridictionnelles. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et celui tiré de la méconnaissance du principe d’impartialité des juridictions, qui découle de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen doivent être écartés comme inopérants.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 8124-18 du code du travail : « Les agents du système d’inspection du travail exercent leurs fonctions de manière impartiale sans manifester d’a priori par leurs comportements, paroles et actes (…) ». Aux termes de l’article R. 8124-20 du même code : « Les agents du système d’inspection du travail fournissent des informations et des conseils aux usagers sur le droit applicable, sur sa portée et sur les moyens d’assurer son respect. / Ils répondent aux demandes d’information selon les formes et les moyens les plus adaptés à leur interlocuteur, dans un délai raisonnable compte tenu de la complexité de la question ». Aux termes de l’article R. 8124-29 du même code : « L’agent de contrôle veille à informer, selon les modalités prévues par la législation en vigueur, les usagers concernés des suites données à son contrôle ».

Il résulte de l’instruction que le prononcé des sanctions litigieuses est consécutif à la visite de contrôle menée le 27 janvier 2020 sur le chantier de construction d’un magasin à prédominance alimentaire situé à Offemont par les services de l’inspection du travail du Territoire de Belfort. Si la société requérante soutient que l’agent qui a procédé à ce contrôle a manqué à son devoir d’impartialité en ne prenant pas connaissance de tous les éléments transmis, en ne l’informant pas de son intention d’engager à son encontre une procédure visant à la sanctionner, en n’accusant pas réception des documents communiqués les 21 et 25 février 2020 et en ne lui donnant pas d’information supplémentaire, il résulte de l’instruction et notamment des termes de la décision du 20 avril 2020 que les éléments communiqués par la société Keßler Bau AG ont été pris en compte par le service pour fixer, notamment, le quantum de la sanction prononcée à son encontre. Par ailleurs, l’agent vérificateur a, par courrier recommandé du 28 janvier 2020, soit le lendemain du contrôle, informé la société requérante des manquements constatés, de ce qu’il envisageait d’établir un rapport en vue du prononcé de l’amende prévue à l’article L. 1264-1 du code du travail et l’a invitée à faire part de ses observations dans un délai de trois semaines à compter de la réception de ce courrier. De plus, il ne résulte d’aucune disposition législative ou principe juridique que le vérificateur était tenu d’accuser réception des pièces complémentaires qui lui ont été communiquées postérieurement au contrôle et dont il a tenu compte. En outre, le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté, auteur de la sanction, est une autorité distincte de l’inspecteur du travail. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse fait suite à une procédure irrégulière en raison de la méconnaissance, par l’organe d’inspection, de son devoir d’impartialité qui s’impose à toute autorité administrative.

En dernier lieu, en se bornant à soutenir que l’administration ne l’aurait pas, lors d’un précédent contrôle, sanctionnée pour avoir désigné un représentant ne parlant pas la langue française, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les sanctions litigieuses auraient été édictées en méconnaissance du principe de sécurité juridique et du principe de confiance légitime applicables à des situations juridiques régies par le droit communautaire.

En ce qui concerne le bien-fondé des amendes infligées :

Aux termes de l’article L. 1264-1 du code du travail : « La méconnaissance par l’employeur qui détache un ou plusieurs salariés d’une des obligations mentionnées à l’article L. 1262-2-1, au troisième alinéa du II de l’article L. 1262-4, à l’article L. 1262-4-4 ou à l’article L. 1263-7 est passible d’une amende administrative, dans les conditions prévues à l’article L. 1264-3 ». Aux termes de l’article L. 1264-3 du même code : « L’amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l’autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l’inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5 ».

S’agissant de l’amende pour non communication de documents :

Le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté a prononcé une amende d’un montant total de 600 euros à l’encontre de la société requérante aux motifs que, d’une part, lors du contrôle opéré sur le chantier, la société requérante n’a pas communiqué les documents relatifs au nombre de contrats exécutés et au montant du chiffre d’affaires réalisé en Allemagne et en France, alors que rien ne s’opposait à ce que ces documents soient conservés sur le lieu de travail et, d’autre part, les documents de décompte du temps de travail n’étaient pas traduits en français.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 1263-7 du code du travail : « L’employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, ou son représentant mentionné au II de l’article L. 1262-2-1, présente sur le lieu de réalisation de la prestation à l’inspection du travail des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions du présent titre ». Aux termes de l’article R. 1263-1 du même code, dans sa version applicable au litige : « I.- L’employeur établi hors de France conserve sur le lieu de travail du salarié détaché sur le territoire national ou, en cas d’impossibilité matérielle, dans tout autre lieu accessible à son représentant désigné en application de l’article L. 1262-2-1 et présente sans délai, à la demande de l’inspection du travail du lieu où est accomplie la prestation, les documents mentionnés au présent article. / II.- Les documents requis aux fins de vérifier les informations relatives aux salariés détachés sont les suivants : (…) 6° Un relevé d’heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier de chaque salarié. (…) III.- Les documents requis aux fins de s’assurer de l’exercice d’une activité réelle et substantielle de cet employeur dans son pays d’établissement sont les suivants : (…) 2° Lorsqu’il fait l’objet d’un écrit, le contrat de travail ou tout document équivalent attestant notamment du lieu de recrutement du salarié ; (…) 4° Tout document attestant du nombre de contrats exécutés et du montant du chiffre d’affaires réalisé par l’employeur dans son pays d’établissement et sur le territoire national ».

Le décret n°2023-185 du 17 mars 2023 relatif au détachement de travailleurs et au conseil d’administration de l’autorité des relations sociales des plateformes d’emploi a modifié les dispositions de l’article R. 1263-1 du code du travail qui n’imposent plus désormais que l’employeur présente la copie des contrats de travail exécutés ainsi que les documents relatifs au chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise en France et à l’étranger. Ainsi qu’il l’a été dit, la pénalité litigieuse est fondée sur la non présentation, par la société requérante, de la copie des contrats de travail exécutés ainsi que les documents relatifs au chiffre d’affaires réalisé en France et en Allemagne mais également sur la non communication des documents permettant le décompte du temps de travail des salariés, traduits en langue française. Le décret du 17 mars 2023 a maintenu l’obligation faite à l’employeur de présenter un relevé d’heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier de chaque salarié. Par suite, si la société requérante peut se prévaloir de la nouvelle réglementation plus favorable que celle appliquée au moment des faits reprochés eu égard à l’office du juge statuant sur le recours de plein contentieux dont s’agit, le moyen tiré du défaut de base légale doit néanmoins être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 9 de la directive 2014/67/UE : « 1. Les États membres ne peuvent imposer que les exigences administratives et les mesures de contrôle nécessaires aux fins du contrôle effectif du respect des obligations énoncées dans la présente directive et la directive 96/71/CE, pour autant que celles-ci soient justifiées et proportionnées, conformément au droit de l’Union. / À cet effet, les États membres peuvent notamment imposer les mesures suivantes : (…) c) l’obligation de fournir les documents visés au point b), après la période de détachement, à la demande des autorités de l’État membre d’accueil, dans un délai raisonnable ; (…) ».

D’une part, les dispositions de l’alinéa 1 de l’article 9 de la directive 2014/67/UE ont été transposées dans l’ordre interne par le décret n° 2015-364 du 30 mars 2015 relatif à la lutte contre les fraudes et au détachement de travailleurs et à la lutte contre le travail illégal, la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale et la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Par suite, elles ne peuvent plus être invoquées utilement à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel.

D’autre part, à supposer que la société requérante ait entendu soulever le moyen tiré de la contrariété du code du travail avec les dispositions du c) du 1 de de l’article 9 de la directive 2014/67/UE du 15 mai 2014, ces dispositions ne sont applicables qu’à l’occasion de l’obligation de fournir des documents par les employeurs postérieurement à la période de détachement. La sanction litigieuse ayant été prononcée à l’occasion d’un contrôle effectué en cours de détachement, le moyen doit être écarté comme inopérant.

En dernier lieu, si la société requérante soutient que cette sanction constitue une double incrimination en violation du principe « non bis in idem », ce principe ne fait toutefois pas obstacle à ce que le service se fonde sur plusieurs manquements distincts, dans le cadre d’une même poursuite conduisant à une même décision de sanction.

S’agissant de l’amende pour non désignation d’un représentant maîtrisant la langue française :

Le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté a prononcé une amende d’un montant total de 900 euros à l’encontre de la société requérante, au motif qu’elle avait méconnu l’obligation qui lui incombait de désigner un représentant, maitrisant la langue française, en France.

Aux termes de l’article L. 1262-2-1 du code du travail : « I.- L’employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues (…) à l’article L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l’inspection du travail du lieu où débute la prestation. / II.- L’employeur mentionné au I du présent article désigne un représentant de l’entreprise sur le territoire national, chargé d’assurer la liaison avec les agents mentionnés à l’article L. 8271-1-2 pendant la durée de la prestation ».

Il ne résulte ni de ces dispositions citées au point précédent, ni de celles citées au point 6, de nature répressive, lesquelles doivent être interprétées strictement, que l’employeur qui détache un ou plusieurs salariés en France est tenu de désigner un représentant maîtrisant la langue française. Dans ces conditions, en prononçant une sanction de 900 euros à l’encontre de la société requérante, au seul motif que son représentant ne maitrisait pas la langue française, le service a privé sa décision de base légale.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la société Keßler Bau AG est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant à la décharge de l’amende de 900 euros prononcée à son encontre.

Sur les frais de l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, qui est la partie perdante au principal, le versement à la société Keßler Bau AG de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La société Keßler Bau AG est déchargée de l’amende de 900 euros.

Article 2 : Le jugement n°2101398 du tribunal administratif de Besançon du 4 mai 2023 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L’Etat versera à la société Keßler Bau AG une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Keßler Bau AG et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Martinez, président,

M. Agnel, président-assesseur,

M. Durand, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

Le rapporteur,

Signé : F. Durand

Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

C. Schramm