Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 3 novembre 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a refusé de lui accorder un congé bonifié au titre de l’année 2023, ainsi que la décision du 23 décembre 2022 portant rejet de son recours gracieux, d’enjoindre au président de Toulouse Métropole, à titre principal, de lui accorder un congé bonifié pour la période du 1er au 31 août 2023 ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de Toulouse Métropole la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2301055 du 13 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 28 mai 2024, M^me B… A…, représentée par M^e Allene Ondo, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 13 juillet 2023 ;

2°) d’annuler la décision du 3 novembre 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a refusé de lui accorder un congé bonifié pour l’année 2023 et la décision du 23 décembre 2022 portant rejet de son recours gracieux formé contre cette décision ;

3°) d’enjoindre à Toulouse Métropole de lui accorder un congé bonifié pour la période du 1er au 31 août 2023 ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de Toulouse Métropole la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;

- les décisions des 3 novembre et 23 décembre 2022 sont insuffisamment motivées en fait et en droit, en méconnaissance du 6° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elles sont entachées d’un défaut d’examen réel et complet de sa situation ;

- elles sont entachées d’une erreur d’appréciation, dès lors que le centre de ses intérêts matériels et moraux se situe en Martinique.

Par une ordonnance du 16 octobre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 13 novembre 2025 à 12 heures.

Toulouse Métropole a produit un mémoire en défense le 6 mars 2026, qui n’a pas été communiqué.

Par une décision du bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Toulouse du 26 avril 2024, M^me A… a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle partielle au taux de 55 %.

Par un courrier du 24 février 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de procéder d’office à une substitution de base légale, la décision du 3 novembre 2022 trouvant sa base légale, non dans les dispositions du 1° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, mais dans celles de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°78-399 du 20 mars 1978 ;

- le décret n°88-168 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hélène Bentolila, conseillère,

- et les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A… a été recrutée par la commune de Toulouse (Haute-Garonne) comme agente contractuelle à compter du 12 août 2013, puis a été nommée adjointe administrative stagiaire le 1er février 2015 et a été titularisée dans ce grade le 1er février 2016. Elle a ensuite bénéficié d’une mutation à Toulouse Métropole à compter du 12 mai 2019. Par un courrier du 15 juin 2022, reçu le 29 juin 2022, elle a sollicité un congé bonifié pour se rendre en Martinique du 1er au 31 août 2023 et cette demande a été rejetée par une décision du président de Toulouse Métropole du 3 novembre 2022. M^me A… a formé un recours gracieux contre cette décision le 15 décembre 2022 et celui-ci a été rejeté par une décision du président de Toulouse Métropole du 23 décembre 2022. M^me A… relève appel du jugement du 13 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 3 novembre 2022 et de celle du 23 décembre 2022 portant rejet de son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. » Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement, en citant les textes dont ils ont fait application et en précisant les motifs retenus pour écarter les différents moyens invoqués. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les moyens dirigés contre la décision du 23 décembre 2022 portant rejet du recours gracieux formé par M^me A… :

3. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative.

4. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que M^me A… ne peut utilement invoquer les vices propres dont serait entachée la décision du 23 décembre 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a rejeté son recours gracieux. Par suite, les moyens tirés de ce que cette décision du 23 décembre 2022 est insuffisamment motivée, est entachée d’un défaut d’examen réel et sérieux de sa situation et est entachée d’une erreur d’appréciation ne peuvent qu’être écartés.

En ce qui concerne la décision du 3 novembre 2022 :

5. Aux termes de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire territorial (…) dont le centre des intérêts matériels et moraux est situé en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon exerçant ses fonctions sur le territoire européen de la France bénéficie du régime de congé bonifié institué pour les fonctionnaires de l’Etat dans la même situation. » Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, ayant été abrogé au 1er mars 2022 : « Le fonctionnaire en activité a droit : / 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d’Etat. / Le fonctionnaire territorial originaire des départements de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte, de La Réunion et de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon exerçant en métropole bénéficie du régime de congé institué pour les fonctionnaires de l’Etat ; / (…) »

6. Il ressort des termes de la décision du 3 novembre 2022 que le président de Toulouse Métropole a fait application des dispositions du 1° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors qu’elles n’étaient plus en vigueur à la date à laquelle cette décision a été prise et étaient désormais codifiées à l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique.

7. Toutefois, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

8. En l’espèce, la décision en litige trouve son fondement légal dans les dispositions de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique, qui peuvent être substituées à celles du deuxième alinéa du 1° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dès lors, en premier lieu, que M^me A… se trouvait dans la situation où, en application de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique, le président de Toulouse Métropole pouvait décider de refuser de faire droit à sa demande de congé bonifié, que, en deuxième lieu, cette substitution de base légale n’a pour effet de priver M^me A… d’aucune garantie et, en troisième lieu, que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’une ou l’autre de ces deux dispositions. Les parties en ayant été informées, il y a lieu de procéder d’office à cette substitution de base légale.

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / (…) » Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. »

10. En l’espèce, la décision du 3 novembre 2022 portant refus de congé bonifié mentionne les dispositions dont le président de Toulouse Métropole a entendu faire application, en particulier, ainsi qu’il a été dit, celles du 1° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, ainsi que celles du décret du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l’Etat et aux agents publics de l’Etat recrutés en contrat à durée indéterminée. De plus, cette décision mentionne les circonstances de fait ayant conduit le président de Toulouse Métropole à rejeter la demande de congé bonifié de M^me A…, à savoir que le centre de ses intérêts moraux et matériels ne saurait être regardé comme situé en Martinique compte tenu de ce que si ses parents, son conjoint et elle-même sont nés en Martinique, que son père y réside encore, qu’elle y a été scolarisée de l’école maternelle au lycée et qu’elle a produit quatre réponses négatives à des candidatures pour des emplois en Martinique pour la période 2021-2022, elle réside en métropole depuis douze ans et son fils est né en métropole. Ainsi, cette décision comporte les circonstances de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté.

11. En deuxième lieu, il ne ressort ni des termes de la décision en litige, ni des autres pièces du dossier que le président de Toulouse Métropole n’aurait pas procédé à un examen réel et sérieux de la demande de M^me A…. Par suite, ce moyen doit également être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 15 février 1988 pris pour l’application des dispositions du deuxième alinéa du 1° de l’article 57 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Sous réserve des dispositions du présent décret, le régime de congé dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux dont le centre des intérêts moraux et matériels est situé en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon et exerçant en métropole est défini par les dispositions des articles 2 à 11 du décret du 20 mars 1978 susvisé. » Aux termes de l’article 1er du décret du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l’Etat et aux agents publics de l’Etat recrutés en contrat à durée indéterminée : « Les dispositions du présent décret s’appliquent (…) aux fonctionnaires (…) qui exercent leurs fonctions : / (…) / 2° Sur le territoire européen de la France si le centre de leurs intérêts moraux et matériels est situé dans l’une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie. »

13. Pour apprécier la localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un fonctionnaire, il peut être tenu compte de son lieu de naissance, du lieu où se trouvent sa résidence et celle des membres de sa famille, du lieu où le fonctionnaire est, soit propriétaire ou locataire de biens fonciers, soit titulaire de comptes bancaires, de comptes d’épargne ou de comptes postaux, ainsi que d’autres éléments d’appréciation parmi lesquels le lieu du domicile avant l’entrée dans la fonction publique de l’agent, celui où il a réalisé sa scolarité ou ses études, la volonté manifestée par l’agent à l’occasion de ses demandes de mutation et de ses affectations ou la localisation du centre des intérêts moraux et matériels de son conjoint ou partenaire au sein d’un pacte civil de solidarité. La localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un agent, qui peut varier dans le temps, doit être appréciée, dans chaque cas, à la date à laquelle l’administration, sollicitée le cas échéant par l’agent, se prononce sur l’application d’une disposition législative ou réglementaire.

14. Il ressort des pièces du dossier que M^me A… est née en Martinique le 17 avril 1982, y a effectué toute sa scolarité jusqu’à l’obtention de son baccalauréat et que sa mère y résidait au jour de la décision en litige. De plus, M^me A… soutient que le père de son enfant, dont elle est séparée, est également né en Martinique et y réside depuis 2022. Par ailleurs, M^me A… possède un compte bancaire en Martinique et s’y est rendue avec son fils en 2016, 2017, 2018, 2019 et 2021, étant précisé qu’elle a bénéficié d’un congé bonifié en 2018. En outre, elle justifie avoir candidaté en vain pour des emplois en Martinique. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que M^me A… s’est installée en métropole en 1999 pour y réaliser ses études supérieures, plus de treize ans avant d’être recrutée comme agente publique contractuelle le 12 août 2013 et que son enfant est né en métropole le 18 janvier 2011 et y a toujours vécu. Si à ce titre, elle soutient que le père de cet enfant vit en Martinique depuis 2022, elle ne l’établit pas et il ressort par ailleurs des pièces du dossier qu’en vertu d’une convention relative à l’autorité parentale du 23 mars 2021, homologuée par ordonnance du tribunal judiciaire de Toulouse du 7 mai 2021, elle dispose exclusivement de l’autorité parentale sur cet enfant, sans que le père ne dispose d’un droit de visite et d’hébergement. Par ailleurs, le bureau de vote dont elle relève se trouve en métropole et elle n’est ni propriétaire ni locataire d’un bien foncier en Martinique. En outre, si elle se prévaut de candidatures spontanées restées infructueuses pour des emplois situés en Martinique en février, avril, juin et novembre 2020, ces demandes étaient déjà anciennes de plus de deux ans au jour de la décision en litige et n’apparaissent pas avoir été renouvelées. Enfin, la circonstance selon laquelle sa mère souffrirait de problèmes de santé n’est pas de nature à établir le lieu du centre de ses intérêts matériels et moraux. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, le centre des intérêts matériels et moraux de M^me A… ne saurait, au jour de la décision en litige, être regardé comme situé en Martinique. Par suite, c’est sans méconnaître les dispositions précitées que le président de Toulouse Métropole a refusé de faire droit à sa demande de congé bonifié.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 3 novembre 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a refusé de lui accorder un congé bonifié au titre de l’année 2023 et de la décision du 23 décembre 2022 portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me A…, n’appelle aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, ses conclusions à fin d’injonction sous astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Toulouse Métropole, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me A… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A…, à Toulouse Métropole et à M^e Allene Ondo.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

M^me Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

M^me Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.

La rapporteure,

H. Bentolila

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.