Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… E… a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l’État (Agence régionale de santé des Pays de la Loire) à lui verser une somme de 731 000 euros en réparation des préjudices financier et moral qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 5 octobre 2011 autorisant le transfert de son officine de pharmacie de la galerie commerciale Simply Market dans le quartier Bonnevay à Cholet (Maine-et-Loire) au 12 avenue de la Marne, dans le quartier G…, de cette même commune.

Par un jugement n°2104038 du 15 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a condamné l’État à verser à M. E… une somme de 389 212 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 novembre 2020 en réparation de ses préjudices.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 septembre 2024, le 7 février 2025 et le 24 mars 2025, l’Agence régionale de santé des Pays de la Loire, représentée par son directeur général, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 15 juillet 2024 ;

2°) à titre principal, de rejeter la demande et l’appel incident tendant au versement d’une somme de 731 000 euros au titre de ses préjudices économique et moral présentés par M. E… ;

3°) à titre subsidiaire, d’ordonner une expertise afin de réévaluer les préjudices économiques subis par M. E… liés à la perte de résultat de son fonds de commerce et de ses charges de personnel.

Elle soutient que :

le directeur général de l’agence régionale de santé est compétent pour introduire une requête en appel devant une cour administrative d’appel au nom de l’État en application de l’article R. 1432-66 du code de la santé publique ;

le jugement est insuffisamment motivé quant à l’existence d’un préjudice économique pour M. E… ;

la responsabilité de l’État à raison de l’illégalité de l’autorisation de transfert d’officine délivrée le 5 octobre 2011 n’est pas engagée dès lors que les préjudices dont se prévaut M. E… sont pour partie imputables à son comportement puisqu’il a commencé à exploiter l’officine transférée le 7 février 2012 alors que M^me B… et le conseil régional de l’ordre des pharmaciens des Pays de la Loire avaient déjà formé un recours contentieux contre l’autorisation de transfert du 5 octobre 2011 et qu’il ne pouvait en conséquence ignorer le risque d’annulation de la décision du 5 octobre 2011 et qu’il avait été alerté au cours de l’instruction de sa demande de transfert du risque de refus en raison de l’approvisionnement insuffisant en médicaments du quartier d’origine ;

la radiation de M. E… de l’ordre des pharmaciens intervenue le 26 mars 2015 est due au fait que M. E… n’a pas repris son activité de pharmacien dans son officine du quartier Bonnevay alors qu’il détenait toujours une autorisation pour exploiter cette officine ;

la période d’indemnisation retenue, du 26 mars 2015, date de radiation de M. E… du tableau de l’ordre des pharmaciens d’officine au 7 mars 2016, date de reprise effective de son activité de pharmacie dans le local de transfert est erronée alors que M. E… a obtenu une nouvelle autorisation de transfert de son officine dès le 8 février 2016 ;

la condamnation de l’État à payer une somme de 385 212 euros correspondant aux préjudices économiques tenant aux coûts liés au licenciement du personnel de l’officine de pharmacie et à la prise en charge de l’activité partielle du personnel (135 212 euros) ainsi qu’à la perte de résultat net (250 000 euros) est injustifiée ;

En ce qui concerne la perte de résultat :

la perte de résultat à prendre en compte n’aurait pas dû être calculée en tenant compte du résultat net global (pharmacie et parapharmacie) de la pharmacie d’origine pendant les deux exercices précédant le transfert de l’officine du 5 octobre 2011 et des résultats liés à la poursuite de l’activité de parapharmacie après l’annulation de l’autorisation de transfert du 5 octobre 2011 car :

le résultat net correspondant au chiffre d’affaires de parapharmacie, qui n’est pas connu sur la période antérieure au transfert d’officine du 5 octobre 2011, est sans lien avec l’illégalité de l’autorisation de transfert du 5 octobre 2011 qui ne concerne que la vente de produits relevant du monopole pharmaceutique ;

les bénéfices réalisés par M. E… correspondant à la vente de médicaments durant la période d’exploitation illégale de l’officine de transfert courant du 7 février 2012 au 25 mars 2015 auraient dû être pris en compte pour apprécier la perte de résultat net afférente à la vente de médicaments pendant la période d’exploitation de la parapharmacie ;

la circonstance que le maintien de l’officine d’origine n’aurait pas été possible après la fermeture définitive de la galerie commerciale en avril 2015 aurait dû conduire le juge à exclure de l’indemnisation la période du 25 mars 2015 au 7 mars 2016 puisqu’en l’absence de transfert de son officine, aucune activité de vente de médicaments n’aurait été en tout état de cause possible après la fermeture de son officine d’origine en avril 2015 ;

l’évaluation de la perte de résultats à 339 516 euros effectuée par M. E… a été calculée sur la période de septembre 2014 à décembre 2019 au lieu de la période du 25 mars 2015 au 7 mars 2016 ;

En ce qui concerne préjudices économiques tenant aux coûts liés au licenciement du personnel de l’officine de pharmacie et à la prise en charge de l’activité partielle du personnel ;

le coût du licenciement de 7 salariés et de l’activité partielle du personnel dédié à la vente des médicaments intervenu fin septembre 2015 ne peut être retenu à hauteur de 135 212 euros dans la mesure où n’est pas prise en compte l’économie de charges de personnel que M. E… a réalisée en n’étant pas tenu d’employer du personnel qualifié (préparateurs en pharmacie et pharmacien salarié), en poursuivant exclusivement une activité de parapharmacie, et du fait que le licenciement de ce personnel qualifié déjà employé dans l’officine d’origine, hormis M^me D… F… était, en tout état de cause, inéluctable eu égard à la fermeture de la galerie commerciale de l’officine d’origine en avril 2015.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 novembre 2024, 6 mars 2025 et 5 mai 2025, M. A… E…, représenté par M^e Eveno, conclut :

au rejet de la requête ;

par la voie d’un appel incident, à la condamnation de l’État à l’indemniser à hauteur de la somme de 731 000 euros demandée en première instance, assortie des intérêts de la capitalisation des intérêts à compter de la notification de la demande indemnitaire préalable pour ses préjudices économiques et moral ;

à ce qu’une somme de 3 000 euros lui soit allouée sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

la requête d’appel de l’Agence régionale de santé des Pays de la Loire est irrecevable alors que seul l’État et donc le ministre compétent a qualité pour faire appel au nom de l’État ;

la responsabilité de l’État pour faute est bel et bien engagée dès lors que l’annulation par le tribunal de l’autorisation de transfert d’officine délivrée le 5 octobre 2011 au motif tiré de la violation de l’interdiction de compromettre l’approvisionnement en médicaments du quartier d’origine a été confirmée par la Cour administrative d’appel de Nantes ;

il n’a commis aucune faute de nature à atténuer la responsabilité de l’État en commençant l’exploitation de sa nouvelle officine sans attendre le résultat de la requête introduite par M^me B… et le conseil régional de l’ordre des pharmaciens des Pays de la Loire alors qu’il devait impérativement ouvrir au public sa nouvelle officine dans le délai de deux ans courant à compter de la notification de l’autorisation de transfert sous peine de radiation du tableau de l’ordre des pharmaciens  ;l’arrêté de transfert du 5 octobre 2011 a été annulé près de 5 ans après son édiction ;

la période d’indemnisation de ses préjudices correspond bien à la période de cessation d’activité de sa pharmacie transférée comprise entre le 23 mars 2015 et le 7 mars 2016, et ne se termine pas à la date du 8 févier 2016 correspondant à l’autorisation de transfert de son officine dans la mesure où la reprise d’exploitation de l’officine a nécessité la reconstitution des stocks de médicaments et l’embauche de personnels de pharmacie qu’il avait été contraint de licencier en septembre 2015, ainsi que le révèle la reprise d’un chiffre d’affaires de vente de médicaments à partir de mars 2016 ;

le préjudice correspondant à cette période d’un peu moins d’un an comprise entre le 23 mars 2015 et le 7 mars 2016 comprend le coût du licenciement du personnel de pharmacie, la prise en charge par l’employeur de l’activité partielle, le complément d’honoraire d’expert-comptable, les honoraires d’avocat, la perte de résultat net liée à l’absence d’exploitation de son officine de pharmacie, la perte de valorisation du fonds de commerce de pharmacie, soit un montant de 711 000 euros ;

l’annulation de l’arrêté de transfert du 5 octobre 2011 conduit à examiner ses préjudices par rapport à la situation qui aurait été la sienne si la décision illégale n’avait pas été prise de sorte que doit être pris en compte, pour l’évaluation du préjudice de perte de résultat, le chiffre d’affaires résultant des ventes de médicaments pendant deux ans dans son officine d’origine ainsi que l’a fait le tribunal ;

la circonstance que l’officine d’origine aurait définitivement cessé son activité en 2015 lors de la fermeture du centre commercial Simply Market ne peut être prise en compte pour fixer un terme à la période d’indemnisation dès lors qu’il n’est pas certain qu’il n’aurait pas trouvé un autre local pour transférer son officine entre 2011 et 2015 ,

contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, il a subi un préjudice en raison de la perte de valorisation de son fonds de commerce pendant la période de fermeture de son officine de pharmacie car il a été empêché de vendre son fonds de commerce dévalorisé du fait de la chute du chiffre d’affaires ;

il a bien subi des coûts de licenciement liés à l’illégalité fautive de l’arrêté d’autorisation de transfert car il a dû verser des indemnités de licenciement à sept de ses employés ;

il a subi un préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence du fait de la cessation de son activité de pharmacie pendant près d’une année qui doivent être chiffrés à 20 000 euros.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la santé publique ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marion,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- et les observations de M^me C… pour l’ARS des Pays de la Loire et de M^e Eveno pour M. E….

Considérant ce qui suit :

M. E…, pharmacien gérant d’une officine installée depuis octobre 1996 au centre commercial Simply Market, situé avenue de l’Europe dans le quartier Bonnevay à Cholet (Maine-et-Loire), a été amené, en raison de la fermeture future du centre commercial et de l’impossibilité de trouver ailleurs dans le quartier un local disponible pour accueillir sa pharmacie, de solliciter le 3 février 2011 le transfert de son officine au 12, avenue de la Marne, dans le quartier dit G… dans cette même commune de Cholet. Par un arrêté du 28 septembre 2011, remplacé par un arrêté du 5 octobre 2011 en raison d’une omission de la mention des voies et délais de recours, la directrice générale de l’Agence régionale de santé (ARS) des Pays de la Loire a autorisé ce transfert. A la suite des recours formés par M^me B…, pharmacienne installée dans le quartier G…, et du conseil régional de l’ordre des pharmaciens des Pays de la Loire, le tribunal administratif de Nantes a, par un jugement du 26 février 2015, annulé l’arrêté du 5 octobre 2011 de la directrice de l’ARS ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre chargé de la santé a rejeté le recours hiérarchique formé par M^me B… contre cet arrêté. Ce jugement a été confirmé en appel par un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 12 janvier 2016. N’ayant pas repris son activité de pharmacien dans son officine du quartier Bonnevay, M. E… a été radié du tableau de l’ordre des pharmaciens d’officine le 26 mars 2015 et n’a maintenu qu’une activité de parapharmacie dans le local du 12 avenue de la Marne. Il a ensuite déposé un nouveau dossier de demande de transfert de son officine à cette même adresse. La directrice générale de l’ARS des Pays de la Loire a alors fait droit à sa demande par un arrêté du 8 février 2016, modifié par un arrêté du 24 février 2016 en raison d’une erreur matérielle concernant le numéro de la licence de l’intéressé. Par un jugement du 20 février 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes tendant à l’annulation des arrêtés des 8 et 24 février 2016 présentées par M^me B… et le conseil régional de l’ordre des pharmaciens des Pays de la Loire. A la suite de la confirmation de ce jugement par un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 26 novembre 2019, M. E… a demandé le 14 décembre 2020 à l’ARS de l’indemniser à hauteur de 731 000 euros des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 5 octobre 2011. L’ARS relève appel du jugement du 15 juillet 2024 condamnant l’État à verser à M. E… la somme de 389 212 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 novembre 2020 et de la capitalisation des intérêts à partir du 21 novembre 2021 et à chaque échéance annuelle à chacune de ces dates. M. E… demande, par la voie de l’appel incident, de porter la condamnation de l’État à la somme déjà demandée en première instance de 731 000 euros, assortie des intérêts à compter de la notification de sa demande indemnitaire préalable et de la capitalisation de ces intérêts.

Sur la recevabilité de la requête :

Aux termes, d’une part, de l’article R. 1432-66 du code de la santé publique, le directeur général de l’Agence régionale de santé « … représente l’Etat devant le tribunal administratif et la cour administrative d’appel dans tous les litiges relatifs aux décisions qu’il prend en application du premier alinéa de l’article L. 1432-2. / Dans les litiges relatifs aux actes qu’elle prend au nom de l’Etat, l’agence régionale de santé bénéficie de la dispense du ministère d’avocat prévue aux articles R. 431-7 et R. 811-10 du code de justice administrative. ».

Aux termes, d’autre part, du premier alinéa de l’article L.1432-2 du même code : «Le directeur général de l’agence régionale de santé exerce, au nom de l’Etat, les compétences mentionnées à l’article L. 1431-2 qui ne sont pas attribuées à une autre autorité. » et de l’article L. 1431-2 du même code : « Les agences régionales de santé sont chargées (…) 2° De réguler, d’orienter et d’organiser, notamment en concertation avec les professionnels de santé et les acteurs de la promotion de la santé, l’offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de prévention, de promotion de la santé, de soins et de services médico-sociaux, aux besoins spécifiques de la défense et à garantir l’efficacité du système de santé (…)».

Les décisions d’autorisation des transferts d’officine de pharmacie ressortissent à la compétence donnée aux agences régionales de santé par les dispositions du 2° de l’article L. 1431-2 du code de la santé publique auquel renvoie l’article L. 1432-2 du même code. Par suite, par application des dispositions précitées de l’article R. 1432-66 du code de la santé publique, M. E… n’est pas fondé à soutenir que le directeur général de l’ARS des Pays de la Loire ne serait pas compétent pour relever appel au nom de l’État du jugement du 15 juillet 2024 du tribunal administratif de Nantes condamnant l’État à lui verser une somme de 389 212 euros en réparation de ses préjudices. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par M. E… ne peut qu’être écartée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

La requérante soutient que le jugement est insuffisamment motivé quant à l’existence d’un préjudice économique subi par M. E… du fait de l’impossibilité dans laquelle il s’est trouvé de poursuivre son activité de pharmacien sur la période courant de sa radiation du tableau de l’ordre des pharmaciens, le 25 mars 2015, jusqu’au 7 mars 2016. Il ressort néanmoins des points 6 et 7 du jugement attaqué que le tribunal s’est fondé sur le fait que M. E… avait subi une perte de chiffre d’affaires, et donc de résultat, en raison de l’impossibilité dans laquelle il s’est trouvé de vendre des produits pharmaceutiques durant cette période et avait dû exposer des frais pour le licenciement et la prise en charge de l’activité partielle de son personnel qualifié en pharmacie à partir de la fin du mois de mars 2015. Par ailleurs, le tribunal a également précisé que la reprise de l’activité pharmaceutique dès la délivrance, le 8 février 2016, de la nouvelle autorisation de transfert n’avait pu commencer avant le 7 mars 2016 en raison de la nécessité dans laquelle s’est trouvé M. E…, pour pouvoir reprendre son activité pharmaceutique, de reconstituer ses stocks de médicaments et de réembaucher du personnel qualifié. Par suite, l’ARS n’est pas fondée à soutenir que le jugement serait insuffisamment motivé quant à l’existence d’un préjudice économique et, partant, irrégulier.

Sur la responsabilité de l’État :

L’annulation, devenue définitive, de l’arrêté du 5 octobre 2011 autorisant le transfert de l’officine de M. E… a été prononcée au motif que ce transfert compromettait l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidant dans le quartier d’origine, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique en vertu duquel les transferts d’officine d’un quartier à l’autre au sein d’une même commune ne peuvent être autorisés que s’ils n’ont pas pour effet de compromettre l’approvisionnement en médicaments de la population résidente du quartier d’origine. Par suite, la délivrance de l’autorisation de transfert en cause est constitutive d’une illégalité fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.

Sur la faute de la victime :

7. L’ARS soutient que M. E… a commis une faute en procédant le 7 février 2012 à l’ouverture de sa nouvelle officine du quartier G… alors qu’il avait connaissance, à cette date, des requêtes en annulation déposées par M^me B… et le conseil régional de l’ordre des pharmaciens contre l’arrêté du 5 octobre 2011. Toutefois, les actes administratifs sont présumés légaux et, en vertu de l’article L. 4 du code de justice administrative, « Sauf dispositions législatives spéciales, les requêtes n’ont pas d’effet suspensif s’il n’en est autrement ordonné par la juridiction ». Par ailleurs, la fermeture de la galerie marchande de l’avenue de l’Europe était programmée à plus ou moins brève échéance et le transfert sollicité par M. E… portait sur un déplacement de sa pharmacie au nord du quartier d’origine, dans une partie du quartier G…, limitrophe du quartier de la Bonnevay. La double circonstance que M. E… avait connaissance, à la date à laquelle il a ouvert sa nouvelle officine, des deux recours juridictionnels exercés contre l’autorisation de transfert du 5 octobre 2011 et qu’il avait été auparavant alerté par l’ARS, dans un courrier du 20 mai 2011, soit plus de quatre mois avant l’autorisation qui lui a été finalement accordée, de l’éventuelle fragilité juridique d’une telle autorisation eu égard au risque de compromission de l’approvisionnement en médicaments du quartier de la Bonnevay n’est pas de nature à caractériser de sa part une faute susceptible d’exonérer l’ARS de sa responsabilité, et aucune imprudence consistant à avoir tiré avec précipitation les conséquences d’un acte administratif, auquel il pouvait avoir légitimement accorder sa confiance, ne peut lui être reprochée, s’agissant de l’application d’une réglementation technique relevant de la compétence de l’ARS.

8. Dans ces conditions, M. E… ne peut être regardé comme s’étant sciemment exposé à la survenance des préjudices dont il demande réparation et n’a commis aucune faute de nature à atténuer la responsabilité de l’État.

Sur la réparation des préjudices subis par M. E… du fait de l’illégalité de l’arrêté du 5 octobre 2011 :

9. L’indemnité susceptible d’être allouée à la victime d’un dommage causé par la faute de l’administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s’était pas produit, c’est-à-dire, lorsque la faute résulte d’une décision illégale, si celle-ci n’était jamais intervenue.

En ce qui concerne la perte de résultat net :

10. À la suite du jugement du 26 février 2015 du tribunal administratif de Nantes annulant l’arrêté du 5 octobre 2011 autorisant le transfert de l’officine de pharmacie de M. E… dans le quartier G…, le conseil régional de l’ordre des pharmaciens a radié M. E… le 26 mars 2015 du tableau de l’ordre des pharmaciens. M. E… ne pouvant envisager la reprise de son activité de pharmacien dans le local du centre commercial Simply Market, dont la fermeture était programmée pour le 30 avril 2015, a été contraint de poursuivre son activité, dans le local de transfert du quartier G…, en la limitant à la vente, non soumise à autorisation, de produits de parapharmacie sur la période courant du 23 mars 2015 au 7 mars 2016, date à partir de laquelle M. E… indique, sans être sérieusement contredit, avoir été au plus tôt en mesure de reprendre son activité de pharmacien, après la délivrance de la nouvelle autorisation de transfert du 8 février 2016, du fait des délais incompressibles résultant des démarches qu’il a entreprises pour reconstituer son stock de médicaments et réemployer du personnel qualifié pour travailler en pharmacie. Il en résulte que M. E… est fondé à demander la perte de résultat net résultant de l’impossibilité d’exercer une activité de pharmacien sur la période d’environ une année courant du 23 mars 2015 au 7 mars 2016.

11. D’une part, il n’est pas sérieusement contestable que M. E…, dépourvu du 23 mars 2015 au 7 mars 2016 de l’autorisation lui permettant de vendre des médicaments, a été empêché d’exercer son activité de pharmacien ce qui l’a privé de l’essentiel de son chiffre d’affaires et de ses bénéfices durant un peu moins d’un an (11 mois et 16 jours). Ces pertes de chiffres d’affaires et de bénéfices doivent être évaluées, dans les circonstances de l’espèce, par référence aux données chiffrées disponibles correspondant aux derniers exercices pleins d’activité sur le site antérieur de l’avenue de l’Europe, soit ceux des exercices clos aux 30 septembre 2010 et 2011, pour lesquels les chiffres d’affaires se sont établis à 2 102 475 euros et 2 024 045 euros et les résultats nets comptables à 252 712 euros et 260 592 euros, soit en moyenne, respectivement, 2 063 260 euros et 256 652 euros, ce dernier chiffre correspondant à une marge de 12,4 %.

12. Si les montants de ventes mensuels figurant dans les tableaux produits par l’intimé permettent de constater une diminution très importante des chiffres d’affaires sur la période du 23 mars 2015 au 7 mars 2016 par rapport à la période et aux données de référence définies ci-dessus, il convient toutefois de tenir compte du fait que, durant cette période, M. E… a poursuivi sur place une activité non soumise à autorisation de parapharmacie pour laquelle le volume et le caractère bénéficiaire des opérations commerciales peuvent, en l’absence de comptabilité analytique disponible dans l’entreprise pour distinguer ces deux activités, être appréciés par référence aux chiffres de ventes afférents aux mois d’avril 2015 à février 2016 au cours desquels était exercée exclusivement sur place une activité de parapharmacie, soit, selon les tableaux fournis, un cumul hors taxe de 123 870 euros sur 11 mois (135 132 euros sur 12 mois) et un résultat net comptable 15 360 euros sur 11 mois et de 16 756 euros sur douze mois, par application de la marge susmentionnée de 12,4%. Ces chiffres révèlent ainsi une perte de chiffre d’affaires de 1 928 128 euros (2 063 260 – 135 132) et de résultat net de 239 087 euros (1 928 128 x 12,4%) sur la période du 23 mars 2015 au 7 mars 2016.

13. D’autre part, M. E… a aussi pu exploiter, sous couvert de l’autorisation illégale ultérieurement annulée, un emplacement plus favorable au sein d’une zone commerciale dynamique, emplacement qui n’aurait pas dû lui être attribué et dont il convient de neutraliser les conséquences bénéfiques pour ce pharmacien. Le déménagement de M. E… lui a permis de bénéficier de hausses de chiffres d’affaires et de bénéfices qu’il évalue lui-même à + 14% dès la première année, + 6% la deuxième année et de + 3% la troisième année, portant son chiffre d’affaires de 2 024 336 euros à 2 310 289 euros, puis à 2 459 643 euros et à 2 531 993 euros, générant ainsi un surcroît cumulé de chiffre d’affaires de 1 228 917 euros et une marge de 152 385 euros (1 228 917 euros x 12,4%).

14. Enfin, s’il n’est pas établi qu’en l’absence de déménagement de son officine en 2012, M. E… aurait dû cesser toute activité en raison d’une fermeture certaine et inéluctable de la galerie commerçante Simply Market en avril 2015, il n’en demeure pas moins que cette galerie, située dans un quartier périphérique de Cholet, avenue de l’Europe, était en voie de désaffection, l’intimé rappelant lui-même « qu’entre 1996 et 2014, elle a perdu progressivement l’ensemble de ses commerces (boucher, salon de coiffure, maroquinier, boulangerie-pâtisserie, fleuriste, épicerie asiatique et bar-tabac …) de sorte qu’en 2015, la galerie marchande a été fermée et aucune réouverture n’a été depuis envisagée ». Le transfert de l’activité de M. E… au 12 rue de la Marne a donc permis à celui-ci de quitter un site commercial dépérissant, qui l’aurait empêché d’exercer une activité de pharmacien dans les conditions très favorables qu’il a connues par la suite. De même, il ne résulte pas de l’instruction qu’il existait une alternative au maintien sur le site de l’avenue de l’Europe, l’intéressé déclarant lui-même qu’avant le transfert de 2012, les recherches assidues, dont il justifie, pour trouver un nouveau lieu d’exercice dans le secteur en cause, où devait être maintenue une offre pharmaceutique, s’étaient toutes soldées par des échecs, et alors qu’il n’est pas établi qu’il aurait pu bénéficier d’autres opportunités de transfert dans d’autres zones géographiques de la ville.

15. Au regard de l’ensemble de ces éléments traduisant la nécessité de replacer M. E… dans la situation qui aurait été la sienne si l’autorisation illégale n’était jamais intervenue, il doit être considéré que la faute commise par l’administration en délivrant à M. E… une autorisation illégale ultérieurement annulée a causé à ce professionnel une perte de bénéfices nets dont il sera fait une juste appréciation en l’évaluant, eu égard aux éléments d’évaluation décrits ci-dessus aux points 11 à 14, à une somme de 70 000 euros, tenant compte également, d’une part, d’une durée d’interruption de l’activité pharmaceutique de onze mois et demi et non d’une année pleine, et, d’autre part, d’un certain retard observé à partir de 2016, pour rattraper le niveau des ventes pharmaceutiques atteint avant le déménagement de l’officine en 2012.

En ce qui concerne le coût du licenciement ou de prise en charge de l’activité partielle du personnel qualifié :

16. M. E… établit par les pièces comptables qu’il produit avoir exposé une dépense de 135 212 euros du fait de l’obligation dans laquelle il s’est trouvé de licencier son personnel qualifié composé de pharmaciens et de préparateurs en pharmacie ou de prendre en charge l’activité partielle de ses salariés dédiés à la vente des médicaments après sa radiation de l’ordre des pharmaciens d’officine. Si l’ARS fait valoir que ces frais de licenciement ou d’activité partielle ont eu pour contrepartie positive une diminution des frais de personnel et des charges sociales dans le cadre de sa nouvelle activité de parapharmacie, cette diminution est sans incidence sur la perte de bénéfices telle qu’elle a été calculée ci-dessus au point 15 en extrapolant sur la période d’interdiction de l’activité pharmaceutique les conditions et données d’exploitation (chiffres d’affaires et marges) observées avant le transfert de l’entreprise rue de Vendée. En effet, bien que déduite des produits de l’exercice clos en 2015 et ayant en conséquence été prise en compte dans la détermination des résultats, cette somme constitue une dépense exposée en pure perte dès lors qu’elle n’a généré aucun chiffre d’affaires de vente de produits pharmaceutiques par les personnels concernés. Il y a lieu, par suite, d’indemniser ce préjudice financier à hauteur de la somme demandée.

En ce qui concerne les honoraires d’avocat et d’expert-comptable :

17. Le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Nantes se sont prononcés, dans le cadre des contentieux engagés par M. E… et déjà jugés, sur le montant des frais irrépétibles auxquels l’intéressé pouvait prétendre. Par suite, M. E… ne peut prétendre au remboursement des honoraires d’avocat à ce titre. En revanche, cet intimé a produit une facture de son cabinet d’expertise comptable SARECO SA faisant apparaître un surcoût d’honoraires de 2 280 euros qu’il a exposé pour la mise en évidence et la formalisation, dans le cadre et pour les besoins du contentieux porté devant le tribunal administratif puis devant la cour, des préjudices comptablement justifiés dont il entendait obtenir l’indemnisation. Ces frais d’expertise comptable ont été exposés et sont directement en lien avec la faute de l’Agence régionale de santé des Pays de la Loire. Par suite, M. E… est fondé à demander le remboursement de cette somme de 2 280 euros.

En ce qui concerne la perte de valorisation du fonds de commerce de pharmacie :

18. Le transfert de l’officine de M. E… au sein du quartier G… ne pouvant être légalement autorisé et ayant été annulé par une décision juridictionnelle devenue définitive, les éléments relatifs à l’exploitation de cette officine sur ce site du 7 février 2012 au 26 mars 2015 ne peuvent être pris en compte. Par ailleurs, M. E… ne soutient pas avoir cherché à vendre son fonds de commerce durant cette période ou à son terme. Dès lors, il n’est pas fondé à demander l’indemnisation de la perte de valorisation de son fonds de commerce constitué sur le fondement d’une autorisation illégale et qui n’a été à l’origine d’aucun préjudice direct.

En ce qui concerne le préjudice moral et les troubles dans les conditions d’existence :

19. L’illégalité de la décision portant transfert de son officine de pharmacie et la réduction d’activité conséquente qui s’en est ensuivie ont eu pour effet de soumettre M. E… à des craintes légitimes relatives à la baisse de ses revenus mais également à la poursuite de son activité de pharmacien alors que le centre commercial Simply Market était en déclin et sous la menace d’une future fermeture. C’est donc à juste titre que le tribunal a fixé à 4 000 euros la somme destinée à réparer son préjudice moral et les troubles dans les conditions d’existence qu’il a subi à raison de la faute imputable à l’État.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

20. M. E… a droit aux intérêts au taux légal à compter du 21 novembre 2020, date de réception de sa demande préalable par l’administration. La capitalisation des intérêts a été demandée par le requérant dans sa requête enregistrée eu greffe le 9 avril 2021. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 21 novembre 2021, date à laquelle, pour la première fois, les intérêts étaient dus pour une année entière, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

21. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée par l’ARS des Pays de la Loire, que cette appelante est seulement fondée à demander que la somme totale de 389 212 euros que l’État a été condamné par le tribunal administratif de Nantes à verser à M. E… soit ramenée à un montant de 211 492 euros (70 000 + 2280 + 4 000 + 135 212), qui sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 novembre 2020 et des intérêts capitalisés à la date du 21 novembre 2021, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date. Les conclusions d’appel incident présentées par M. E… doivent en revanche être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative ne permettent pas d’en faire bénéficier la partie perdante ou tenue aux dépens. Par suite, les conclusions présentées sur ce fondement par M. E… ne peuvent être accueillies.

DECIDE :

Article 1er :

La somme que l’État a été condamné à verser à M. E… en réparation de ses préjudices est ramenée à un montant de 211 492 euros. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 novembre 2020 et des intérêts capitalisés à la date du 21 novembre 2021, ainsi qu’à chaque échéance annuelle.

Article 2 :

Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté.

Article 3 :

Le jugement du 15 juillet 2024 du tribunal administratif de Nantes est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 :

Le présent arrêt sera notifié au ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et à M. A… E….

Copie en sera adressée à l’Agence régionale de santé des Pays de la Loire.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Vergne, président,

- M^me Marion, première conseillère,

- M^me Gélard, première conseillère

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

La rapporteure,

I. MARION

Le président,

G.-V. VERGNE

Le greffier,

Y. MARQUIS

La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.