Procédure contentieuse antérieure :

La société Yara France a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision de rejet implicite de la demande d’abrogation du 20 décembre 2021 de l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018, d’abroger l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018 et d’annuler l’arrêté n°2023/ICPE/012 du 11 janvier 2023 du préfet de la Loire-Atlantique mettant à sa charge une astreinte journalière de 300 euros jusqu’à exécution de la mise en demeure signifiée par l’arrêté préfectoral du 3 août 2018.

Par un jugement n°s 2204052, 2303567 du 17 juin 2025, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Yara France.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 8 août 2025, la société Yara France, représentée par

M^e Simon et M^e Cottard, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 17 juin 2025 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la décision de rejet implicite de la demande d’abrogation du 20 décembre 2021 de l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018, d’abroger l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018 et d’annuler l’arrêté n°2023/ICPE/012 du 11 janvier 2023 du préfet de la Loire-Atlantique la rendant redevable d’une astreinte journalière fixée de 300 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l’arrêté préfectoral du 3 août 2018 ;

3°) De mettre à la charge de l’État la somme de 6 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société soutient que :

S’agissant de la décision implicite de rejet de la demande d’abrogation de l’arrêté de mise en demeure du 3 août 2018 :

- le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l’inopérance de l’invocation en défense par le préfet, de prescriptions nouvelles et postérieures pour refuser d’abroger un acte antérieur devenu sans objet ;

- la décision méconnait les dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la décision est illégale notamment en ce qu’elle est motivée par l’absence de réponse à des demandes du Préfet formulées dans son courrier du 23 mars 2022, motifs postérieurs à la demande d’abrogation et nouveaux par rapport à la prescription initiale ;

S’agissant de la légalité de l’arrêté d’astreinte du 11 janvier 2023 :

- l’arrêté est insuffisamment motivé ;

- l’arrêté est dépourvu de base légale dès lors que l’arrêté de mise en demeure doit être regardé comme caduc ;

- l’arrêté est entaché d’un détournement de procédure afin d’imposer de nouvelles prescriptions ;

- la décision est entachée d’une erreur d’appréciation compte tenu des protections mises en place dans la salle de contrôle acide nitrique / azote et en cas de dysfonctionnement de la salle de contrôle de l’atelier acide nitrique/ azote, deux autres lieux de pilotage indépendants pouvant également assurer à tout moment la mise en sécurité des installations ; les dispositions de l’article L. 171-8 du code de l’environnement ont été méconnues ;

- l’astreinte n’est ni proportionnée ni nécessaire alors qu’elle n’a pas commis de manquements et que le site dispose de trois lieux de pilotage indépendants qui peuvent à tout moment assurer la mise en sécurité des installations ;

- l’arrêté est entaché d’une erreur de droit tirée de la méconnaissance de la méthodologie réglementaire ;

Par un mémoire en défense enregistré le 20 février 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.

La ministre soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Viéville,

- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public.

- et les observations de M^e Noris représentant la société Yara France.

Considérant ce qui suit :

1.

La société Yara France exploite à Montoir-de-Bretagne (Loire-Atlantique) une usine de fabrication d’engrais solides, à base de nitrate d’ammonium, relevant de la rubrique n° 3430 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement. Cette installation est soumise à l’arrêté du 15 septembre 2015 fixant les prescriptions applicables en matière de risques technologiques, qui précise notamment en son article 6.2.4 que « depuis la salle de contrôle de l’atelier acide nitrique, l’exploitant doit être en mesure d’assurer un arrêt en sécurité des installations. A cet effet, la protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion est étudiée dans des délais fixés à l’article 9 », soit au 31 décembre 2016.

2.

A la suite de deux visites de l’inspection des installations classées ayant mis en évidence l’absence de finalisation de l’étude des risques toxiques, d’incendie et d’explosion prévue par l’arrêté du 15 septembre 2015, le préfet de la Loire-Atlantique a, par arrêté du 3 août 2018, mis en demeure la société Yara France de finaliser cette étude dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté. L’inspection des installations classées a ensuite estimé, dans un rapport du 24 janvier 2019, que les premiers éléments transmis par la société Yara France étaient incomplets et insuffisants pour justifier de la protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion et ne répondaient pas à la prescription fixée. A l’issue d’une nouvelle visite d’inspection du 14 juin 2019, l’inspection des installations classées a, par courrier du 18 juillet 2019, demandé à la société Yara France de compléter dans les plus brefs délais les études remises. A la suite d’un courrier du 13 août 2019 de la société Yara France, le préfet a pris acte, par courrier du 27 novembre 2019 de l’engagement de la société Yara France de remettre les études complémentaires ainsi qu’un calendrier de réalisation des travaux avant la fin du premier semestre 2020. Lors d’une réunion téléphonique entre l’exploitant, le bureau d’études et l’inspection des installations classées en date du 10 janvier 2020, la société Yara France a déclaré que l’étude prenant en compte les observations de l’inspection des installations classées dans son rapport du 24 janvier 2019 serait remise avant le 30 juin 2020, engagement rappelé par l’inspection des installations classées dans un rapport établi à la suite de la visite d’inspection du 3 mars 2020. A la suite de la demande de délai supplémentaire formulée par la société Yara, par courrier du 5 juillet 2021, la DREAL a réitéré sa demande de remise des études, dans un délai de quinze jours. A la suite d’une nouvelle réunion, le 7 décembre 2021 et après une inspection du 15 décembre 2021, la société Yara France a finalement transmis les éléments complémentaires le 20 décembre 2021. Le même jour, la société a demandé au préfet de la Loire-Atlantique d’abroger l’arrêté de mise en demeure du 3 août 2018.

3.

Par un courrier du 23 mars 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté expressément la demande du 20 décembre 2021 et a indiqué que les documents transmis ne permettaient pas de lever la mise en demeure du 3 août 2018. En conséquence, le préfet a demandé à la société Yara France de compléter l’étude en prenant en compte les demandes figurant en annexe à ce courrier dans un délai de deux mois. Par un arrêté du 11 janvier 2023, le préfet de la Loire-Atlantique a rendu la société Yara France redevable d’une astreinte d’un montant journalier de 300 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure.

4.

La société Yara France a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision de rejet implicite de la demande d’abrogation du 20 décembre 2021 de l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018, d’abroger l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 3 août 2018 et d’annuler l’arrêté du 11 janvier 2023 la rendant redevable d’une astreinte journalière fixée de 300 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l’arrêté préfectoral du 3 août 2018. Par un jugement du 17 juin 2025, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ces demandes. La société relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

5.

Dans sa requête dirigée contre l’arrêté du 11 janvier 2023 la rendant redevable d’une astreinte, la société Yara France a soutenu qu’en lui demandant de satisfaire à la mise en demeure par la transmission des études de protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion prenant en compte les demandes de la préfecture figurant dans le courrier du 23 mars 2022, le préfet avait en réalité fixé des prescriptions nouvelles qui nécessitait l’envoi d’une nouvelle mise en demeure. La circonstance que le tribunal ait considéré que ce moyen était également commun à la demande d’annulation du refus d’abroger l’arrêté préfectoral de la mise en demeure du 3 août 2018 à l’encontre duquel la société avait fait par ailleurs valoir que les demandes mentionnées dans le courrier du 23 mars 2022 constituaient des prescriptions nouvelles, n’est pas de nature à entacher le jugement d’irrégularité.

Sur la légalité de la décision implicite de rejet de la demande d’abrogation de l’arrêté de mise en demeure du 3 aout 2018 :

6.

En premier lieu, les conclusions de la requête dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de la Loire-Atlantique sur la demande d’abrogation de l’arrêté de mise en demeure du 3 aout 2018, doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 26 mars 2022, qui s’y est substituée, par laquelle il a expressément rejeté cette demande.

7.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 243-2 alinéa 2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

8.

La société Yara France soutient avoir déféré à la mise en demeure du 3 août 2018 de respecter les prescriptions de l’arrêté du 15 septembre 2015, dans la mesure où, notamment, elle a bien appliqué la méthodologie décrite dans de l’arrêté ministériel du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation sur laquelle l’arrêté préfectoral complémentaire du 15 septembre 2015 était fondé. Cependant, en imposant dans l’article 6.2.4 de l’arrêté du 15 septembre 2015 que depuis la salle de contrôle de l’atelier acide nitrique, l’exploitant doit être en mesure d’assurer un arrêt en sécurité des installations et que la protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion devra être étudiée dans un délai expirant le 31 décembre 2016, l’autorité préfectorale n’a pas entendu limiter le champ de l’étude de protection de la salle de contrôle à certaines probabilités d’occurrence des phénomènes dangereux et des accidents potentiels identifiés dans les études de dangers réalisées et ainsi dispenser la société d’examiner la protection de la salle de contrôle contre d’autres phénomènes dangereux non mentionnés dans ces études, dont la probabilité d’occurrence est plus faible. Par ailleurs, aucune disposition de l’arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation ne préconise d’exclure l’analyse des risques dont la probabilité d’occurrence est faible s’agissant des mesures de prévention des risques accidentels, dont le régime était fixé par un arrêté du 4 octobre 2010 dans sa version alors applicable. Par suite, la société n’est pas fondée à soutenir qu’ayant respecté les prescriptions de l’arrêté ministériel du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation, le préfet ne pouvait refuser de prononcer l’abrogation de la mise en demeure du 3 août 2018.

9.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement :

« I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. En cas d’urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement. ». Il résulte des termes mêmes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement que le préfet peut mettre en demeure l’exploitant de respecter les mesures qui lui étaient antérieurement imposées, et qui résultaient, soit de la réglementation générale applicable à son établissement, soit de l’arrêté d’autorisation ou d’arrêtés complémentaires mais ne peut user de cette procédure pour imposer à l’exploitant des prescriptions nouvelles.

10.

La société Yara France soutient que la décision implicite de rejet de sa demande d’abrogation est illégale au motif que le préfet a refusé d’abroger l’arrêté de mise en demeure du 3 août 2018 sur la base de motifs postérieurs à la demande d’abrogation. Cependant et d’une part, la décision implicite de rejet née le 22 février 2022 a disparu de l’ordonnancement juridique en raison de l’édiction de la décision expresse du 23 mars 2022 ainsi qu’il a été dit au point 6.

D’autre part, alors que l’arrêté du 15 septembre 2015 imposait la finalisation d’une étude de protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion au 31 décembre 2016, le préfet, dans son courrier du 23 mars 2022, a considéré que l’étude complétée ne pouvait permettre de considérer que la mise en sécurité des installations pouvait être assurée depuis la salle de contrôle en toutes circonstances, certains phénomènes dangereux et accidents potentiels dont l’occurrence ayant été considéré comme trop faible par la société appelante ayant été écartés. Ce faisant, le préfet n’a pas opposé de motif nouveau à ceux justifiant la prescription contenue dans l’arrêté du 15 septembre 2015 mais a considéré que les éléments transmis par la société ne permettaient pas de satisfaire à la prescription contenue dans l’arrêté du 15 septembre 2015.

Sur la légalité de l’arrêté du 11 janvier 2023 :

11.

En vertu du II de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, s’il n’a pas été déféré à la mise en demeure à l’expiration du délai imparti l’autorité administrative peut arrêter une ou plusieurs sanctions administratives dont, notamment, le paiement d’une amende administrative, dont le montant maximum était de 15 000 euros avant le 25 octobre 2023 et somme portée à 45 000 euros par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023, et d’une astreinte journalière applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée, dont le montant maximum est de 1 500 euros avant le 25 octobre 2023 somme portée à 4 500 euros par cette même loi. Ce même article prévoit que « Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement. ».

12.

Il résulte de l’instruction que contrairement à ce que soutient la société appelante, le préfet n’a pas édicté de prescriptions nouvelles ou complémentaires à l’arrêté du 15 septembre 2015. La circonstance que le préfet ait transmis dans des lettres du 23 mars 2022 et du 17 janvier 2023 à la société requérante une liste d’éléments à transmettre à l’inspection des installations classées pour que la mise en demeure soit considérée comme satisfaite et que l’astreinte journalière soit en conséquence levée, ne constituent pas de nouvelles prescriptions mais ont pour objet de préciser les éléments permettant de satisfaire à la mise en demeure du 3 août 2018 alors que les éléments transmis par la société en réponse aux demandes d’information sont apparus insuffisants. Cependant, et d’une part, il résulte de l’instruction que la société Yara France a fait réaliser par Bureau Véritas, des études complètes et détaillées de la protection de la salle de contrôle acide nitrique/azote vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion relativement aux risques qui avaient été identifiées dans l’étude de danger dont la validité a été reconnue dans l’arrêté complémentaire du 15 septembre 2015. Elle a en outre fait réaliser des travaux de renforcement de la salle de contrôle acide nitrique / azote contre les risques toxiques et de surpression, afin de renforcer d’avantage la sécurité et l’étanchéité de cette salle de contrôle, notamment en maçonnant les fenêtres en façade nord, et en remplaçant des menuiseries et vitreries par des menuiseries résistantes à la surpression en façade Est (116 mbars), pour un montant de plus de 2,6 millions d’euros. Enfin, en cas de dysfonctionnement de la salle de contrôle de l’atelier acide nitrique / azote, deux autres lieux de pilotage indépendants peuvent assurer à tout moment la mise en sécurité des installations.

13.

D’autre part, les dispositions de l’arrêté du 4 octobre 2010 relatif à la prévention des risques accidentels au sein des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation ont été complétées par un arrêté entré en vigueur le 1er avril 2022.

Aux termes de l’article 53 de cet arrêté modifié du 4 octobre 2010, pour les installations concernées, sans préjudice des impératifs de protection de personnes, les salles de contrôle des installations ainsi que les dispositifs de conduite et de traitement des données sont protégés contre les effets des accidents identifiés dans l’étude de dangers susceptibles de les impacter, de manière à garantir leur caractère opérationnel et lorsqu’elles sont nécessaires à la mise en sécurité des installations. Ce faisant, la modification entrée en vigueur le1er avril 2022 limite la protection des salles de contrôle aux risques d’accident identifiés dans l’étude de danger.

14.

Ainsi, dès lors que la société avait présenté une étude sur la protection de la salle de contrôle vis-à-vis des risques toxiques, d’incendie et d’explosion identifiés dans l’étude de dangers qu’elle avait réalisée, qu’elle a fait réaliser d’importants travaux de protection de cette salle de contrôle, que les dispositions entrées en vigueur le 1er avril 2022, limitent la protection des salles de contrôle aux risques d’accident identifiés dans l’étude de danger et qu’aucun trouble à l’environnement n’est résulté du non-respect de la mise en demeure du 3 aout 2018, le préfet a commis une erreur d’appréciation en rendant redevable, le 11 janvier 2023, la société d’une astreinte journalière en raison du non-respect de la mise en demeure du 3 août 2018 impartissant la réalisation d’une étude de protection de la salle de contrôle envisageant l’ensemble des risques auxquels la salle pourrait être exposés. Par suite, la société est fondée à demander l’annulation de cette décision sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens.

15.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Yara France est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté n°2023/ICPE/012 du 11 janvier 2023 du préfet de la Loire-Atlantique la rendant redevable d’une astreinte journalière fixée de 300 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l’arrêté préfectoral du 3 août 2018.

Sur les frais de justice :

16.

Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de l’État la somme demandée par la société Yara France en application des dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er  :

L’arrêté n°2023/ICPE/012 du 11 janvier 2023 du préfet de la Loire-Atlantique rendant redevable la société Yara France d’une astreinte journalière fixée de 300 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l’arrêté préfectoral du 3 août 2018 est annulé.

Article 2 :

Le surplus des conclusions de la société Yara France est rejeté.

Article 3 :

Le jugement n°s 2204052, 2303567 du 17 juin 2025 du tribunal administratif de Nantes est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 :

Le présent arrêt sera notifié à la société Yara France et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie sera adressée pour information au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Quillévéré, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- M. Viéville, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

Le rapporteur

S. VIÉVILLE

Le président

G. QUILLÉVÉRÉ

La greffière

A. MARCHAIS

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.