Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F A, M^me E N, M. O B, M^me G I épouse L, M. M J, M^me K P et M^me D H épouse C ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du préfet de Vaucluse du 9 septembre 2019 déclarant d’utilité publique le projet d’aménagement du site « Les Sumelles » sur la commune de Morières-lès-Avignon, déclarant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de l’opération et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec ledit projet.

Par un jugement n° 1903893 du 14 décembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 février 2022 au greffe de la cour administrative d’appel de Marseille sous le n° 22MA00511, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d’appel de Toulouse sous le n° 22TL00511, M. F A, M^me E N, M. O B, M^me G I épouse L, M. M J, M^me K P et M^me D H épouse C, représentés par M^e Tartanson, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 14 décembre 2021 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 9 septembre 2019 déclarant d’utilité publique le projet d’aménagement du site « Les Sumelles » sur la commune de Morières-lès-Avignon, déclarant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de l’opération et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec ledit projet ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Morières-lès-Avignon une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

— ils justifient d’un intérêt pour agir ;

— l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l’article 23 de la loi du 11 décembre 2001 et de l’article 6 du décret n° 86-455 du 14 mars 1986 ;

— il méconnaît l’article L. 112-3 du code rural faute de consultation préalable de la chambre d’agriculture ;

— il méconnaît les articles R. 112-5 et R. 112-6 du code de l’expropriation en raison d’une notice explicative incomplète ;

— il méconnaît l’article R. 112-5 de ce code en l’absence de données financières permettant d’apprécier le bilan coût et avantages ;

— il méconnaît les dispositions des articles R. 112-14 et R. 112-15 du même code, faute de justification de l’affichage en mairie de l’arrêté prescrivant l’ouverture de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique ;

— l’avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 112-19 du même code ;

— l’arrêté attaqué méconnaît le principe de précaution consacré par l’article 5 de la Charte de l’environnement et par l’article L. 110-1 du code de l’environnement, en raison du risque d’inondation de la zone du projet.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2022, l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par M^e Charbonnel de l’AARPI Barata Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— à titre principal, les requérants n’ont pas qualité leur donnant intérêt pour agir ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2023, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, conclut au rejet de la requête.

Il reprend les observations présentées par le préfet de Vaucluse devant le tribunal administratif.

Par ordonnance du 4 octobre 2023, la clôture d’instruction a été reportée au 24 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Charte de l’environnement ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 ;

— le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 ;

— le décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Anne Blin, présidente-assesseure,

— les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique.

— et les observations de M^e Charbonnel, représentant l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 9 septembre 2019, le préfet de Vaucluse a déclaré d’utilité publique le projet d’aménagement du site « Les Sumelles » à Morières-lès-Avignon, et a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de l’opération, cet arrêté emportant également mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de la commune. M. A et les autres requérants de première instance relèvent appel du jugement du 14 décembre 2021 du tribunal administratif de Nîmes qui a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté du 9 septembre 2019.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les vices de procédure :

2. Aux termes de l’article L. 1211-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « La consultation de l’autorité compétente de l’Etat préalable aux acquisitions immobilières poursuivies par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics a lieu dans les conditions fixées à la section 3 du titre Ier du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales. ». L’article R. 1211-3 du même code dispose : « En cas d’acquisition poursuivie par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique, l’expropriant est tenu de demander l’avis du directeur départemental des finances publiques :/ 1° Pour produire, au dossier de l’enquête mentionnée à l’article L. 110-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’estimation sommaire et globale des biens dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et R. 112-5 du même code () ». Il résulte de ces dispositions que si l’administration est tenue de solliciter l’avis du service des domaines, notamment afin de fournir, dans le dossier d’enquête publique, une appréciation sommaire des acquisitions à réaliser, elle n’est pas pour autant obligée d’annexer cet avis au dossier.

3. Il ressort des pièces du dossier que, le 26 juillet 2017, le service des domaines a émis un avis n° 2017-081V0416 sur l’évaluation des biens immobiliers dont l’expropriation est envisagée par l’opération en cause. La circonstance que cet avis n’ait pas été produit devant le tribunal administratif, alors d’ailleurs que les requérants faisaient valoir qu’il n’avait pas été versé au dossier d’enquête publique, ne permet pas de remettre en cause l’effectivité de la consultation de ce service. Par suite, le moyen tiré de l’absence de consultation de ce service doit être écarté.

4. Aux termes de l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime : « Les schémas directeurs, les plans d’occupation des sols ou les documents d’urbanisme en tenant lieu () prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu’après avis de la chambre d’agriculture (). Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents () ».

5. Il ressort des pièces du dossier que l’ensemble des parcelles incluses dans le périmètre de l’opération projetée était classé en zone AUh2 du plan local d’urbanisme, correspondant à une zone destinée à une urbanisation future sous la forme de plans d’aménagement d’ensemble. Par suite, alors même que certaines parcelles ont continué à être cultivées pour l’usage de leurs propriétaires, la décision attaquée en tant qu’elle met en compatibilité le document d’urbanisme ne prévoit pas une réduction des espaces agricoles ou forestiers au sens de l’article L. 112-3 précité. La consultation de la chambre d’agriculture n’était donc pas requise. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne l’avis d’enquête publique :

6. Les requérants reprennent en appel, dans des termes identiques, sans apporter d’éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l’argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui leur a été apportée par le tribunal administratif, les moyens tirés de l’insuffisance des mentions portées dans l’avis d’enquête publique et de l’insuffisance de l’affichage. Il y a lieu d’écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges aux points 7 et 8 du jugement.

En ce qui concerne la composition du dossier soumis à enquête publique :

7. Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable : " Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme./ Le dossier comprend au moins :/ 1° Lorsqu’ils sont requis, l’étude d’impact et son résumé technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l’autorité environnementale ()/ 2° En l’absence d’évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l’autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu’elle est requise, l’étude d’incidence environnementale mentionnée à l’article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l’objet de l’enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l’environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ;/ 3° La mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause et l’indication de la façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l’enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d’autorisation ou d’approbation ;/ 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet, plan ou programme ;/ 5° Le bilan () de la concertation préalable définie à l’article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision ()/ 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d’ouvrage ont connaissance () « . En vertu de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : » Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins :/ 1° Une notice explicative ;/ () / 5° L’appréciation sommaire des dépenses. « . Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : » Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins :/ 1° Une notice explicative ;/ 2° Le plan de situation ;/3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;/4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. « . En application de l’article R. 112-6 de ce code : » La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement. ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la notice explicative jointe au dossier d’enquête publique mentionne en particulier la réflexion engagée depuis 2004 par la commune sur l’aménagement de son territoire, la proposition en 2011 d’une première orientation d’aménagement de la zone en cause et la prise en compte de ce projet dans le plan local d’urbanisme approuvé en juillet 2012. Elle indique également les raisons pour lesquelles le projet a été retenu et présente le bilan avantages/inconvénients de l’opération. Dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une autre implantation aurait été envisagée pour cette opération, la notice explicative n’avait pas à mentionner les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête avait été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement. Par ailleurs, s’agissant de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, le dossier soumis à enquête publique comprend notamment une notice de présentation mentionnant le classement antérieur de la zone projetée en zone AUh2, secteur à caractère naturel destiné à une urbanisation future sous la forme de plans d’aménagement d’ensemble. Les raisons ayant conduit la commune à retenir un tel zonage sont précisées au point 1.1. « objet du dossier de mise en compatibilité », ce zonage résultant de la volonté de la commune de réaliser un plan d’aménagement de l’ensemble de cette zone, et non du risque allégué de remontée de la nappe phréatique. Contrairement à ce que persistent à soutenir les requérants, la notice explicative n’avait pas à préciser les raisons pour lesquelles les terrains situés dans la zone projetée n’ont pas été ouverts à la construction, au regard notamment du risque de remontée de la nappe phréatique, ni la circonstance que certains propriétaires n’auraient pu, du fait du classement en zone AUh2, mener à bien des projets de constructions dans cette zone. Enfin, il ressort des pièces composant le dossier soumis à enquête publique que la problématique liée au risque de remontée de la nappe phréatique et, plus généralement, à la gestion des eaux de ruissellement au regard du risque d’inondation, a été évoquée à de nombreuses reprises. Il a ainsi été précisé dans ce dossier qu’une autorisation serait sollicitée au titre de la loi sur l’eau, s’agissant notamment du dimensionnement des bassins de rétention des eaux pluviales. Il n’y avait pas lieu, dès lors, d’annexer au dossier soumis à enquête publique, les études géotechniques et hydrogéologiques réalisées par la société Géotec, ni l’étude hydraulique réalisée par la société Citéo, au demeurant non exigées par les dispositions précitées du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Le moyen tiré de l’insuffisance de la notice explicative doit dès lors être écarté.

9. Les requérants reprennent en appel, dans des termes identiques, sans apporter d’éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l’argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui leur a été apportée par le tribunal administratif, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique en l’absence de données financières permettant d’apprécier le bilan coût et avantages de l’opération projetée. Il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges au point 16 du jugement.

En ce qui concerne les avis du commissaire-enquêteur :

S’agissant de la déclaration d’utilité publique :

10. Aux termes de l’article R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu’il lui paraît utile de consulter ainsi que l’expropriant, s’il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l’un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération projetée () ». Cette règle de motivation n’impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées.

11. Il ressort du rapport du commissaire-enquêteur, lequel a émis un avis favorable sans réserve ni recommandation au projet contesté, que ce document reprend l’ensemble des observations émises par le public, en particulier celles relatives au risque inondation invoqué par plusieurs riverains, à l’inadaptation de la zone à la destination projetée du fait de son caractère inondable et aux problèmes d’écoulement des eaux pluviales. Il comporte les réponses du maître d’ouvrage sur ces observations ainsi qu’une analyse de chacune d’elles et un avis sur leur pertinence. Le commissaire-enquêteur a ensuite indiqué de manière détaillée l’ensemble des motifs pour lesquels il estimait que le projet revêtait une utilité publique, en termes d’aménagement et d’équipement, de fonctionnement du service public de l’enseignement, de réponse aux besoins de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, et de satisfaction des objectifs de la commune en matière de logement social et de logement locatif. Il a également donné son avis argumenté sur le choix du site retenu, constituant selon lui le seul endroit pouvant être urbanisé sans provoquer un étalement du tissu urbain hors des secteurs déjà urbanisés de la commune. Cet avis est par suite suffisamment motivé.

S’agissant de l’enquête parcellaire :

12. En application des dispositions de l’article R. 131-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « () Le commissaire enquêteur () donne son avis sur l’emprise des ouvrages projetés () et dresse le procès-verbal de l’opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l’éclairer () ».

13. Il ressort des pièces du dossier qu’après avoir pris connaissance des pièces du dossier, visité les lieux et s’être tenu à disposition des propriétaires concernés, le commissaire-enquêteur n’a pas relevé de difficultés quant à l’emprise des ouvrages projetés. La circonstance que le commissaire-enquêteur ait anonymisé l’identité de deux propriétaires décédés et de leurs héritiers présomptifs ne constitue pas une insuffisance de motivation. Dès lors que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable sans réserve ni recommandation, il doit implicitement mais nécessairement être regardé comme ayant émis un avis sur le périmètre des parcelles à exproprier.

S’agissant de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme :

14. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a notamment rappelé la vocation antérieure du secteur considéré à être urbanisé, détaillé le contenu de l’orientation d’aménagement et de programmation « Sumelles » et précisé que l’utilité publique du projet rendait nécessaire et cohérente la mise en compatibilité des outils réglementaires en matière d’urbanisme. S’il a relevé que le risque d’inondation était latent, notamment en cas de fortes pluies, il a estimé que le maître d’ouvrage avait apporté des réponses satisfaisantes aux observations exprimées par le public. Par suite, cet avis également favorable sans aucune réserve ni recommandation à la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme est suffisamment motivé.

15. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation des avis émis par le commissaire enquêteur doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance du principe de précaution :

16. Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Aux termes de son article 5 : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Aux termes du 1° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s’inspirent notamment du « principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ».

17. Une opération qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique. Il appartient dès lors à l’autorité compétente de l’Etat, saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité publique, de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution. Si cette condition est remplie, il lui incombe de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d’autre part, à l’intérêt de l’opération, les mesures de précaution dont l’opération est assortie afin d’éviter la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives. Il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre l’acte déclaratif d’utilité publique et au vu de l’argumentation dont il est saisi, de vérifier que l’application du principe de précaution est justifiée, puis de s’assurer de la réalité des procédures d’évaluation du risque mises en œuvre et de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des mesures de précaution.

18. Il ressort des pièces du dossier que les risques que la réalisation de l’opération fait peser sur l’environnement, qui ne sauraient, en tout état de cause, être regardés comme graves au sens de l’article 5 de la Charte de l’environnement, ne sont affectés d’aucune incertitude scientifique mais reposent sur des connaissances bien établies et non contestées s’agissant, notamment, de l’effet de réalisation d’opération d’aménagement ou de construction sur des zones sensibles au risque d’inondation par des eaux de ruissellement ou du fait de la présence sub-affleurante de la nappe phréatique. Dans ces conditions, si les risques identifiés appellent la prise de mesures destinées à en éviter ou à en limiter au maximum la réalisation, afin qu’aucun dommage irréversible ne puisse en résulter, lesquels risques ont au demeurant fait l’objet de plusieurs études préalables portant sur les aspects géotechniques, hydrogéologiques et hydrauliques, un effort pour en accréditer l’hypothèse est sans objet en l’état des connaissances scientifiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Sur les frais d’instance :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire de M. A et des autres requérants le versement de la somme de 1 500 euros à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

21. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l’Etat et l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent aux requérants la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A et autres est rejetée.

Article 2 : M. A et les autres requérants verseront solidairement à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F A, M^me E N, M. O B, M^me G I épouse L, M. M J, M^me K P et M^me D H épouse C, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur et à la commune de Morières-lès-Avignon.

Copie en sera adressée pour information au préfet de Vaucluse.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président,

M^me Blin, présidente assesseure,

M^me Arquié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024.

La rapporteure,

A. Blin

Le président,

J-F. Moutte

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

N°22TL00511