Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 14 mai 2025 et au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Tous unis pour défendre l’anse de Fouras demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-1030 du 14 novembre 2024 redéfinissant le périmètre et la réglementation de la réserve naturelle de la baie du marais d’Yves (Charente-Maritime), ainsi que le refus implicite de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche de faire droit à son recours gracieux contre ce décret ;

2°) d’ordonner la remise en état du territoire concerné par l’extension de cette réserve naturelle dans le cas où des mesures auraient été mises en œuvre pour en limiter l’accès et les usages ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – la Constitution, notamment son Préambule ;

 – le code de l’environnement ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,

— les conclusions de M^me Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que le décret du 14 novembre 2024 redéfinissant le périmètre et la réglementation de la réserve naturelle nationale de la baie et du marais d’Yves (Charente-Maritime) porte la superficie de la réserve naturelle nationale antérieurement dénommée « du marais d’Yves » et renommée « de la baie et du marais d’Yves » de 188 à 1 206 hectares, en étendant son périmètre terrestre initial de 188 à 326 hectares, sur le territoire des communes d’Yves et de Fouras, et en étendant cette réserve vers la mer par l’inclusion de 880 hectares du domaine public maritime. Ce même décret redéfinit la règlementation applicable dans l’ensemble du périmètre ainsi étendu de la réserve naturelle nationale. L’association Tous unis pour défendre l’anse de Fouras demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir ce décret, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux contre celui-ci.

Sur la légalité externe du décret attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 332-1 du code de l’environnement, s’agissant du classement d’un territoire en réserve naturelle : " I. – Des parties du territoire terrestre ou maritime d’une ou de plusieurs communes peuvent être classées en réserve naturelle lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu’il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader. / II. – Sont prises en considération à ce titre : / 1° La préservation d’espèces animales ou végétales et d’habitats en voie de disparition sur tout ou partie du territoire national ou présentant des qualités remarquables ; / 2° La reconstitution de populations animales ou végétales ou de leurs habitats ; / (…) 4° La préservation de biotopes et de formations géologiques, géomorphologiques ou spéléologiques remarquables ; / 5° La préservation ou la constitution d’étapes sur les grandes voies de migration de la faune sauvage (…). / III. – Le classement peut s’étendre aux eaux sous juridiction de l’Etat (…). « Aux termes de l’article L. 332-2 du même code, s’agissant des réserves naturelles nationales : » I. – Le classement d’une réserve naturelle nationale est prononcé pour assurer la conservation d’éléments du milieu naturel d’intérêt national (…). / II. – Le projet de création de la réserve est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et transmis pour avis à toutes les collectivités locales intéressées ainsi que, (…) dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade (…) « . L’article R. 332-1 de ce même code précise que le ministre chargé de la protection de la nature, après consultation du Conseil national de la protection de la nature, sur la base notamment d’une étude scientifique, saisit le préfet du projet de classement d’un territoire comme réserve naturelle nationale pour qu’il engage les consultations nécessaires, et l’article R. 332-2 du même code ajoute que, simultanément à l’enquête publique à laquelle est soumis le projet, le préfet » consulte les collectivités territoriales dont le territoire est affecté par le projet de classement (…) ". Enfin, l’article R. 332-14 du même code prévoit que l’extension du périmètre ou la modification de la réglementation d’une réserve naturelle nationale font l’objet des mêmes modalités d’enquête et de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement.

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet de décret a été soumis à une enquête publique, organisée du 16 novembre au 16 décembre 2021, à l’issue de laquelle la commission d’enquête a rendu un avis favorable, et qu’il a fait l’objet simultanément, en application de l’article R. 332-2 cité au point précédent, d’une consultation des communes d’Yves et de Fouras, qui ont rendu leurs avis les 14 et 22 décembre 2021, de la communauté d’agglomération de La Rochelle, qui a rendu deux avis les 25 novembre 2021 et 27 janvier 2022, ainsi que du syndicat intercommunautaire du littoral Yves-Châtelaillon-Aix-Fouras et de la communauté d’agglomération de Rochefort Océan, qui ont rendus leurs avis en février 2022. Il ne résulte ni des dispositions précitées ni d’aucun autre texte que l’autorité procédant à ces consultations soit tenue de se conformer aux avis ainsi exprimés. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d’irrégularité en raison des avis défavorables rendus par certaines collectivités ou des oppositions exprimées par certains participants dans le cadre de l’enquête publique ne peut qu’être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes du III de l’article L. 332-2 du code de l’environnement, la décision de classement d’une réserve naturelle nationale « est prise par décret après accord de l’ensemble des propriétaires concernés, tant sur le périmètre de la réserve que sur la réglementation envisagés. A défaut d’accord de l’ensemble des propriétaires concernés, le classement est prononcé par décret en Conseil d’Etat ». Il en est de même, en vertu de l’article R. 332-14 de ce code, pour un décret modifiant le périmètre ou la réglementation d’une réserve naturelle nationale. En outre, aux termes de l’article R. 332-5 du même code : « Les propriétaires intéressés (…) peuvent faire connaître leur opposition ou leur consentement au classement, soit par une mention consignée sur le registre d’enquête, soit par lettre adressée au commissaire enquêteur ou à la commission d’enquête dans le délai d’un mois suivant la clôture de l’enquête. Leur silence vaut refus de consentir au classement. / Toutefois, un propriétaire ou titulaire de droits réels est réputé avoir tacitement consenti au classement lorsque, ayant reçu notification de l’arrêté du préfet de mise à l’enquête et d’une lettre précisant les parcelles concernées par l’opération et lui indiquant que, faute de réponse dans le délai mentionné au premier alinéa son silence vaudra consentement, il n’a pas répondu dans ce délai. (…) ». Ces dispositions ne prévoient une notification au propriétaire de l’arrêté de mise à l’enquête qu’à seule fin de faire courir le délai de consentement tacite et ne font pas de cette notification une formalité obligatoire.

5. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le consentement des propriétaires n’est pas requis lorsque la réserve est créée ou modifiée par décret en Conseil d’Etat, et, en conséquence, que la circonstance qu’aucune notification du projet ne leur aurait été faite est sans influence sur la légalité de ce décret. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient l’association requérante, le préfet de Charente-Maritime a, en application de l’article R. 332-5 du code de l’environnement précité, informé de ce projet, par un courrier du 9 novembre 2021, M. B… et M. et M^me A…, propriétaires de parcelles incluses dans le périmètre d’extension de la réserve naturelle, et que ceux-ci ont fait connaître leur opposition à ce projet. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret contesté serait irrégulier au motif de l’absence de consultation des propriétaires des parcelles concernées et de leur opposition au projet ne peut qu’être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 332-4 du code de l’environnement : « L’acte de classement est publié par les soins de l’autorité administrative compétente, dans les formes et de la manière prescrites par les lois et règlements concernant la publicité foncière. (…) / Cet acte est communiqué aux maires. / Il est notifié aux propriétaires et aux titulaires de droits réels ». Alors, au demeurant, qu’il ressort des pièces du dossier que le décret litigieux, en application de ces dispositions, a été notifié à M. B… ainsi qu’à M. et M^me A… par courrier recommandé du préfet de la Charente-Maritime du 6 décembre 2024, une telle notification n’est pas une condition de sa légalité. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret contesté, publié au Journal officiel de la République française du 16 novembre 2024, serait irrégulier faute d’avoir été notifié aux propriétaires privés concernés, est inopérant et doit être écarté.

Sur la légalité interne du décret attaqué :

7. Aux termes de l’article L. 332-3 du code de l’environnement : « I. – L’acte de classement d’une réserve naturelle peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l’intérieur de la réserve toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore, au patrimoine géologique et, plus généralement, d’altérer le caractère de ladite réserve. / Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l’exécution de travaux publics ou privés, l’utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux. / (…) / II. – L’acte de classement tient compte de l’intérêt du maintien des activités traditionnelles existantes dans la mesure où elles sont compatibles avec les intérêts définis à l’article L. 332-1 ».

8. En vertu de ces dispositions, peuvent être classées en réserve naturelle nationale les parties du territoire dans lesquelles la conservation des espèces et du milieu naturel revêt une importance écologique ou scientifique particulière ou qu’il convient de soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader, ainsi que les zones qui contribuent directement à la sauvegarde de ces parties du territoire, en particulier lorsqu’elles en constituent, d’un point de vue écologique, une extension nécessaire ou qu’elles jouent un rôle de transition entre la zone la plus riche en biodiversité et le reste du territoire.

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de présentation du projet, de l’étude scientifique et du rapport d’enquête publique, que la réserve naturelle nationale de la baie et du marais d’Yves, telle que définie par le décret attaqué, comporte un ensemble remarquable d’habitats naturels diversifiés qui abritent à la fois des herbiers de zostères naines, dont les fonctions écologiques et physico-chimiques sont importantes tant pour la microfaune et l’avifaune que pour la protection de la baie, et une flore d’une grande richesse, comptant plus de 750 espèces dont des taxons rares à l’échelle régionale ou nationale. Ces habitats constituent une zone de refuge pour les espèces marines de l’estran, pour certaines espèces protégées de mammifères telles que la loutre et le vison d’Europe et pour une grande diversité d’espèces d’oiseaux d’eau, dont plusieurs se trouvent en déclin. Elle constitue également une zone de reposoir d’enjeu international pour des milliers d’oiseaux migrateurs au printemps. Si le périmètre de l’extension contestée recoupe des zones « Natura 2000 » et des espaces classés tels que le parc naturel marin de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis ou le site de l’estuaire de la Charente, il ressort des pièces du dossier que cette extension vise, à l’intérieur d’un espace littoral de plus en plus contraint par les activités humaines, à assurer une continuité écologique et à renforcer la protection de ces habitats et des espèces qui leur sont liées, compte tenu des effets de la montée des eaux et de l’édification de la nouvelle digue de protection d’Yves. Il résulte de ces éléments, qui ne sont pas sérieusement contestés par les requérants, que le décret attaqué ne méconnait pas l’article L. 332-1 du code de l’environnement et n’est pas entaché, dans la définition de son périmètre, d’une erreur d’appréciation.

10. S’agissant des restrictions d’activités édictées dans l’ensemble du périmètre de la réserve en litige, l’article 10 du décret attaqué prévoit que, sous réserve de l’interdiction d’utilisation des produits phytosanitaires et des biocides prévue à l’article 7, les activités agricoles et pastorales s’exercent conformément aux usages en vigueur et aux objectifs du plan de gestion de la réserve et peuvent être réglementées par le préfet après avis du comité consultatif et du conseil scientifique de la réserve, et son article 11 prévoit que les activités conchylicoles pratiquées à titre professionnel s’exercent dans le respect de la réglementation en vigueur. Son article 12 dispose, d’une part, que la pêche professionnelle est interdite dans la réserve, cette interdiction n’étant cependant « pas applicable à la pêche professionnelle embarquée aux casiers ou avec des filets maillants et ce jusqu’à la cessation de l’activité de l’armateur ou du navire » et, d’autre part, que « la pêche de loisir, à pied et embarquée est interdite, sauf depuis les pontons de pêche aux carrelets pour les titulaires d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime », cette dernière pouvant être réglementée par le préfet après avis du comité consultatif et du conseil scientifique de la réserve afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs du plan de gestion de la réserve. En vertu de son article 18, les activités sportives et de loisirs peuvent être réglementées par le préfet, qui peut également autoriser les manifestations à caractère sportif, culturel ou festif ainsi que les manifestations nautiques sous réserve de leur compatibilité avec les objectifs du plan de gestion de la réserve.

11. S’agissant des restrictions aux libertés de circulation, l’article 14 du décret attaqué prévoit que l’accès et la circulation des piétons et cavaliers ne sont interdits qu’en dehors des espaces et cheminements ouverts au public, conformément au plan de circulation arrêté par le préfet, après avis du comité consultatif, et que ces interdictions ne s’appliquent pas, en toute hypothèse, aux personnes qui participent à la mise en œuvre des actions prévues par le plan de gestion de la réserve, aux personnes qui participent aux activités autorisées par les articles 10, 11 et 12 précédemment mentionnés, ni aux propriétaires, à leurs ayants droit ou aux personnes qu’ils emploient. De même, si l’article 15 du décret interdit l’accès, la circulation et le stationnement des véhicules, ces interdictions ne s’appliquent pas aux véhicules utilisés par les propriétaires, leurs ayants droit ou les personnes qu’ils emploient pour l’accès à leurs parcelles, ni aux véhicules non motorisés sur les chemins cyclables. Enfin, dans les espaces marins de la réserve, l’article 16 interdit la navigation, le mouillage, la mise à l’eau et la sortie d’eau de tout navire ou engin nautique, ainsi que l’embarquement et le débarquement des personnes, sous réserve des dispositions spécifiques précédemment mentionnées prévues pour les pêcheurs professionnels.

12. Il ressort des pièces du dossier que ces restrictions qui, contrairement à ce qui est soutenu, n’ont ni pour objet ni pour effet d’exclure toute pratique de la pêche professionnelle, ni de mettre fin à l’usage des pontons de pêche aux carrelets pour les titulaires d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, ni d’empêcher l’accès aux plages ou aux sentiers balisés, sont justifiées par la fragilité des habitats naturels répertoriés dans la réserve, en particulier des vasières et de leurs herbiers de zostères, dont les surfaces diminuent depuis une dizaine d’années et que la pêche à pied et autres activités de loisirs soumettent à de fortes pressions. Ces restrictions, également justifiées par la nécessité d’assurer une protection forte de la zone de quiétude fréquentée notamment par l’avifaune, ne sont pas, contrairement à ce qui est soutenu, disproportionnées au regard de la grande valeur écologique des espaces terrestres et marins concernés et des objectifs poursuivis. Par suite, les moyens tirés de ce que les restrictions d’activités et de circulations édictées par le décret litigieux pour l’ensemble de la réserve seraient entachées d’une erreur d’appréciation et méconnaîtraient l’article L. 332-3 du code de l’environnement doivent être écartés.

13. Enfin, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l’extension de la réserve et sa réglementation, qui sont, en tout état de cause, justifiées par des objectifs d’intérêt général, porteraient une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’elle attaque. Ses conclusions à fins d’injonction et tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu’être également rejetées.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’association Tous unis pour défendre l’anse de Fouras est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Tous unis pour défendre l’anse de Fouras, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré à l’issue de la séance du 7 mai 2026 où siégeaient : M. Christophe Pourreau, assesseur, présidant ; M. Stéphane Hoynck, conseiller d’Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 29 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Christophe Pourreau

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : M^me Angélique Rajaonarivelo