Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le syndicat national du commerce de l’antiquité, de l’occasion et des galeries d’art moderne et contemporain (SNCAO-GA) a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’Etat à lui verser la somme de 542 712,27 euros, majorée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices liés à la fermeture de la 100ème édition de la foire de Chatou (Yvelines).

Par un jugement n° 2321570 du 12 décembre 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 janvier et 8 octobre 2025, le syndicat national du commerce de l’antiquité, de l’occasion et des galeries d’art moderne et contemporain, représenté par M^e Doueb, demande à la Cour :

1°) d’annuler ou de réformer le jugement du tribunal administratif de Paris du

12 décembre 2024 ;

2°) de condamner l’État à lui verser la somme de 542 712,27 euros en réparation de ses préjudices, sauf à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 mars 2020 et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne constituant pas un stock de masques suffisant avant l’apparition de la pandémie de Covid-19, en dépit des recommandations des autorités sanitaires, ce qui l’a contraint à mettre en œuvre des mesures restrictives de libertés, qui auraient pu être allégées grâce au port de masques ;

- le préjudice né de l’annulation définitive de la 100ème édition de la foire de Chatou est en lien direct avec la faute commise par l’Etat dès lors qu’en présence d’un stock de masques suffisant, le taux de croissance du virus aurait été réduit et décalé dans le temps, de sorte que cet événement aurait pu se tenir ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat peut également être engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques résultant des mesures de lutte contre l’épidémie de Covid-19, qui ont occasionné l’annulation brutale et imprévisible de la 100ème édition de la Foire de Chatou ;

- il en résulte un préjudice grave et spécial du fait de la fermeture au public le matin même de l’ouverture de la foire, évènement ponctuel ayant nécessité des préparatifs dès le mois d’août 2019 ; le dommage subi excède en outre les aléas inhérents à son activité ;

- l’indemnisation de ses préjudices du fait de l’annulation de la foire doit être évaluée à la somme de 386 855,43 euros au regard des pertes financières subies, lesquelles sont dûment justifiées, et de 155 856,84 euros au regard du manque à gagner, soit un total de 542 712,27 euros hors taxe.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 septembre 2025, l’instruction a été close, en dernier lieu, le 17 octobre 2025 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 ;

- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-242 du 13 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;

- l’arrêté du 13 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Pény,

- les conclusions de M^me Dégardin, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Doueb, représentant le SNCAO-GA.

Considérant ce qui suit :

1. L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Le syndicat national du commerce de l’antiquité, de l’occasion et des galeries d’art moderne et contemporain (SNCAO-GA), spécialisé dans le commerce des antiquités et des œuvres d’art, organise deux fois par an la foire nationale aux antiquités, à la brocante, aux galeries d’art et aux produits du terroir, dite « Foire de Chatou », dont la 100ème édition devait se tenir en mars 2020, pour une durée de dix jours, du 12 au 22 mars 2020. En application de l’arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 13 mars 2020 qui a interdit tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert, le SNCAO-GA a été contraint d’annuler la tenue de la foire, le jour de son ouverture au grand public, le 13 mars 2020. Le syndicat a présenté une demande indemnitaire préalable, reçue le 11 juillet 2023, qui a été implicitement rejetée. Par un jugement du 12 décembre 2024, dont le syndicat relève appel, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 542 712,27 euros en réparation des préjudices liés à la fermeture de la 100ème édition de la foire de Chatou.

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

2. Aux termes de l’article 3131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l’intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. (…) ».

3. La propagation du virus de la covid-19 sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé à prendre sur ce fondement, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. En particulier, par un arrêté du

13 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus

covid-19, le ministre, « afin de prévenir la propagation du virus covid-19 », a interdit « tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert, (…) sur le territoire métropolitain de la République jusqu’au 15 avril 2020. (…) ».

4. Le syndicat appelant soutient qu’en présence d’un stock de masques suffisant, la circulation du virus de la covid-19 aurait été ralentie, de sorte que les autorités auraient pu prendre des mesures moins restrictives en matière de rassemblements de personnes, et en tout état de cause plus tardives, ce qui aurait permis que la foire de Chatou se déroule normalement aux dates prévues. Le syndicat se prévaut notamment de plusieurs études scientifiques, dont l’une intitulée « Usage public des masques pour contrôler la pandémie de coronavirus », émanant du département de biologie et de biochimie de l’université de Bath, indiquant qu’à supposer qu’une utilisation généralisée de masques permette de diminuer le taux de réplication du virus de 10 % seulement, de 2,5 à 2,25, ce taux correspondant au nombre de personnes infectées pour chaque cas confirmé de covid-19, la réduction du nombre de cas constatés atteindrait 80 % sur une période de trois mois, soit 191 751 cas contre 931 323 cas. Cette modélisation est concordante avec les autres documents produits au dossier.

5. Aux termes de l’article L. 1411-1 du code de la santé publique : « La Nation définit sa politique de santé afin de garantir le droit à la protection de la santé de chacun. / La politique de santé relève de la responsabilité de l’Etat. (…) / La politique de santé comprend : / (…)

7° La préparation et la réponse aux alertes et aux crises sanitaires (…) ». Aux termes de l’article L. 1142-8 du code de la défense : « Le ministre chargé de la santé est responsable de l’organisation et de la préparation du système de santé et des moyens sanitaires nécessaires à la connaissance des menaces sanitaires graves, à leur prévention, à la protection de la population contre ces dernières, ainsi qu’à la prise en charge des victimes. / Il contribue à la planification interministérielle en matière de défense et de sécurité nationale en ce qui concerne son volet sanitaire ». En vertu du 2° de l’article L. 1411-4 du code de la santé publique, le Haut Conseil de la santé publique a notamment pour missions de « fournir aux pouvoirs publics, en liaison avec les agences sanitaires et la Haute Autorité de santé, l’expertise nécessaire à la gestion des risques sanitaires ainsi qu’à la conception et à l’évaluation des politiques et stratégies de prévention et de sécurité sanitaire ». En vertu de l’article L. 1413-1 du même code, l’Agence nationale de santé publique, établissement public de l’Etat à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, que l’article R. 1413-1 autorise à employer l’appellation « Santé Publique France », a pour missions : « (…) 2° La veille sur les risques sanitaires menaçant les populations ; (…) / 5° La préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires ; / 6° Le lancement de l’alerte sanitaire. / (…) Elle assure, pour le compte de l’Etat, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves (…) ».

6. Il résulte de l’instruction, notamment du rapport sur « la veille et l’alerte sanitaires en France », publié par l’Institut de veille sanitaire en 2011, ainsi que du rapport annuel sur l’état de préparation mondial aux situations d’urgence sanitaire élaboré par le conseil mondial de suivi de la préparation institué par la Banque mondiale et l’Organisation mondiale de la santé, publié en septembre 2019, que le risque d’émergence d’un agent pathogène respiratoire à l’origine d’une pandémie était connu de la communauté scientifique ainsi que des autorités sanitaires françaises. Il résulte également de l’instruction que, dès 2004, à la suite des premières manifestations chez l’homme du virus H5N1 et conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, la France s’est dotée d’un plan « pandémie grippale » élaboré par le Secrétariat général de la défense nationale et actualisé chaque année. Ce plan prévoyait notamment la constitution, par l’Etat, d’un stock d’un milliard de masques anti-projections, dits chirurgicaux, destinés aux personnes malades. En 2009, le stock national de masques était constitué d’un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques de protection respiratoire individuelle, de type FFP2.

7. En octobre 2011, ce plan a été révisé pour tenir compte des enseignements de la gestion de l’épisode de grippe A (H1N1) survenu en 2009, alors que la réponse apportée à cet épisode était regardée comme ayant été surdimensionnée, en retenant comme orientation de privilégier la flexibilité et l’adaptation aux caractéristiques de chaque pandémie. Saisi, dans le cadre de cette révision, quant à la stratégie à adopter concernant le stock national de masques à constituer en prévision de l’émergence d’un agent à transmission respiratoire hautement pathogène, le Haut Conseil de la santé publique a recommandé, dans un avis du 1er juillet 2011, « la constitution d’un stock tournant, impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l’usage en soins courants) et la reconstitution régulière d’une partie du stock et ce compte tenu des durées de péremption de ces masques ». Le plan révisé a prévu notamment la constitution d’un stock national de masques destinés aux personnes malades et à leur entourage, géré par l’Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), établissement intégré à Santé Publique France à compter du 1er mai 2016, sans fixer de cible chiffrée, et précise que l’acquisition d’équipements de protection individuelle pour la protection des personnels dans le cadre de leur activité professionnelle relève de la responsabilité de chaque employeur, public ou privé. Ce plan a été complété, en mai 2013, par une « doctrine pour protéger les travailleurs contre les maladies hautement pathogènes à transmission respiratoire », élaborée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui réaffirme la responsabilité des employeurs, y compris les établissements de santé et médico-sociaux, dans la constitution de stocks de masques de type FFP2 pour leur personnel, et, en juin 2013, par une instruction du ministre de la santé aux directeurs généraux d’agences régionales de santé, qui prévoit la constitution de stocks tactiques zonaux positionnés dans les établissements de santé.

8. Ainsi, à compter de 2013, la stratégie de l’Etat en matière de masques a reposé sur trois niveaux de stocks : un stock national stratégique de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches, des stocks tactiques zonaux de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 dans les établissements de santé destinés aux patients et aux professionnels de santé et des stocks de masques de type FFP2 constitués par les employeurs privés ou publics, dont les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction de leur évaluation du risque pour leur personnel. Le principe d’un stock stratégique national minimal tournant a de nouveau été retenu en mai 2019 par le groupe d’experts présidé par le professeur B… A…, saisi par le ministre de la santé, en novembre 2016, d’une demande d’avis sur l’évolution de la stratégie à adopter en matière de contre-mesures médicales, et notamment de stockage des masques. Les arbitrages rendus ont conduit à stabiliser le stock stratégique national à hauteur de 100 millions de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches.

9. Dans ces conditions, alors que la constatation ex post de l’insuffisance du nombre de masques disponibles au sein du stock national pour répondre aux besoins de protection de la population lors d’une crise sanitaire particulière ne saurait par elle-même caractériser la méconnaissance par l’Etat de ses obligations en matière de préparation aux alertes et crises sanitaires et alors qu’une telle préparation est nécessairement tributaire des ressources et moyens que l’Etat peut raisonnablement allouer à cette mission, afin de faire face à un risque particulier parmi l’ensemble des différentes menaces possibles, le syndicat appelant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat, qui, conformément à ces obligations, a identifié dès 2004 le risque d’émergence d’un agent respiratoire hautement pathogène, a élaboré, à compter de cette date, une doctrine, régulièrement réévaluée, de constitution et d’utilisation de plusieurs niveaux de stocks de masques et a constitué un stock stratégique national de 100 millions de masques chirurgicaux, aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans la mise en œuvre de sa mission de préparation aux alertes et crises sanitaires au motif que le dimensionnement du stock national de masques n’aurait pas été suffisant pour lutter contre une épidémie mondiale liée à un agent respiratoire hautement pathogène.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

10. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner, au détriment d’une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

11. Aux termes de l’article L. 3131-5 du code de la santé publique : « Un fonds finance les actions nécessaires à la préservation de la santé de la population en cas de menace sanitaire grave, notamment celles prescrites à l’article L. 3131-1 ainsi que les compensations financières auxquelles elles peuvent donner lieu à l’exclusion de celles prévues par d’autres dispositions législatives et réglementaires. Les conditions de constitution du fonds sont fixées par la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale ». Par ailleurs, l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation et le décret du

30 mars 2020 pris pour son application ont institué un fonds de solidarité ayant pour objet le versement d’aides financières à ces entreprises et défini les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d’aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l’Etat jusqu’au 30 juin 2021.

12. En l’espèce, il ne résulte d’aucune disposition que le législateur aurait exclu l’invocation de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait d’une rupture d’égalité devant les charges publiques en raison des conséquences des mesures, de nature législative ou réglementaire, prises durant l’épidémie de covid-19 et, comme en l’espèce, ayant entraîné la fermeture ou l’annulation de manifestations accueillant du public. Il ne résulte pas non plus de l’article L. 3131-5 précité du code de la santé publique, éclairé par les travaux parlementaires de la loi du 9 mars 2004 relative à la politique de santé publique dont il est issu, ni de l’ordonnance du 25 mars 2020 mentionnée ci-dessus, que le législateur aurait entendu entièrement régir les modalités d’indemnisation des personnes physiques et morales du fait de l’adoption de mesures législatives ou réglementaires destinées à limiter la propagation du virus. Par suite, le SNCAO-GA est fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi s’il revêt un caractère grave et spécial.

13. Par l’arrêté du 13 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, pris sur le fondement de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, le ministre des solidarités et de la santé a interdit tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert, sur le territoire métropolitain de la République jusqu’au 15 avril 2020. Cette mesure a été reprise par le décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et prorogée jusqu’au 11 mai 2020 par des décrets des 14 et 25 avril 2020, pris sur le fondement de l’article L. 3131-15 inséré dans le code de la santé publique par la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

14. Le syndicat appelant estime avoir subi un préjudice grave et spécial, dès lors que la foire de Chatou constitue l’une des plus importantes manifestations de France d’antiquités-brocantes, à plus forte raison s’agissant de sa 100ème édition, et que celle-ci ne se tient que deux fois par an. En l’espèce, la foire de Chatou réunit près de 400 à 700 exposants et accueille entre 25 000 et 30 000 visiteurs à chaque édition. Le syndicat soutient que, contrairement à certains événements, tels que le tournoi de tennis de Roland-Garros, qui a pu être déplacé à une date ultérieure, en l’espèce octobre 2020, la foire de Chatou a été définitivement annulée, de sorte que son préjudice présente un caractère spécial. Toutefois, l’interdiction des activités réunissant plus de cent personnes s’est appliquée sur l’ensemble du territoire métropolitain pendant près de deux mois et a concerné de très nombreux événements professionnels tels que foires et salons, dont un grand nombre, notamment le Salon du Livre prévu du 20 au 23 mars 2020, soit à une période proche de celle de la foire de Chatou, n’ont pas pu être reprogrammés, ainsi que le ministre de la santé le fait valoir en défense sans être sérieusement contredit. En se bornant à alléguer que ces autres évènements n’auraient pas subi de préjudice aussi important, sans corroborer ses assertions par des éléments chiffrés, le syndicat appelant n’établit pas avoir été placé, eu égard aux caractéristiques de la manifestation et aux retombées économiques attendues, dans une situation différente de celle des autres événements ayant fait l’objet d’une annulation. En outre, la seule circonstance que la foire de Chatou a été annulée le lendemain de l’annonce du premier confinement n’est pas de nature à établir le caractère particulier de sa situation, alors que les organisateurs d’autres manifestations fixées à une date plus tardive ont pu également subir un préjudice lié tant aux dépenses engagées en pure perte qu’à un manque à gagner. Dans ces conditions, le SNCAO-GA n’établit pas que la foire de Chatou aurait été placée dans une situation particulière par rapport à d’autres événements similaires ni, par suite, qu’il aurait subi un préjudice spécial. Enfin, la circonstance que le syndicat a bénéficié d’aides au titre du fonds de solidarité d’un montant total de 187 608 euros en 2021, contre 4 500 euros en 2020, ainsi qu’il est attesté par les pièces au dossier, n’est pas, par elle-même, de nature à permettre de considérer que la responsabilité sans faute de l’Etat devrait être engagée au titre des mesures prises en mars 2020. Il s’ensuit que, comme l’a jugé à bon droit le tribunal, le syndicat n’est pas fondé à demander l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de l’édiction des mesures règlementaires prises pour faire face à la menace sanitaire, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le caractère de gravité des préjudices invoqués.

15. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat appelant n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait des préjudices résultant pour lui de l’annulation définitive de la 100ème édition de la foire de Chatou.

Sur les frais de l’instance :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, verse au syndicat appelant la somme qu’il demande au titre des frais de l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat national du commerce de l’antiquité, de l’occasion et des galeries d’art moderne et contemporain est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat national du commerce de l’antiquité, de l’occasion et des galeries d’art moderne et contemporain et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Fombeur, conseillère d’État, présidente de la Cour,

- M. Delage, président de chambre,

- M. Pény, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.

Le rapporteur,

A. PENY

La présidente,

P. FOMBEUR

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.