Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes de condamner l’Etat à lui verser, à titre principal, une somme de 85 815 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de l’application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour les personnels soignants, et à titre subsidiaire, une somme de 11 488,28 euros.

Par une ordonnance n°2411163 du 25 février 2025, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 13 mars 2025, M. A…, représenté par M^e Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler l’ordonnance du 25 février 2025 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser, à titre principal, une somme de 85 815 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de l’application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour les personnels soignants, et à titre subsidiaire, une somme de 11 488,28 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :

- l’ordonnance en litige n’est pas signée, en méconnaissance des dispositions de l’article R.741-7 du code de justice administrative ;

- elle est insuffisamment motivée, s’agissant de l’absence du caractère spécial de son préjudice et concernant l’absence de caractère certain de ses revenus en tant que créance ;

Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée :

- elle est entachée d’une erreur de droit tirée de l’indication erronée des voies et délais de recours ;

- les sommes dues ne sont pas sérieusement contestables : au titre de son préjudice financier à hauteur de 38 723,40 euros, au titre de ses pertes de droit à la retraite à hauteur de 32 091,60 euros, au titre de son préjudice tiré de la reconstitution de sa carrière à hauteur de 10 000 euros et au titre de son préjudice moral à hauteur de 5 000 euros ;

- la responsabilité de l’Etat peut être engagée pour faute : la loi du 5 août 2021 porte atteinte au droit de propriété des soignants suspendus et en raison du caractère tardif de la levée de l’obligation vaccinale, il a droit à une indemnisation au moins partielle à ce titre ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée dès lors que son préjudice revêt un caractère spécial et anormal ;

- il a droit à une indemnisation intégrale sans que puisse lui être reproché de ne pas avoir cherché à minimiser son préjudice et en l’absence de faute de sa part ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le règlement (CE) n° 507/2006 de la commission du 29 mars 2006 ;

- le règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Pons,

- les conclusions de M^me Bailleul, rapporteure publique

- et les observations de M^e Boissy, pour le service départemental d’incendie et de secours de C….

Considérant ce qui suit :

1. M. A…, sapeur-pompier professionnel, a fait l’objet, par un arrêté du 15 février 2022, d’une suspension d’activité prononcée par le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de C…, faute d’avoir justifié auprès du SDIS du respect de l’obligation vaccinale instaurée par la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, en présentant, soit un justificatif de vaccination contre le virus Covid 19, soit un justificatif de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par voie réglementaire. A la suite de la suspension de l’obligation vaccinale, prononcée par le décret du 13 mai 2023 relatif à la suspension de l’obligation de vaccination contre la covid-19 des professionnels et étudiants, il a été réintégré dans ses fonctions à compter du 15 mai 2023, par un arrêté du 1er juin 2023. Par un courrier du 6 septembre 2023 adressé à la Première ministre, M. A… a sollicité l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis. Cette demande a été rejetée. M. A… relève appel de l’ordonnance du 25 février 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser, à titre principal, une somme de 85 815 euros, et à titre subsidiaire, une somme de 11 488,28 euros.

Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :

2. En premier lieu, l’ordonnance en cause comporte la signature prévue par l’article R.742-5 du code de justice administrative. Par suite, l’ordonnance attaquée n’est pas entachée d’une irrégularité sur ce point.

3. En second lieu, l’ordonnance en litige mentionne que le moyen selon lequel la suspension imposée aux personnels de santé ne satisfaisant pas à l’obligation vaccinale imposée par la loi du 5 août 2021 porterait atteinte au droit de propriété en privant les personnels concernés de leur rémunération, ne peut qu’être écarté comme inopérant dès lors qu’un revenu ne constitue pas une créance certaine mais une créance conditionnelle. Elle mentionne également que le requérant s’est vu appliquer la même retenue de traitement que celle qui a été appliquée aux autres professionnels de santé ayant fait l’objet d’une suspension en application de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 et que de ce fait, il n’établit pas le caractère spécial de son préjudice. Par suite, l’ordonnance attaquée est suffisamment motivée, s’agissant de l’absence de caractère certain de la créance dont M. A… se prévaut et de l’absence de caractère spécial de son préjudice.

Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée :

4. La circonstance selon laquelle la notification de l’ordonnance en cause comporte une indication erronée des voies et délais de recours est sans incidence sur le bien-fondé de ladite ordonnance, cette indication erronée n’ayant d’incidence que sur le caractère opposable desdits voies et délais de recours à M. A….

5. Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. ». Pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

6. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) k) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles (…) 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu’ils ne relèvent pas du 1° du présent I (…) IV. – Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l’obligation prévue au même I ». L’article 13 de cette loi prévoit que : « I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent :/ 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l’article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. (…) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / II. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 justifient avoir satisfait à l’obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu’elles sont salariées ou agents publics. / Pour les autres personnes concernées, les agences régionales de santé compétentes accèdent aux données relatives au statut vaccinal de ces mêmes personnes, avec le concours des organismes locaux d’assurance maladie. / En cas d’absence du certificat de statut vaccinal mentionné au I du présent article, les personnes mentionnées au deuxième alinéa du présent II adressent à l’agence régionale de santé compétente le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication prévus au I. / Les personnes mentionnées au I de l’article 12 peuvent transmettre le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication mentionnés au I du présent article au médecin du travail compétent, qui informe l’employeur, sans délai, de la satisfaction à l’obligation vaccinale avec, le cas échéant, le terme de validité du certificat transmis. / III. – Le certificat médical de contre-indication mentionné au 2° du I du présent article peut être contrôlé par le médecin conseil de l’organisme d’assurance maladie auquel est rattachée la personne concernée. Ce contrôle prend en compte les antécédents médicaux de la personne et l’évolution de sa situation médicale et du motif de contre-indication, au regard des recommandations formulées par les autorités sanitaires (…) ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « (…) B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12 (…). III. – Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit (…) ».

7. Aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

8. Le droit à l’intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens des stipulations précitées, telles que la Cour européenne des droits de l’homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l’article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

9. D’une part, il résulte de l’instruction que l’émergence de la Covid-19, maladie virale particulièrement contagieuse, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Cette situation, caractérisée par un niveau très élevé de transmission du virus, s’est aggravée au printemps 2021 avec l’apparition d’un nouveau variant « Delta » laissant craindre un risque de rebond épidémique, susceptible de mettre en péril la capacité du système sanitaire à prendre en charge les patients contaminés. Dans ce contexte, la définition par le législateur d’une stratégie vaccinale reposant notamment sur l’institution, par l’article 12 de la loi du 5 août 2021, d’une obligation vaccinale pour les professionnels de santé, a entendu, ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 août 2021, protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des patients et notamment des personnes vulnérables, protéger la santé des professionnels de santé, qui sont particulièrement exposés au risque de contamination compte tenu de leur activité, et diminuer ainsi le risque de saturation des capacités hospitalières. Cet article a en outre circonscrit strictement le champ de cette obligation en retenant, notamment, un critère professionnel pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans certains types d’établissements. Par ailleurs, cet article 12 qui donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, pour suspendre l’obligation de vaccination contre la Covid-19 pour tout ou partie des catégories de personnes qu’elle concerne compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, avait une durée d’application limitée dans le temps. Enfin, l’article 13 de la même loi prévoit que l’obligation de vaccination ne s’applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement.

10. D’autre part, les vaccins contre la Covid-19 autorisés en France ont fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché par l’Agence européenne du médicament, en considération d’un rapport bénéfice/risque positif. Si l’autorisation a été conditionnelle, il ne s’ensuit pas pour autant que ces vaccins avaient un caractère expérimental. En vertu du règlement (CE) n° 507/2006 du 29 mars 2006, celle-ci ne pouvait être accordée que si le rapport bénéfice/risque était positif. La vaccination contre la Covid-19, dont l’efficacité au regard des objectifs sus-rappelés a été établie en l’état d’un large consensus scientifique, n’était ainsi susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires.

11. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, comme l’ont d’ailleurs jugé le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation, la loi du 5 août 2021 a apporté au droit au respect de la vie privée – et à toutes ses composantes – une restriction justifiée et proportionnée en vue d’assurer l’objectif de protection de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

12. En second lieu, aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

13. Si M. A… soutient que l’Etat aurait commis une faute dans l’application de l’obligation vaccinale et que la loi du 5 août 2021 porte atteinte au droit de propriété des soignants suspendus, il résulte également de ce qui précède que les motifs invoqués par les autorités nationales pour mettre en place l’obligation vaccinale sont suffisamment pertinents et que l’obligation vaccinale contre la covid-19 était nécessaire au vu du but poursuivi, la protection de la santé publique pouvant justifier, dans des circonstances exceptionnelles, une atteinte au droit de propriété. Par suite, l’existence de l’obligation qu’invoque le requérant au soutien de sa demande de provision en raison de l’engagement pour faute de la responsabilité de l’Etat est sérieusement contestable.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat :

14. Il résulte de l’instruction que l’obligation vaccinale contre la covid-19 s’est appliquée à la totalité des catégories d’agents énumérées à l’article 12 de la loi du 5 août 2021. L’obligation vaccinale ayant ainsi concerné plusieurs milliers de personnes, le caractère spécial du préjudice de M. A… n’est pas caractérisé. Par suite, l’existence de l’obligation qu’invoque le requérant au soutien de sa demande de provision en raison de l’engagement sans faute de la responsabilité de l’Etat est sérieusement contestable.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A… doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 20 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2026.

Le rapporteur,

F. PONS

Le président,

O. GASPON

La greffière,

I. SIROT

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.