Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La fédération des entreprises de boulangerie a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler la décision par laquelle la préfète des Vosges a implicitement refusé d’abroger l’arrêté du 3 juillet 2009, née du silence gardé sur sa demande du 28 octobre 2022, reçue par les services de la préfecture le 2 novembre 2022.

Par un jugement no 2300349 du 14 novembre 2024, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 13 janvier 2025 et 2 janvier 2026, la fédération des entreprises de boulangerie, représentée par M^e Flory, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision implicite par laquelle la préfète des Vosges a rejeté la demande formée par la fédération des entreprises de boulangerie et tendant à l’abrogation de l’arrêté du 3 juillet 2009 ;

3°) d’enjoindre au préfet des Vosges d’abroger l’arrêté du 3 juillet 2009 dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – l’accord n’était pas, à la date à laquelle l’arrêté a été pris, fondé sur la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés par l’activité visée dès lors qu’un certain nombre de secteurs professionnels concernés par la vente du pain n’ont pas été consultés ou invités et que les quatre organisations professionnelles d’employeurs, qui représentent trois secteurs professionnels et dont on ignore le nombre d’adhérents, signataires de l’accord, ne suffisent pas à les faire regarder comme représentant cette majorité ;

 – il n’y avait pas, au jour de la demande d’abrogation, de volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés par l’activité visée dès lors que de nombreuses abrogations de ce type d’arrêté ont été adoptées démontrant un changement de la volonté de la majorité indiscutable au niveau national, que le préfet n’a produit aucun élément statistique et que le nombre d’adhérents de la fédération des artisans, qui demeure historiquement défavorable à l’obligation de fermeture hebdomadaire, ne représente pas la majorité des 1187 établissements susceptibles d’être concernés par la vente de pain, même si on y ajoute les 115 épiceries et petites et moyennes surfaces ;

 – l’exécution de l’annulation de la décision litigieuse implique l’abrogation de l’arrêté du 3 juillet 2009 et non un simple réexamen.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2025, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – le code du travail ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Antoniazzi, première conseillère,

 – les conclusions de M^me Mosser, rapporteure publique,

 – les observations de M^e Flory, avocate de la fédération des entreprises de boulangerie.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 3 juillet 2009, le préfet des Vosges a prescrit la fermeture au public, un jour par semaine, de tous les établissements, parties d’établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s’effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution du pain, emballé ou non, tels que, notamment boulangeries, boulangeries-pâtisseries, coopératives de boulangerie, boulangeries industrielles, terminaux de cuisson, dépôts de pain et rayons de vente du pain. Par un courrier du 28 octobre 2022, reçu le 2 novembre suivant, la fédération des entreprises de boulangerie a sollicité de la préfète des Vosges l’abrogation de cet arrêté. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un jugement du 14 novembre 2024, dont la fédération requérante relève appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la demande de l’intéressée tendant à l’annulation de cette décision.

Sur la légalité de la décision implicite de refus d’abrogation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 3132-29 du code du travail : « Lorsqu’un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d’employeurs d’une profession et d’une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (…) A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l’arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ». Aux termes de l’article R. 3132-22 du même code : « Lorsqu’un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l’article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d’une façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu’après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la mise en application de l’arrêté préfectoral. ».

4. Pour l’application des dispositions citées au point précédent, d’une part, la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou partie de celui-ci est susceptible d’être fermé. D’autre part, le préfet doit abroger l’arrêté ordonnant une telle fermeture s’il est saisi d’une demande en ce sens par des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, sous réserve de différer d’au moins trois mois la prise d’effet de cette abrogation. Enfin, l’arrêté préfectoral peut, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa mise en application, être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail dans les conditions précisées à l’article R. 3132-22 du code du travail lorsqu’il concerne des établissements concourant de façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires.

5. Ces dispositions demeurent, par ailleurs, sans incidence sur l’obligation faite à l’autorité compétente de déférer à une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que cet acte ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il incombe donc également à ce titre à l’autorité compétente, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens et que ces conditions sont réunies, d’abroger un arrêté de fermeture au public pris sur le fondement des dispositions citées au point 3.

6. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’un refus d’abroger, au titre de l’obligation rappelée au point 5, un arrêté préfectoral imposant, en application de l’article L. 3132-29 du code du travail cité au point 3, la fermeture hebdomadaire des établissements d’une profession, il lui incombe de rechercher si, à la date à laquelle il se prononce, cette mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable de professionnels, telle que mentionnée au point 4. Lorsqu’il estime que les auteurs de cette demande ont apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une telle majorité, il lui revient de former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier par les parties, notamment ceux produits par l’administration en défense, le cas échéant après mise en œuvre de ses pouvoirs généraux d’instruction.

En ce qui concerne la légalité ab initio :

7. L’arrêté du 3 juillet 2009 est consécutif à l’accord conclu le 9 mars 2009 entre la fédération des artisans boulangers-pâtissiers des Vosges, le mouvement des entreprises de France (MEDEF Vosges), la confédération générale des petites et moyennes entreprises / Fédération des syndicats et groupements commerciaux des Vosges (CGPME) et la confédération générale de l’alimentation de détail / Union professionnelle artisanale des Vosges (CGAD / UPA), la fédération des entreprises de commerce et de la distribution (FCD), la boulangerie industrielle et le groupement des terminaux de cuisson, représentés par la fédération des entreprises de boulangeries et Pâtisseries de France ayant par ailleurs été invités à la négociation ou consultés.

8. Pour contester l’existence d’une majorité indiscutable le 9 mars 2009 en faveur de l’arrêté de fermeture hebdomadaire, la fédération requérante soutient que certains secteurs professionnels intéressés par la vente de pain tels que les bureaux de tabacs, la restauration rapide, les grandes surfaces, les commerces ambulants et les commerces surgelés n’ont pas été invités à la consultation. Toutefois, il ne ressort pas des éléments produits que les commerces relevant de ces secteurs professionnels étaient défavorables à l’instauration d’un jour de fermeture hebdomadaire au public des points de vente de pain dans le département des Vosges. En outre, cette circonstance n’est par elle-même pas de nature à établir que l’accord du 9 mars 2009 ne correspondait pas, à la date de l’arrêté litigieux, à la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. Dans ces conditions, alors que cet accord sur lequel se fonde l’arrêté litigieux a été adopté par quatre organisations représentatives des employeurs sur six consultées ou invitées, ces seules allégations ne font pas naître un doute quant à l’existence d’une majorité indiscutable des établissements de la profession concernée. Par suite, la fédération requérante, qui ne remet pas en cause l’existence d’une majorité indiscutable le 9 mars 2009, n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 3 juillet 2009 était illégal dès la date de son adoption.

En ce qui concerne le changement de circonstances :

9. Pour contester la légalité de la décision litigieuse, la requérante fait également valoir que depuis treize ans, le tissu industriel et commercial de la vente du pain a évolué fortement et que de nombreux arrêtés d’abrogation ont été pris dans plusieurs départements au cours de ces dernières années. Toutefois, il ne ressort pas des éléments produits, et notamment de l’extrait de l’annuaire des entreprises des chambres de commerce et d’industrie de France montrant que 1187 établissements sont susceptibles d’être concernés par la vente de pain dans le département des Vosges, qu’une telle évolution se serait produite dans ce département. Si la requérante, désormais représentative dans le secteur de la boulangerie artisanale, indique que ses adhérents artisans sont opposés au principe de la fermeture hebdomadaire et que la confédération nationale de la boulangerie française, qui regroupe plusieurs fédérations départementales des boulangers artisans telle que celle qui a signé l’accord du 5 mars 2009, a vu son nombre d’adhérents diminuer en 2021, ces éléments ne sont pas de nature à remettre en cause la représentativité, dans les Vosges, des organisations consultées en 2009. Enfin, la circonstance que le syndicat national de l’alimentation et de la restauration rapide demande l’abrogation de manière générale de l’ensemble des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire de l’activité de vente de pain et que la fédération de l’épicerie et du commerce de proximité et la fédération du commerce et de la distribution sont favorables à l’abrogation de l’arrêté du 20 juillet du préfet de l’Aisne ne suffisent pas à mettre en doute l’existence d’une majorité indiscutable de professionnels en faveur du maintien de l’arrêté de fermeture hebdomadaire dans le département des Vosges. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 3 juillet 2009 serait devenu illégal du fait d’un changement de circonstances postérieures à la date de son adoption.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la fédération des entreprises de boulangerie n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy, qui n’a pas méconnu les règles relatives à la dévolution de la charge de la preuve, a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision par laquelle la préfète des Vosges a refusé d’abroger l’arrêté du 3 juillet 2009. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demande la fédération des entreprises de boulangerie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la fédération des entreprises de boulangerie est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération des entreprises de boulangerie et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2026, à laquelle siégeaient :
M. Martinez, président,
M. Agnel, président-assesseur,
M^me Antoniazzi, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

La rapporteure,

Signé : S. Antoniazzi Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Schramm

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No 25NC00082