Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association A… de santé protestante a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner l’État à lui verser une somme de 553 352,40 euros ou, à titre subsidiaire, une somme de 244 942,20 euros en réparation de ses préjudices.

Par un jugement n° 2103454 du 19 avril 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 juin 2024, l’association A… de santé protestante, représentée par M^e Tardivel, demande à la cour :

1°) avant-dire-droit, d’ordonner à l’administration de produire tous éléments de nature à établir l’absence de disponibilités des crédits lors de ses demandes des 13 octobre 2018, 28 février 2019, 3 mai, 7 juillet et 2 octobre 2020 ;

2°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 19 avril 2024 ;

3°) de condamner l’État à lui verser une indemnité en réparation du préjudice résultant de l’insuffisance des subventions accordées d’un montant, à titre principal, de 553 352,40 euros et, à titre subsidiaire, de 244 942,20 euros ;

4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’elle est dénommée à tort « A… de retraite protestante » ;

 – ce jugement qui ne vise pas son deuxième mémoire présenté devant les premiers juges et omet de se prononcer sur les conclusions tendant à ordonner une mesure d’instruction, est irrégulier ;

 – la responsabilité pour faute de l’État est engagée du fait du manque de diligence de l’administration dans l’instruction de ses demandes de subvention ; l’administration n’a répondu qu’à une seule de ses demandes successives de subvention des travaux de réhabilitation que nécessitait l’immeuble de l’ancien couvent de sœurs de Besançon inscrit aux monuments historiques par un arrêté préfectoral du 13 mai 2015 ; alors que ses demandes de subvention n’avaient pas à revêtir un formalisme particulier, l’administration a répondu à sa demande du

3 mai 2020 qui ne se différenciait pourtant pas, par la forme, de ses demandes précédentes ; l’inertie de l’administration a permis à cette dernière de lui opposer l’absence de crédits disponibles ;

 – l’État a également commis une faute tenant à l’exclusion de certaines interventions de l’assiette des travaux subventionnables ; même si elle a bénéficié d’une subvention d’un montant de 1 050 982 euros au titre du Ségur de la santé, elle était en droit d’obtenir une subvention spécifique en application des seules règles fixées par l’article L. 621-29 du code du patrimoine ; par ailleurs, l’administration ne justifie pas que certaines interventions s’inscriraient dans un aménagement contemporain alors que l’étude réalisée par le cabinet CLN architecture fait apparaître que des travaux devaient être intégrés à l’assiette des travaux subventionnables ; enfin l’article 5 du décret du 25 juin 2018 ne peut valablement lui être opposé dès lors que l’administration a fait preuve d’une inertie fautive dans l’instruction de ses demandes de subvention ;

 – la responsabilité pour faute de l’État est également engagée au titre de sa promesse verbale et écrite non tenue ; l’administration, et en particulier, M^me C…, ingénieur du patrimoine qui représentait l’État, lui a indiqué lors de la réunion sur site du 12 juin 2018 et au cours de divers échanges que le montant de la subvention allouée serait compris entre 20 % et 40 % du surcoût des travaux induit par l’inscription du bâtiment aux monuments historiques ;

 – son préjudice doit être fixé à la somme de 553 352,40 euros correspondant à 40 % du montant des travaux subventionnables après déduction de la subvention versée de 63 468 euros ; à titre subsidiaire, il sera évalué sur un taux de 20 % des dépenses au titre du surcoût des travaux induit par l’inscription du bâtiment aux monuments historiques.

Une mise en demeure a été adressée le 3 juin 2025, en application des dispositions de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, à la ministre de la culture qui n’a produit aucun mémoire en défense.

Par une ordonnance du 11 janvier 2026, la clôture d’instruction a été fixée au

11 février 2026 à 12 heures.

Un mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2026, a été présenté par la ministre de la culture et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces de ce dossier.

Vu :

— le code du patrimoine ;

 – la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

 – le décret n° 2016-1971 du 28 décembre 2016 ;

 – le décret n°2018-514 du 25 juin 2018 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Beltrami,

 – les conclusions de M. B…,

 – et les observations de M^e Waller, substituant M^e Tardivel représentant l’association appelante.

Considérant ce qui suit :

1. L’association A… de santé protestante exploite plusieurs établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Elle a acquis en 2013, rue de la Faïence sur le territoire de la commune de Nîmes (Gard), l’ancien couvent des sœurs de Besançon avec le projet d’y construire un pôle gérontologique sous l’appellation « Clair Soleil ». Par un arrêté du 13 mai 2015, le préfet de région a inscrit au titre des monuments historiques plusieurs éléments de cet ensemble immobilier incluant la chapelle, la demeure avec le pavillon aux coquillages et le jardin, et des façades, des toitures ainsi qu’une travée du cloître. Par une décision du 30 novembre 2020, le préfet de la région Occitanie a accordé à l’association une subvention d’un montant de 63 468 euros. Estimant que l’État a commis des fautes dans l’instruction de ses demandes et dans l’attribution de cette subvention, l’association A… de santé protestante a demandé au tribunal administratif de Nîmes une indemnité en réparation du préjudice résultant de l’insuffisance des subventions accordées d’un montant, à titre principal, de 553 352,40 euros et, à titre subsidiaire, de 244 942,20 euros. L’association A… de santé protestante relève appel du jugement du 19 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision (…). Elle contient le nom des parties (…) ».

3. Il est constant que le jugement attaqué comporte le nom des parties. La seule circonstance que ce jugement ait mentionné, à tort, l’association requérante sous le nom de « A… de retraite protestante » au lieu de « A… de santé protestante » constitue une simple erreur de plume qui n’est pas de nature à l’entacher d’irrégularité.

4. En second lieu, un jugement qui a omis de viser un mémoire produit avant la clôture de l’instruction n’est pas entaché d’irrégularité dès lors que ce mémoire ne comportait aucun élément nouveau ou conclusions nouvelles auxquels il n’aurait pas été répondu dans les motifs.

5. Le jugement attaqué qui vise le second mémoire en date du 2 juin 2023 présenté par l’association requérante, a omis de mentionner ses conclusions tendant à ordonner une mesure d’instruction supplémentaire. Toutefois, les premiers juges qui ont expressément indiqué au point 11 de ce jugement que « sans qu’il soit besoin d’ordonner un supplément d’instruction », n’ont pas omis de statuer sur ces conclusions. Par suite, le moyen de régularité tiré du défaut de visa d’une partie des conclusions et de réponse à ces conclusions, doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

6. L’attribution d’une subvention par une personne publique ne constitue pas un droit pour les personnes qui en remplissent les conditions. Ainsi, il appartient à la personne publique de décider d’attribuer ou non la subvention sollicitée, dans la limite de ses ressources budgétaires, en tenant compte de l’intérêt du projet ainsi que de l’intérêt des autres projets pour lesquels la même subvention a été sollicitée. Il en résulte que la personne publique n’engage sa responsabilité pour faute que si ses services ont commis une illégalité fautive dans le refus d’attribution partiel ou total de la subvention sollicitée ou ont fait preuve d’un comportement fautif directement à l’origine de ce refus.

7. L’association appelante se prévaut de trois fautes commises par l’État en refusant de lui accorder, sur le fondement de l’article L. 621-29 du code du patrimoine, une subvention totale d’un montant de 40 % ou au moins partielle de 20 % du coût des travaux de réhabilitation de l’ensemble immobilier de l’ancien couvent des sœurs de Besançon situé à Nîmes, inscrit aux monuments historiques par un arrêté préfectoral du 13 mai 2015.

8. En premier lieu, aux termes du troisième alinéa de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les demandes de subvention présentées par les associations auprès d’une autorité administrative (…) sont établies selon un formulaire unique dont les caractéristiques sont précisées par décret. (…) ». L’article 1er du décret du 28 décembre 2016 précisant les caractéristiques du formulaire unique de demande de subvention des associations prévoit que : " Le formulaire unique de demande de subvention présenté par une association, mentionné à l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, comporte six premières rubriques contenant les informations suivantes : 1° Au titre de l’identité de l’association, sa dénomination sociale, ses numéros d’identification au répertoire national des associations et au répertoire national tenu par l’institut national de la statistique et des études économiques en application de l’article R. 123-220 du code de commerce, l’adresse de son siège, l’identification de son représentant légal ainsi que de la personne chargée de la demande et, pour l’association inscrite au registre prévu par l’article 55 du code civil local, tout autre numéro d’inscription utile ; 2° Au titre de ses relations avec l’administration au sens de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, ses agréments, habilitations et reconnaissances, délivrés par une autorité publique, sa qualité d’assujettie aux impôts commerciaux le cas échéant, ainsi que le montant cumulé d’aides publiques sur les trois derniers exercices, dont l’exercice en cours, le cas échéant, par régime juridique européen applicable ; 3° Au titre de ses relations avec d’autres associations, son affiliation à un réseau, une union ou une fédération ainsi que le nombre de personnes morales de droit privé adhérentes ; 4° Au titre de personnes physiques qui concourent à son action ou en bénéficient, le nombre de bénévoles, de volontaires, de salariés, d’adhérents et, le cas échéant, de licenciés ; 5° Au titre de ses prévisions budgétaires, son budget prévisionnel, le cas échéant conforme au plan comptable des associations prévu par l’arrêté du 8 avril 1999 portant homologation du règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du comité de la réglementation comptable relatif aux modalités d’établissement des comptes annuels des associations et fondations ; 6° Au titre de chacun de ses projets, l’intitulé, l’objectif, la description, les bénéficiaires, le territoire de réalisation, les moyens matériels et humains et le budget prévisionnel correspondant, la date ou la période de mise en œuvre et les moyens de son évaluation, à l’exception d’une demande de contribution au financement global de l’activité. « . Aux termes de l’article 3 de ce décret : » Est joint au formulaire le relevé d’identité bancaire de l’association sur lequel figure le numéro de compte bancaire international ainsi que l’identifiant international de la banque. En l’absence de disposition légale ou réglementaire obligeant une association à assurer la publicité de ses comptes annuels, elle fournit à l’administration ses états financiers approuvés du dernier exercice clos à défaut des comptes annuels qu’elle est tenue d’établir en vertu d’une obligation légale ou réglementaire. L’association qui n’est pas inscrite au répertoire national des associations fournit à l’administration ses derniers statuts et la liste des personnes chargées de l’administration ou de la direction déclarés. ".

9. Aux termes de l’article 1 du décret du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement : « Les dispositions du présent décret régissent les subventions que l’Etat peut accorder aux personnes physiques ou morales de droit privé (…) en vue de la réalisation de projets d’investissement matériel ou immatériel. Ces subventions sont également régies par le code des relations entre le public et l’administration, en l’absence de dispositions spéciales du présent décret. (…) ». Dès lors que ce décret ne prévoit aucune disposition spéciale applicable aux demandes de subventions présentées spécifiquement par les associations et qu’il n’exclut pas l’application de la loi du 12 avril 2000, l’article 10 de cette loi reste applicable aux demandes de subvention présentées spécifiquement par les associations auprès d’une autorité administrative. Il en résulte qu’une association qui entend présenter une demande de subvention auprès d’une autorité administrative, est tenue de formaliser sa demande en remplissant le formulaire unique de demande de subvention visé à l’article 10 de la loi du 12 avril 2000.

10. L’association appelante prétend que l’administration a fait preuve d’un manque de diligence fautif dans l’instruction de ses demandes successives de subvention. Toutefois, le courriel du 13 octobre 2018 de son directeur général qui a principalement pour objet la fixation d’une rencontre avec la nouvelle personne en charge de l’instruction de son dossier, ne peut être regardé comme une véritable demande de subvention. Par ailleurs, il résulte de l’instruction qu’aucune des demandes de l’association appelante n’a été régulièrement présentée au moyen du formulaire unique permettant à l’administration de disposer des informations utiles à leur instruction. A cet égard, le directeur régional des affaires culturelles qui, dans son courrier du 18 juin 2020, s’est estimé saisi de demandes de subvention irrégulièrement formées, et en particulier celle du 3 mai 2020, a subordonné sa décision d’attribution d’une subvention d’un montant de 63 468 euros à la transmission par l’intéressée des pièces nécessaires pour compléter son dossier en vue de l’émission d’un arrêté de subvention. En accordant par un arrêté préfectoral du 30 novembre 2020 cette subvention à l’association appelante, qui avait complété le 2 octobre 2020 son dossier devant dès lors être regardé comme présentant une première demande régulière de subvention, l’administration qui s’est prononcée moins de deux mois après la réception des pièces sollicitées, n’a pas fait preuve d’une inertie fautive dans l’instruction de sa demande de subvention. Par suite, l’association appelante n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de l’État doit être engagée à ce titre.

11. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L 621-29 du code du patrimoine : « L’autorité administrative est autorisée à subventionner dans la limite de 40 % de la dépense effective les travaux d’entretien et de réparation que nécessite la conservation des immeubles ou parties d’immeubles inscrits au titre des monuments historiques. » Aux termes de l’article R 621-82 de ce code : « Lorsque l’Etat participe financièrement à des travaux d’entretien, de réparation ou de restauration d’un immeuble classé ou inscrit, l’importance de son concours est fixée en tenant compte des caractéristiques particulières de cet immeuble, de son état actuel, de la nature des travaux projetés et, enfin, des efforts consentis par le propriétaire ou toute autre personne intéressée à la conservation du monument. ». Il résulte de ces dispositions que les travaux éligibles à une subvention de l’État sont ceux qui sont nécessaires à la conservation de l’immeuble ou de ses parties inscrits ou classés au titre des monuments historiques au titre desquels figurent les travaux d’entretien, de réparation, de restauration ou de mise en sécurité. En revanche, ne sont pas éligibles les travaux de modification, les aménagements et les opérations de maintenance tels que des travaux de rénovation de parties protégées sans valeur patrimoniale, les travaux de décoration, les aménagements intérieurs, la rénovation ou la mise en œuvre d’installations électriques, de chauffage, plomberie, les travaux d’extension et d’aménagement d’espaces supplémentaires, les équipements ou installations liées à l’accessibilité, la rénovation ou mise en œuvre de systèmes de mise en lumière, la vérification périodique des fluides, équipements de sécurité incendie et panique, éclairage, chauffage.

12. D’autre part, aux termes de l’article 5 du décret du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement : « (…) II. – Aucun commencement d’exécution du projet ne peut être opéré avant la date de réception de la demande de subvention. (…) ». Il résulte de cette disposition que tout commencement d’exécution du projet avant la date de réception de la demande de subvention s’oppose au versement de l’aide sollicitée au titre des travaux initiés et en cours de réalisation.

13. Il résulte de l’instruction que, par un arrêté préfectoral du 13 mai 2015, ont été inscrits au titre des monuments historiques, la chapelle, la demeure du 18ème siècle avec le pavillon aux coquillages et le jardin, en totalité, ainsi que les façades et toitures de l’aile Est du cloître et de la travée de l’entrée du cloitre à l’Ouest de la chapelle de l’ancien couvent des sœurs de Besançon situé à Nîmes.

14. L’arrêté du 30 novembre 2020 accorde à l’association appelante une subvention d’un montant de 63 468 euros calculée sur la base d’une assiette de travaux éligibles correspondant aux lots maçonnerie-façades et toiture-couverture d’un montant de 296 586 euros. Si l’association appelante soutient que l’État a commis une faute tenant à l’exclusion de certaines interventions de l’assiette des travaux subventionnables, il résulte toutefois du chiffrage effectué par le cabinet CLN architecture du coût des travaux à réaliser pour la conservation de cet ensemble immobilier inscrit aux monuments historiques que certains de ces travaux tels que notamment la modification des ouvertures existantes, les travaux de serrurerie, les travaux d’éclairage intérieur et d’installation d’alarme incendie spécifique de la chapelle, les travaux d’ascenseur et les travaux divers de liaison, constituent des travaux d’aménagement ou de modification qui n’entrent pas dans l’assiette de la subvention sollicitée. Par ailleurs, l’association appelante qui indique avoir été contrainte d’engager les travaux avant que l’administration ait statué sur sa demande de subvention, ne conteste pas qu’à la date de réception de sa demande complète de subvention le 2 octobre 2020, seuls les travaux relatifs aux lots maçonnerie-façades et toiture-couverture n’avaient pas été commencés. Ainsi, en ne prenant en compte dans l’assiette des travaux éligibles à la subvention sollicitée que ces seuls travaux, l’administration n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation. Par ailleurs, l’administration pouvait, sans commettre une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation, opposer à l’association appelante le concours financier déjà apporté, à un autre titre, à son projet immobilier. Dès lors, en accordant un montant de subvention de 63 468 euros représentant 21 % des dépenses éligibles, l’administration n’a commis aucune illégalité fautive. Par suite, l’association appelante n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de l’État doit être engagée à ce titre.

15. En troisième lieu, un simple accord de principe ne vaut pas engagement ferme et ne constitue donc pas une promesse de nature à engager la responsabilité pour faute de la personne publique.

16. L’association appelante soutient enfin que la responsabilité pour faute de l’État est également engagée au titre de sa promesse verbale et écrite non tenue. Il résulte toutefois de l’instruction que le courriel du 30 juillet 2018 de M^me C…, en qualité d’ingénieur du patrimoine au sein du service de la conservation régionale des monuments historiques et non pas de responsable de ce service, qui se borne à proposer pour certains travaux une subvention de 20 % des dépenses en fonction des disponibilités budgétaires en 2019, a seulement pour objet d’informer l’association d’un simple accord de principe sur l’attribution d’une subvention partielle sous la réserve que les disponibilités budgétaires le permettent. En outre, hormis ce message électronique, il résulte de l’instruction que l’administration ne lui a pas donné des assurances précises et constantes pendant plusieurs mois ou années. Dès lors, en l’absence d’engagement ferme constitutif d’une promesse de la part de l’administration, l’association appelante n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de l’État est engagée au titre de sa promesse non tenue.

17. Il résulte de tout ce qui précède que sans qu’il soit besoin d’ordonner, avant-dire-droit, une mesure d’instruction, l’association A… de santé protestante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l’association appelante, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l’association A… de santé protestante est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’association A… de santé protestante et à la ministre de la culture.

Délibéré après l’audience du 26 mai 2026 à laquelle siégeaient :
M. Romnicianu, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
M^me Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2026.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,
M. Romnicianu

Le greffier,

R. Chevrier

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24TL01576