Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 juillet 2024, 18 juillet 2024, 27 mars 2025 et 28 avril 2025, la société par actions simplifiée Distribution Casino France, représentée par M^e Braud, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 19 février 2024 par lequel le maire d’Angers a accordé à la société en nom collectif Lidl un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un magasin à l’enseigne « Lidl » d’une surface de 1 414 mètres carrés sur un terrain sis place du Chapeau de Gendarme, ensemble la décision du 13 mai 2024 par laquelle le maire d’Angers a rejeté son recours gracieux dirigé contre cette décision ;

2°) de mettre à la charge de la société Lidl et de la commune d’Angers le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle justifie de son intérêt à agir à l’encontre de l’arrêté attaqué, tant en tant qu’il emporte autorisation de construire qu’en tant qu’il emporte autorisation d’exploitation commerciale ;

- l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- le dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale était insuffisant ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’erreur d’appréciation au regard de l’article L. 752-6 du code de commerce sur l’objectif d’aménagement du territoire, sur l’objectif de développement durable, enfin il contrevient à l’objectif de protection des consommateurs et il est dépourvu d’intérêt en matière sociale ;

- il méconnaît les dispositions de l’article UY 9 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal d’Angers Métropole dans sa version résultant de la révision générale du 13 septembre 2021 ;

- il méconnaît les dispositions des articles UY 11 du règlement du même plan, ainsi que celles de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 octobre 2024, 11 avril 2025 et 24 juillet 2025, ce dernier non communiqué, la société Lidl, représentée par M^e Bozzi, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Distribution Casino France le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société requérante est dépourvue d’intérêt à agir ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2025, la commune d’Angers, représentée par M^e Blin, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Distribution Casino France le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société requérante est dépourvue d’intérêt à agir ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Blin, représentant la commune d’Angers, et M^e Bozzi, représentant la société Lidl.

Considérant ce qui suit :

La société Lidl a sollicité la délivrance d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un magasin à l’enseigne « Lidl » d’une surface de 1 414,72 mètres carrés sur un terrain sis place du Chapeau de Gendarme à Angers. La commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) de Maine-et-Loire a émis un avis favorable au projet le 2 juin 2023. Saisie le 10 juillet 2023 par la société Distribution Casino France, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a rendu le 12 octobre 2023 un avis également favorable à ce projet. Par un arrêté du 19 février 2024, le maire d’Angers a accordé à la société Lidl le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale qu’elle sollicitait. La société Distribution Casino France demande à la cour d’annuler cet arrêté du 19 février 2024, ainsi que la décision du 13 mai 2024 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux contre cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, par un arrêté du 18 janvier 2024, le maire d’Angers a délégué à M. A…, adjoint au maire chargé de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et du logement et signataire de l’arrêté attaqué, délégation à l’effet de signer, notamment, les décisions « relatives à l’instruction des autorisations d’urbanisme ». Le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre l’arrêté du 19 février 2024 attaqué, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale :

En deuxième lieu, aux termes du III de l’article L. 752-6 du code de commerce : « La commission se prononce au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre, ainsi que sur l’emploi, en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. ». Aux termes de l’article R. 752-6 du même code : « I. La demande est accompagnée d’un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l’analyse d’impact définie au III de l’article L. 752-6 (…) / 2° Cartes ou plans relatifs au projet : / (…) b) Un plan faisant apparaître l’organisation du projet sur la ou les parcelles de terrain concernées : emplacements et superficies des bâtiments, des espaces destinés au stationnement et à la manœuvre des véhicules de livraison et des véhicules de la clientèle et au stockage des produits, des espaces verts ; (…) / 3° Effets du projet en matière d’aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l’aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Prise en compte de l’objectif de compacité des bâtiments et aires de stationnement ; / b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d’accueil des infrastructures de transport existantes ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / (…) e) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; / 4° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : / (…) b) Le cas échéant, description des énergies renouvelables intégrées au projet et de leur contribution à la performance énergétique des bâtiments, et fourniture d’une liste descriptive des produits, équipements et matériaux de construction utilisés dans le cadre du projet et dont l’impact environnemental et sanitaire a été évalué sur l’ensemble de leur cycle de vie ; / (…) d) Description des mesures propres à limiter l’imperméabilisation des sols ; / 5° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / (…) ». La circonstance que le dossier de demande d’autorisation ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité le permis de construire qui a été accordé, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale, que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Aucune disposition n’imposait au dossier de demande, qui comporte une étude des incidences du projet sur les commerces de centre-ville et de proximité, de dresser une liste exhaustive de ces magasins implantés dans la zone de chalandise. En outre, si le dossier de demande indique, de manière erronée, que la société Lidl n’entend pas procéder à une vente de produits frais à la coupe, cette erreur a été corrigée en séance devant la CNAC le 12 octobre 2023 et n’a dès lors pu avoir d’incidence sur l’appréciation portée par cette commission sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Le dossier de demande détaille les aménagements prévus afin de végétaliser l’aire de stationnement à proximité immédiate du magasin et comporte la justification de l’intention de la collectivité de réaliser ces aménagements, qui s’inscrivent dans un projet de rénovation urbaine du pôle commercial dans lequel s’insère le magasin autorisé, faisant notamment l’objet d’une orientation d’aménagement et de programmation au plan local d’urbanisme intercommunal. La circonstance que le dossier ne précise pas le coût de ces aménagements n’a pu empêcher la CNAC de porter son appréciation sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Le dossier de demande précise que l’activité du magasin Lidl sera transférée du bâtiment dans lequel elle est actuellement exercée vers une nouvelle construction, située à 700 mètres environ. Le rapport de la direction départementale des territoires devant la CDAC, intégré au dossier soumis à la CNAC, indique que le propriétaire de l’ancien local entend y installer une autre enseigne. La CNAC a ainsi disposé d’éléments suffisants relativement au devenir de cet ancien local pour porter son appréciation sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Le dossier de demande comporte une étude des effets du projet sur la circulation automobile, laquelle prend en compte, contrairement à ce qui est soutenu, l’empiètement sur le parc de stationnement de 950 places du pôle commercial dans lequel s’insère le projet. La circonstance que cette étude se concentre sur le risque de congestion des voies publiques à l’extérieur de ce pôle commercial et ne comporte pas d’étude spécifique des voies de desserte au sein de ce pôle n’est pas, eu égard notamment à sa conclusion sur les incidences très limitées qu’est susceptible d’avoir le projet sur la circulation automobile, de nature à entacher d’insuffisance le dossier de demande. En effet, les risques allégués pour la sécurité des automobilistes et des piétons ou la congestion des voies, que le dossier de demande permet d’appréhender, sont sans incidence sur la régularité de ce dossier.

Contrairement à ce qui est soutenu, le diagnostic écologique figurant au dossier de demande précise les essences qui seront plantées sur la toiture végétalisée, qui ont été choisies notamment pour leur capacité à retenir l’eau de pluie et à nécessiter peu d’entretien. Le dossier de demande comporte également une description des aménagements paysagers prévus sur le parc de stationnement à proximité immédiate du terrain d’assiette ainsi que des indications sur l’intention de la collectivité de réaliser ces aménagements. Ainsi, alors même que le dossier ne détaille pas les modalités prévues pour l’entretien de la toiture végétalisée, le dossier de demande comporte des indications suffisantes sur les mesures prévues pour atténuer les effets du projet pour le développement durable, sans qu’ait d’incidence à cet égard l’insuffisance alléguée de ces mesures.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré l’insuffisance du dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial (…) ». Aux termes de l’article L. 752-6 du même code : «  (…) La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; /f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; /c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (…) ».

Il résulte des dispositions combinées citées au point précédent que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l’article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l’objectif d’intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l’appréciation globale des effets du projet sur l’aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l’autorisation à l’absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

S’agissant, d’une part, des effets du projet sur l’aménagement du territoire, l’étude jointe à la demande d’autorisation d’exploitation commerciale conclut à une absence d’impact significatif du projet sur le tissu commercial existant, en particulier sur les commerces de centre-ville, eu égard à la circonstance que le projet se substitue à un magasin Lidl préexistant, à la croissance démographique de la zone de chalandise et à la faible concurrence entre les commerces de bouche de centre-ville et le magasin projeté. La société Distribution Casino France n’apporte pas d’élément remettant en cause cette conclusion, qui rejoint d’ailleurs les avis émis par la direction départementale des territoires, la commission départementale d’aménagement commercial et la Commission nationale d’aménagement commercial. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le propriétaire du local commercial dans lequel la société Lidl exerçait son activité entend accueillir une autre activité commerciale et qu’une autre société a manifesté son intérêt pour ce local. Au regard du faible taux de vacance commerciale indiqué dans le dossier de demande, la circonstance que le dossier ne permette pas de connaître avec certitude le devenir de ce local commercial n’est pas de nature à faire regarder le projet comme créant une friche commerciale. Enfin, il ressort de l’étude comprise dans le dossier de demande que le projet litigieux, qui emportera la suppression de 75 places de stationnement sur un parc de 950 places destiné à l’ensemble du pôle commercial ainsi que la création de 57 places de stationnement pour les besoins du nouveau magasin, n’aura pas d’impact significatif sur le stationnement ainsi que sur le trafic sur les voies publiques à proximité, eu égard aux réserves de capacité tant en matière de stationnement que de circulation. Les livraisons seront ramenées de deux à trois par jour dans le magasin actuel à une par jour, en dehors des heures de pointe, grâce à l’extension de la surface de stockage. Alors que les véhicules de livraison sont orientés vers une aire de déchargement à l’arrière du magasin distincte de l’accès des clients, la seule circonstance que véhicules légers et poids-lourds empruntent le même accès depuis la voie publique ne suffit pas à caractériser un risque pour la sécurité des usagers de la route.

S’agissant, ensuite, des effets du projet sur le développement durable, le projet, qui permet à la société Lidl de remplacer un bâtiment vétuste et énergivore par un bâtiment moderne, comprend une toiture et des façades végétalisées et 1 013 mètres carrés de panneaux photovoltaïques en toiture. Il s’inscrit dans un projet de réaménagement du pôle commercial dans lequel il s’insère, attesté par une orientation d’aménagement et de programmation inscrite au plan local d’urbanisme intercommunal et décrite dans le dossier de demande, qui permet notamment une augmentation des surfaces perméables et la plantation d’arbres de haute tige. Les circonstances invoquées que le dossier ne détaille pas les modalités d’entretien de la toiture végétalisée, que les eaux de pluie, récupérées pour les sanitaires et le nettoyage du site, ne sont pas récupérées pour l’arrosage des plantes de la toiture et que la commune d’Angers ne s’est pas engagée sur le calendrier de réalisation des aménagements prévus du parc de stationnement ne caractérisent pas un impact négatif du projet sur le développement durable.

S’agissant, enfin, de la protection du consommateur, il ressort des pièces du dossier que le projet élargit l’offre commerciale présente dans le pôle commercial et à proximité. Si la société Distribution Casino France prétend que le projet ne permet pas la création d’emplois en contrat à durée indéterminée, il ressort néanmoins des pièces du dossier qu’il permet, outre la pérennisation des 19 emplois existants, la création de 14 emplois, dont 9 en contrat à durée indéterminée.

Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d’aménagement commercial n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 752-6 du code de commerce.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre l’arrêté du 19 février 2024 attaqué, en tant qu’il vaut autorisation d’urbanisme :

En premier lieu, aux termes de l’article UY 9 du plan d’urbanisme intercommunal d’Angers Loire Métropole, dans sa version résultant d’une délibération du 13 septembre 2021 : « Les espaces libres de toute construction doivent faire l’objet d’un traitement paysager afin de participer à l’amélioration du cadre de vie, à la gestion de l’eau pluviale et au maintien d’une biodiversité en milieu urbain. / (…) Pour tout projet de construction, une surface minimale de pleine terre doit être réservée à hauteur de 10% de la surface totale de l’unité foncière classée dans la zone, dès lors que celle-ci est supérieure ou égale à 200m². / (…) Pour les unités foncières imperméabilisées à plus de 90 % à la date d’approbation du PLUi, le coefficient de pleine terre ne s’applique pas à l’extension des constructions existantes à la date d’approbation du PLUi, ni à la création ou l’extension d’annexes non accolées de ces constructions, ni à toute construction nouvelle sur l’unité foncière, sous réserve d’améliorer la désimperméabilisation du site et de participer au développement de la biodiversité par la plantation d’arbres de haute tige sur les aires de stationnement des véhicules légers existantes (dans les conditions définies à l’article III, 3.3 du chapitre 5 des dispositions générales du présent règlement) ou la plantation de haies bocagères sur leurs clôtures et/ou leurs limites séparatives dans des conditions garantissant la pérennité des haies. (…) ».

D’une part, le terrain d’assiette de la construction projetée était intégralement artificialisé à la date d’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intercommunal. Il ressort des pièces du dossier, notamment d’un courrier du vice-président d’Angers Loire Métropole en charge de l’urbanisme et de la politique du logement du 26 septembre 2023 détaillant les aménagements que cette communauté urbaine s’engage à réaliser sur le parc de stationnement attenant dont elle est propriétaire, que le projet contribue, par la création de places de stationnement au revêtement perméable et des plantations, dont celle de 21 arbres de haute tige, à la désimperméabilisation du site et au développement de la biodiversité. D’autre part, si la société Casino Distribution France fait valoir que la société Lidl ne justifie pas de la signature avec la commune d’Angers de la convention prévue pour la végétalisation d’une bande de terrain attenante au terrain d’assiette du projet de construction litigieux appartenant à la commune, elle ne se prévaut d’aucune règle d’urbanisme qui serait ainsi méconnue. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article UY 9 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal doit dès lors être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article UY 11 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal : « Tout terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un passage aménagé sur fonds voisin, dans des conditions répondant à l’importance ou à la destination des constructions et aménagements envisagés. Les voies à créer destinées à la circulation automobile doivent présenter un passage suffisamment dimensionné. / Les accès et les voies doivent présenter des caractéristiques permettant de satisfaire aux exigences de la sécurité, de la défense contre l’incendie, de la protection civile et de la collecte des ordures ménagères. » Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ».

Ainsi qu’il a été dit au point 12 ci-dessus, il ne ressort pas des pièces du dossier que les accès prévus pour les véhicules de livraison, les véhicules légers et les piétons présenteraient, du fait de l’emprunt d’un même accès depuis la voie publique pour les véhicules de livraison et les véhicules légers, un risque pour la sécurité des usagers. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit dès lors être écarté.

Il résulte de tout ce qu’il précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées à la requête de la société Distribution Casino France, que les conclusions de cette requête à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Lidl et de la commune d’Angers, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la société Distribution Casino France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la société Distribution Casino France le versement de la somme de 1 500 euros au profit de la société Lidl et de la somme de 1 500 euros au profit de la commune d’Angers.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Société Distribution Casino France est rejetée.

Article 2 : La société Distribution Casino France versera à la société Lidl et à la commune d’Angers une somme de 1 500 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Distribution Casino France, à la commune d’Angers, à la société en nom collectif Lidl et à la commission nationale d’aménagement commercial.

Délibéré après l’audience du 7 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2025.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.