Vu la procédure suivante :

L’association Vigie Liberté a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution des arrêtés du préfet de police nos 2025-01696 et 2025-01697 du 22 décembre 2025 portant, pour le premier, mesures de police applicables à Paris du 23 décembre 2025 à 18h00 au 1er janvier 2026 2h00 et autorisant, pour le second, la captation, l’enregistrement et la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs les 23 et 24 décembre 2025, à l’occasion des matchs de poule de la Coupe d’Afrique des Nations 2025. Par une ordonnance nos 2537176, 2537180 du 24 décembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté ces demandes.

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 24 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Vigie Liberté demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d’annuler cette ordonnance en tant qu’elle a rejeté ses conclusions tendant à la suspension de l’arrêté n° 2025-01696 du 22 décembre 2025 ;

2°) de suspendre l’exécution de cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir contre l’arrêté qu’elle attaque ;

- l’ordonnance attaquée est insuffisamment motivée faute d’avoir répondu à plusieurs de ses moyens opérants, s’agissant notamment de l’impossibilité de combiner la police administrative générale et la police spéciale des manifestations ainsi que du caractère discriminatoire de l’arrêté contesté ;

- l’ordonnance attaquée a joint à tort ses deux requêtes entre lesquelles n’existait pas un lien suffisant pour le justifier ;

- l’arrêté préfectoral n° 2025-01696 couvre une large période temporelle incluant des journées pendant lesquelles n’a lieu aucun match de poule de la Coupe d’Afrique des Nations ;

- son périmètre inclut le secteur des Champs-Élysées et ses abords immédiats, qui constitue l’un des espaces urbains les plus fréquentés de France, singulièrement pendant la période des fêtes de fin d’année ;

- en visant les personnes se prévalant de la qualité de supporter des équipes participant à la Coupe d’Afrique des Nations ou se comportant comme tel, l’arrêté préfectoral cible potentiellement une population très large ; cette qualification est trop imprécise et laisse une trop grande marge d’appréciation aux forces de l’ordre ;

- il vise de manière indiscriminée des équipes de pays qui ont en France une communauté de ressortissants très importante et d’autres dont la présence est peu significative ;

- il est discriminatoire en ce qu’il vise spécifiquement une compétition sportive opposant des équipes africaines, attribuant ainsi aux ressortissants africains une propension présumée à troubler l’ordre public et faisant écho aux thématiques politiques développées par l’extrême-droite ;

- il ne se fonde pas sur une menace réelle à l’ordre public dès lors qu’il vise tout rassemblement sans cibler plus précisément ceux qui présentent un caractère violent ;

- pour ces raisons, il expose les personnes d’origine africaine à des contrôles ou des mesures restrictives sans que cela soit justifié par une menace pour l’ordre public ;

- il porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et de venir, à la liberté de réunion, à la liberté de manifestation, à la liberté d’expression collective des idées et des opinions ;

- il n’est établi ni qu’il existe une menace pour l’ordre public ni que les mesures prises soient proportionnées à celle-ci ; aucun débordement notable n’a été constaté sur les Champs- Élysées depuis le début de la Coupe d’Afrique des Nations le 21 décembre 2025 ;

- le préfet de police pouvait recourir à des mesures moins restrictives, telles qu’une adaptation du périmètre, un encadrement des rassemblements par des forces de l’ordre, selon les rencontres, une limitation horaire ciblée autour du périmètre des Champs-Elysées ;

- la situation est régie uniquement par la police spéciale des manifestations à l’exclusion de la police municipale générale ;

- le juge des référés du tribunal administratif a méconnu son office et commis une erreur de droit en donnant à l’arrêté contesté des motifs qui ne ressortent pas de ses termes mêmes ;

- la condition d’urgence est remplie eu égard à la période d’application des mesures contestées, qui commence le 23 décembre 2025 à 18h00 et eu égard à la nature des mesures prises ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code du sport ;

- l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris ;

- le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) » Aux termes de l’article L. 522-3 du même code : « Lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu d’appliquer les deux premiers alinéas de l’article L. 522-1. »

2. Il résulte de l’instruction menée en première instance que la Coupe d’Afrique des Nations est une compétition internationale de football organisée par la Confédération africaine de football et rassemblant des sélections nationales africaines. Elle se déroule au Maroc du 21 décembre 2025 au 18 janvier 2026. Afin d’encadrer les rassemblements de supporters susceptibles d’avoir lieu dans la capitale à l’occasion de cet événement sportif, le préfet de police, par un arrêté n° 2025-01696 du 22 décembre 2025, a prescrit des mesures applicables du 23 décembre 2025 à 18h00 au 1er janvier 2026 à 2h00 à l’occasion des matchs de poule, notamment l’interdiction des regroupements, dans un périmètre délimité autour de l’avenue des Champs-Elysées, de personnes se prévalant de la qualité de supporter des équipes de football disputant ces matchs ou se comportant comme tel, ainsi que le port et le transport sans motif légitime par ces personnes d’armes par nature et de tous objets susceptibles de constituer une arme au sens de l’article 132-75 du code pénal, d’artifices de divertissement et d’articles pyrotechniques, de substances ou de mélanges dangereux, inflammables ou corrosifs dans des conteneurs individuels ainsi que d’équipements de protection destiné à mettre en échec tout ou partie des moyens utilisés par les représentants de la force publique pour le maintien de l’ordre public. Par un arrêté n° 2025-01697 du 22 décembre 2025, le préfet de police a, en outre, autorisé la captation, l’enregistrement et la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs les 23 et 24 décembre 2025 à l’occasion des matchs de poule de la Coupe d’Afrique des Nations 2025. L’association Vigie Liberté a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative citées au point 1, de suspendre l’exécution de ces deux arrêtés. Elle fait appel, devant le juge des référés du Conseil d’Etat, de l’ordonnance du 24 décembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté sa demande en tant qu’elle porte sur l’arrêté n° 2025-01696.

Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :

3. Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le juge des référés du tribunal administratif, statuant sur le fondement des dispositions citées au point 1, dispose de la faculté de joindre, sans jamais y être tenu, deux ou plusieurs affaires présentées devant lui. La jonction étant, par elle-même, insusceptible d’avoir un effet sur la régularité de la décision rendue, elle ne peut être contestée en tant que telle devant le juge des référés du Conseil d’Etat saisi par la voie de l’appel. Par suite, le moyen pris de ce que le juge des référés du tribunal administratif aurait, en joignant les deux affaires, méconnu son office en suscitant une confusion sur le cadre juridique dans lequel chacune d’entre elles devait être examinée, ne peut qu’être écarté.

Sur le cadre juridique du litige :

4. Aux termes de l’article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales : « I. – Dans la Ville de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont modifié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17. (…) » Aux termes du II de l’article L. 2512-14 du même code : « Sur certains sites, voies ou portions de voies fixés par arrêté du préfet de police après avis du maire de Paris, le préfet de police réglemente de manière permanente les conditions de circulation ou de stationnement ou en réserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de véhicules pour des motifs liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques. / Des dispositions de même nature et à caractère temporaire peuvent être arrêtées par le préfet de police pour assurer la sécurité des personnes faisant l’objet de mesures de protection particulières par les autorités publiques ou, après avis du maire de Paris, pour des motifs d’ordre public, en cas de manifestation de voie publique à caractère revendicatif ainsi qu’en cas de manifestation à caractère festif, sportif ou culturel, si la manifestation est itinérante ou si elle se déroule dans le périmètre défini au premier alinéa du présent II. » Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (…) 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (…) ». Aux termes de l’article 10 de l’arrêté de consuls du 12 messidor an VIII, le préfet de police « prendra les mesures propres à prévenir ou dissiper les attroupements, (…) les réunions tumultueuses ou menaçant la tranquillité publique ».

5. Il résulte des termes mêmes de l’arrêté litigieux que les dispositions qu’il édicte relèvent du pouvoir de police municipale générale qu’il incombe au préfet de police d’exercer dans la capitale conformément aux dispositions citées au point précédent et dans les conditions qu’elles déterminent. Cet arrêté, qui ne porte pas sur l’interdiction ou la réglementation de manifestations déterminées et susceptibles de faire l’objet de déclaration préalable n’est, par suite, pas fondé sur la police spéciale des manifestations sur la voie publique définie aux articles L. 211-1 et suivants du code de la sécurité intérieure. Le moyen pris de ce que l’exercice de cette police spéciale serait exclusif de celui du pouvoir de police municipale générale est, dès lors, inopérant, et l’ordonnance attaquée n’est pas irrégulière faute d’y avoir expressément répondu.

6. Les interdictions que le préfet de police, dans la capitale, peut décider, sur le fondement des dispositions citées au point 4, constituent des mesures de police administrative. L’existence d’une atteinte à l’ordre public de nature à justifier de telles interdictions doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu’elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d’occasionner des troubles graves pour l’ordre public. Il appartient à l’administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux interdictions prises sur le fondement des dispositions mentionnées au point 4 tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l’ordre public qu’elles visent à prévenir que de la proportionnalité des mesures. Il incombe au juge des référés d’apprécier les diligences accomplies par l’administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu’il tient des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l’illégalité invoquée présente un caractère manifeste.

Sur la demande en référé :

7. En premier lieu, contrairement à ce qui est soutenu par l’association requérante, la notion, retenue par l’arrêté contesté, de personnes se prévalant de la qualité de supporter d’une équipe de football ou se comportant comme tel ne présente pas un caractère d’imprécision tel qu’elle puisse être appliquée à la généralité de la population. Cette notion figure aux articles L. 332-16-1 et L. 332-16-2 du code du sport, qui autorisent le ministre de l’intérieur et les préfets à interdire ou encadrer les déplacements de ces personnes à l’occasion de certains matchs, et qui sont très régulièrement appliqués sans que la caractérisation des personnes visées par les mesures qu’ils permettent d’édicter suscite de difficulté particulière. En effet, une personne peut être regardée comme se prévalant de la qualité de supporter d’une équipe de football ou se comportant comme tel soit qu’elle arbore des signes vestimentaires distinctifs, aux couleurs de l’équipe, soit qu’elle s’intègre à un groupe de personnes arborant de tels signes distinctifs, soit enfin que, dans un contexte particulier en marge d’une rencontre sportive à laquelle l’équipe en cause participe, elle adopte un comportement du type de ceux qu’affectent les supporters de football, notamment les chants ou les slogans, l’usage d’engins fumigènes ou pyrotechniques, ainsi que de drapeaux et de fanions aux couleurs du club.

8. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction menée par le juge des référés du tribunal administratif que le risque qu’à l’occasion des matchs de poule de la Coupe d’Afrique des Nations, largement retransmis et suivis en France, surviennent des rassemblements spontanés de supporters des équipes en présence ne peut être écarté. Il existe également un risque avéré que ces rassemblements puissent donner lieu, comme cela a été le cas à l’occasion d’événements comparables dans le passé, notamment en 2019, 2021 et 2024, à des débordements graves susceptibles d’avoir de lourdes conséquences pour l’ordre public pendant la période des fêtes de fin d’année, alors que le secteur des Champs-Elysées à Paris, qui présente une sensibilité particulière compte tenu de la présence du Palais de l’Elysée, du ministère de l’intérieur ainsi que d’un grand nombre d’ambassades étrangères et de sièges de grandes entreprises, connaît une affluence exceptionnelle, pouvant atteindre un million de personnes à l’occasion du Nouvel An. Pour obvier à ce risque patent, l’arrêté litigieux ne prononce pas, contrairement à ce qui est soutenu par l’association requérante, des interdictions générales et absolues. Les mesures qu’il comporte sont limitées dans le temps à la période durant laquelle se déroulent les matchs de poule, sans qu’il puisse être sérieusement soutenu que des interdictions pouvaient être prononcées sur des périodes plus ciblées, alors que trente-six rencontres doivent avoir lieu sur la période de neuf jours couverte par l’arrêté attaqué. En outre, le préfet de police n’a pas interdit tout rassemblement des supporters des équipes concernés dans Paris, mais uniquement dans le secteur des Champs-Elysées. Enfin, l’arrêté dont s’agit, qui repose, ainsi qu’il a été dit précédemment, sur la nécessité de faire face à un risque avéré d’atteinte à l’ordre public, ne comporte aucun caractère discriminatoire.

9. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté contesté ne porte aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Dès lors, l’association Vigie Liberté n’est pas fondée à demander l’annulation de l’ordonnance qu’elle attaque, qui est suffisamment motivée. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, sa requête en référé doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ce qu’il y a lieu de faire selon la procédure prévue par l’article L. 522-3 du même code.

O R D O N N E :

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Article 1er : La requête de l’association Vigie Liberté est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association Vigie Liberté et au ministre de l’intérieur.

Fait à Paris, le 25 décembre 2025.

Signé : M. A… B…