Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 avril 2025 et 15 décembre 2025, la société par actions simplifiée Coreldis, représentée par M^e Jourdan, demande à la cour :

1°) d’annuler la décision du 20 février 2025 par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial a autorisé la société Lidl à étendre de 350,77 mètres carrés la surface de vente d’un supermarché sur le territoire de la commune de Plomeur ;

2°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle justifie d’un intérêt à agir à l’encontre de la décision attaquée ;

- son recours a été régulièrement notifié conformément à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ; cette procédure n’est pas requise s’agissant d’un recours à l’encontre d’une autorisation d’exploitation commerciale ;

- la société Lidl a procédé à un fractionnement irrégulier de son projet ; la Commission nationale d’aménagement commercial a entaché sa décision d’erreur de droit en ne regardant pas la demande de la société Lidl comme tendant à la création d’un nouveau magasin ;

- l’autorisation attaquée est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale applicable ;

- elle est entachée d’erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce, s’agissant des critères tirés de l’aménagement du territoire, du développement durable et de la protection du consommateur ;

- la superficie de l’aire de stationnement méconnaît l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 juin 2025 et 12 décembre 2025, la commune de Plomeur, représentée par M^e Plateaux, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Coreldis le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours de la société Coreldis devant la Commission nationale d’aménagement commercial était tardif ;

- la requête de la société Coreldis est tardive ;

- la notification de son recours par la société Coreldis est tardive au regard du délai prévu par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2025, la société en nom collectif Lidl conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Coreldis le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Jourdan, représentant la société Coreldis, de M^e Jamot, substituant M^e Plateaux, représentant la commune de Plomeur et de M^e Landemaine, substituant M^e Robbes, représentant la société Lidl.

Une note en délibéré, enregistrée le 13 mars 2026, a été présentée par la société Lidl.

Considérant ce qui suit :

La société Lidl, qui exploite depuis 2020 un supermarché d’une surface de vente de 978,22 mètres carrés à Plomeur (Finistère), a sollicité une autorisation d’exploitation commerciale pour étendre de 350,77 mètres carrés la surface de vente de ce magasin, la portant à 1 337,99 mètres carrés. Par une décision implicite née le 8 octobre 2024, la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) du Finistère a délivré cette autorisation. La société Coreldis, qui exploite un magasin concurrent sur le territoire de la même commune, a saisi la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) d’un recours contre cette décision implicite du 8 octobre 2024. Par une décision du 20 février 2025, qui s’est substituée à la décision implicite de la CDAC, la CNAC a rejeté ce recours et autorisé le projet d’aménagement commercial de la société Lidl. La société Coreldis demande l’annulation de cette décision.

Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête de la société Coreldis :

En premier lieu, l’article L. 752-17 du code de commerce dispose : « I.- Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, le demandeur, le représentant de l’Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial. / (…) II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d’un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d’aménagement commercial. (…) ». Les troisième et cinquième alinéas de l’article R. 752-19 du même code prévoient la publication des décisions de la commission départementale d’aménagement commercial au recueil des actes administratifs de la préfecture et la publication d’un extrait des décisions favorables dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Aux termes de l’article R. 752-30 de ce code : « Le délai de recours contre une décision ou un avis de la commission départementale est d’un mois. Il court : / (…) 3° Pour toute autre personne mentionnée à l’article L. 752-17, à compter de la plus tardive des mesures de publicité prévues aux troisième et cinquième alinéas de l’article R. 752-19. / Le respect du délai de recours est apprécié à la date d’envoi du recours. ».

Il ressort des pièces du dossier que la décision tacite de la commission départementale d’aménagement commercial née le 8 octobre 2024 a été publiée par extrait dans les éditions du 15 octobre 2024 du Télégramme et d’Ouest France Finistère. Le délai de recours d’un mois prévu par les dispositions précitées de l’article R. 752-30 du code de commerce a ainsi commencé à courir au plus tôt le 15 octobre 2024 et n’était donc pas expiré à la date à laquelle la société Coreldis a envoyé à la CNAC son recours, reçu par cette commission le 15 novembre 2024. La fin de non-recevoir tirée de ce que ce recours administratif préalable obligatoire aurait été formé tardivement doit donc être écartée.

En deuxième lieu, l’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ». Aux termes de l’article R. 752-39 du code de commerce : « Dans le délai d’un mois suivant la réunion de la commission nationale ou la date de la confirmation tacite, la décision ou l’avis est notifié au requérant, au demandeur, s’il est distinct du requérant, au préfet et, si le projet nécessite un permis de construire, à l’autorité compétente en matière de permis de construire. / Pour les projets relevant de l’article L. 752-1, dans les dix jours suivant la notification, la décision ou l’avis est publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du département de la commune d’implantation. En cas d’avis ou de décision favorable, le préfet du département de la commune d’implantation fait publier dans le même délai, aux frais du demandeur, un extrait de cette décision ou de cet avis dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. (…) ».

La décision attaquée, prise par la CNAC à l’issue de sa séance du 20 février 2025, a été publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du Finistère le 21 mars 2025 et notifiée à la société Coreldis par courrier daté du 12 mars 2025. Le délai de recours contentieux de deux mois prévu par les dispositions précitées n’était ainsi pas expiré lors de l’enregistrement de la requête de la société Coreldis au greffe de la cour le 24 avril 2025. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de cette requête doit dès lors être écartée.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un certificat d’urbanisme, ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. (…) ». La décision attaquée n’est ni un certificat d’urbanisme, ni une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le code de l’urbanisme. La fin de non-recevoir tirée de ce que le recours de la société Coreldis n’aurait pas été régulièrement notifié en application des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ne peut dès lors qu’être écartée comme inopérante.

Sur la légalité de la décision attaquée :

L’article L. 752-1 du code de commerce dispose : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / (…) 2° L’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. (…) ». Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, les opérations qui nécessitent l’obtention d’un permis de construire et d’une autorisation d’exploitation commerciale sont soumises à une autorisation unique, délivrée par l’autorité d’urbanisme sur avis conforme de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial. Dans ce cadre, la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, la Commission nationale d’aménagement commercial peut prendre en compte les effets des constructions nécessaires à la réalisation de l’opération sur les objectifs mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

La circonstance qu’un pétitionnaire aurait artificiellement fractionné son projet en sollicitant non un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale mais, d’abord, un permis de construire pour une construction présentée comme n’étant en partie pas destinée à la vente, puis une autorisation d’exploitation commerciale pour étendre sa surface de vente dans cette construction, afin d’éviter que la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, la commission nationale d’aménagement commercial ne se livre à une appréciation globale des impacts du projet ne permet pas, à elle seule, de justifier un refus de l’autorisation sollicitée. Il appartient seulement à la commission saisie, si elle estime qu’un pétitionnaire recherche abusivement, à l’encontre des objectifs poursuivis par le législateur en confiant à ces commissions le contrôle des implantations de commerces, le bénéfice d’une application littérale des textes par le fractionnement d’un projet qui ne peut être inspiré par aucun autre motif que celui de limiter le contrôle effectivement exercé sur le respect des critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce en vue de faciliter l’obtention de l’autorisation recherchée, de redonner sa véritable portée à la demande qui lui est soumise.

Il ressort des pièces du dossier qu’après avoir vainement sollicité un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la démolition d’un magasin existant d’une surface de vente de 665 mètres carrés et la reconstruction d’un nouveau magasin d’une surface de vente de 1 286 mètres carrés, refusé à deux reprises après des avis conformes défavorables de la CNAC le 21 février 2019 et de la CDAC du Finistère le 6 septembre 2019, la société Lidl a sollicité d’abord un permis de construire pour un magasin d’une surface de vente de 978,22 mètres carrés ne nécessitant pas d’autorisation d’exploitation commerciale, ouvert en 2020, puis une demande d’extension de la surface de vente de ce magasin dans la construction existante, accordée par la décision attaquée du 20 février 2025.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’extension litigieuse de la surface de vente du magasin Lidl de Plomeur doit se réaliser, par simple abattage d’une cloison, au sein de locaux dépourvus d’affectation depuis la construction du bâtiment en 2020 et dont la société Lidl ne conteste pas qu’ils ont été, dès l’origine, construits afin de permettre la future extension de la surface de vente.

D’autre part, le fractionnement du projet de création de ce magasin en deux opérations distinctes, l’une de construction nouvelle soumise à autorisation d’urbanisme uniquement, l’autre d’extension de la surface de vente, soumise à autorisation d’exploitation commerciale uniquement, faisait obstacle à ce que, dans le cadre de l’examen de la demande d’autorisation d’exploitation commerciale sur laquelle elle a statué par la décision attaquée, la CNAC examine les effets des constructions déjà autorisées au regard des critères mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce, notamment la consommation économe de l’espace et l’impact du projet dans son ensemble sur le petit commerce de centre-ville, alors que les avis conformes défavorables des 21 février 2019 et 6 septembre 2019 étaient notamment fondés sur une consommation excessive de l’espace par l’aire de stationnement, finalement réalisée sans autorisation d’exploitation commerciale, ainsi que sur une insuffisance de l’analyse des impacts du projet sur le petit commerce au centre-ville du Guilvinec.

La société Coreldis doit ainsi être regardée comme établissant que la société Lidl a procédé à un fractionnement artificiel de son projet afin d’éviter une appréciation globale des effets de celui-ci par la CNAC. Conformément au principe rappelé au point 8 du présent arrêt, la CNAC devait donc regarder la demande d’autorisation d’exploitation commerciale de la société Lidl comme portant sur un projet d’ensemble tendant à remplacer un magasin existant d’une surface de vente de 665 mètres carrés par un nouveau magasin d’une surface de vente de 1 337,99 mètres carrés au terme d’une démolition complète et d’une nouvelle construction. En regardant la demande de la société Lidl comme tendant seulement à étendre de 350,77 mètres carrés la surface de vente d’un magasin existant d’une surface de vente de 978,22 mètres carrés, sans construction nouvelle, la CNAC a dénaturé la portée de cette demande. Sa décision du 20 février 2025 doit dès lors être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête de la société Coreldis.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 1 500 euros au profit de la société Coreldis en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les dispositions du même article font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Coreldis, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes demandées par la commune de Plomeur et par la société Lidl sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision de la Commission nationale d’aménagement commercial du 20 février 2025 est annulée.

Article 2 : L’Etat versera à la société Coreldis une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Plomeur et par la société Lidl sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Coreldis, à la commission nationale d’aménagement commercial, à la commune de Plomeur et à la société en nom collectif Lidl.

Copie en sera adressée, pour information au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2026.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.