61983j0013

1 . recours en carence – droit de recours des institutions – parlement

( traite cee , art . 4 , par 1 , et 175 , alinea 1 )

2 . recours en carence – mise en demeure de l ' institution – prise de position au sens de l ' article 175 , alinea 2 , du traite – notion

( traite cee , art . 175 , alinea 2 )

3 . recours en carence – carence – notion – mesures dont le defaut d ' adoption est susceptible de constituer une carence

( traite cee , art . 175 et 176 )

4 . recours en carence – moyens de defense – degre de difficulte de l ' obligation a la charge de l ' institution – defaut de pertinence

( traite cee , art . 175 )

5 . transports – etablissement d ' une politique commune – pouvoir discretionnaire du conseil – realisation de la libre prestation des services – obligation d ' agir du conseil

( traite cee , art . 59 , 60 , 61 , 74 et 75 )

6 . transports – transports internationaux et nationaux – realisation de la libre prestation des services – obligation d ' agir du conseil

( traite cee , art . 75 )

1 . l ' article 175 , alinea 1 , du traite cee ouvre expressement le recours en carence contre le conseil et la commission , entre autres , aux ' autres institutions de la communaute ' . cette disposition prevoit ainsi une meme faculte d ' intenter ce recours pour toutes les institutions de la communaute . on ne saurait restreindre , pour l ' une d ' entre elles , l ' exercice de cette faculte sans porter atteinte a sa position institutionnelle voulue par le traite et , en particulier , par le paragraphe 1 de l ' article 4 .

La circonstance que le parlement europeen est en meme temps l ' institution de la communaute qui a pour mission d ' exercer un controle politique sur les activites de la commission et , dans une certaine mesure , sur celles du conseil n ' est pas de nature a affecter l ' interpretation des dispositions du traite relatives aux voies de recours des institutions .

En consequence , il y a lieu de reconnaitre que le parlement europeen a qualite pour introduire un recours en carence .

2 . ne constitue pas une prise de position , au sens de l ' article 175 , alinea 2 , du traite , une reponse , faisant suite a une mise en demeure , qui ne conteste ni ne confirme la carence alleguee et ne revele en aucune facon l ' attitude de l ' institution dont elle emane sur les actions qu ' il lui etait demande d ' entreprendre .

3 . pour qu ' une carence puisse etre constatee dans le cadre de la procedure de l ' article 175 du traite , il faut que l ' omission reprochee au conseil ou a la commission porte sur des mesures dont la portee peut etre suffisamment definie pour qu ' elles puissent etre individualisees et faire l ' objet d ' une execution au sens de l ' article 176 du traite .

4 . en vertu de l ' article 175 du traite , il appartient a la cour , le cas echeant , de constater la violation du traite que constitue le fait , pour le conseil ou la commission , de s ' abstenir de statuer dans une situation ou cette institution y etait tenue . le degre de difficulte de l ' obligation faite a l ' institution en cause n ' est pas pris en consideration par l ' article 175 .

5 . s ' il est vrai que son pouvoir d ' appreciation est limite par les exigences decoulant de l ' etablissement du marche commun et par certaines dispositions precises du traite , comme celles fixant des echeances , il n ' en reste pas moins que , dans le systeme du traite , il appartient au conseil de determiner , selon les regles de procedure prevues , les objectifs et les moyens d ' une politique commune des transports .

Toutefois , dans le domaine de la libre prestation des services , le conseil ne dispose pas du pouvoir discretionnaire dont il peut se prevaloir dans d ' autres domaines de la politique commune des transports . le resultat a atteindre etant fixe par le jeu combine des articles 59 , 60 , 61 et 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), du traite , seules les modalites pour mettre en place ce resultat , en tenant compte , conformement a l ' article 75 , des aspects speciaux des transports , peuvent donner lieu a l ' exercice d ' un certain pouvoir d ' appreciation .

6 . le conseil etait tenu d ' etendre la liberte de prestations de services au secteur des transports avant l ' expiration de la periode de transition , conformement a l ' article 75 , paragraphes 1 , sous a ), et 2 , du traite , pour autant que cette extension concernait les transports internationaux executes au depart ou a destination du territoire d ' un etat membre ou traversant le territoire d ' un ou de plusieurs etats membres , ainsi que de fixer , dans le cadre de la liberation des prestations de services dans ce secteur , conformement a l ' article 75 , paragraphes 1 , sous b ), et 2 , les conditions de l ' admission de transporteurs non residents aux transports nationaux dans un etat membre .

Dans l ' affaire 13/83 ,

Parlement europeen , represente par m . f . pasetti-bombardella , directeur general a son secretariat general , par son conseiller juridique m . r . bieber et par m . j . schoo , administrateur a son secretariat general , en qualite d ' agents , assistes de m . j . schwarze , professeur a l ' universite de hambourg , et m . f . jacobs , avocat a londres et professeur a l ' universite de londres , ayant elu domicile a son secretariat general , plateau du kirchberg , luxembourg ,

Partie requerante ,

Soutenu par

Commission des communautes europeennes , representee par m . c.-d . ehlermann , directeur general de son service juridique , par son conseiller juridique m . g . close et par m . chr . bail , membre de son service juridique , en qualite d ' agents , ayant elu domicile aupres de m . m . beschel , membre de son service juridique , batiment jean monnet , plateau du kirchberg , luxembourg ,

Partie intervenante ,

Contre

Conseil des communautes europeennes , represente par son conseiller juridique m . h.-j . glaesner , en qualite d ' agent , assiste de m . a . sacchettini et mme j . aussant , membres de son service juridique , en qualite de coagents , et de m . r . m . chevallier , professeur a l ' universite de strasbourg , m . w . von simson , professeur a l ' universite de fribourg , et mme b . laloux , membre de son service juridique , ayant elu domicile a luxembourg aupres de m . h . j . pabbruwe , directeur du service juridique de la banque europeenne d ' investissement , 100 , boulevard konrad-adenauer ,

Partie defenderesse ,

Soutenu par

Royaume des pays-bas , represente par m . a . bos , conseiller juridique adjoint au ministere des affaires etrangeres , en qualite d ' agent , assiste de m . l . h . klaassen , professeur a l ' erasmus-universiteit a rotterdam , ayant elu domicile a luxembourg a l ' ambassade du royaume des pays-bas , 5 , rue c . m . spoo ,

Partie intervenante ,

Ayant pour objet un recours introduit en vertu de l ' article 175 du traite et visant a faire constater la carence du conseil dans le domaine de la politique commune des transports ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 24 janvier 1983 , le parlement europeen a introduit , en vertu de l ' article 175 , alinea 1 , du traite cee , un recours visant a faire constater que le conseil , en s ' abstenant d ' instaurer une politique commune dans le domaine des transports et , plus particulierement , de fixer de facon contraignante le cadre de cette politique , a viole le traite cee , et notamment les articles 3 , sous e ), 61 , 74 , 75 et 84 de ce traite , et que le conseil s ' est abstenu , en violation dudit traite , de se prononcer sur seize propositions nommement designees qui lui avaient ete presentees par la commission en matiere de transport .

2 la politique commune des transports figure parmi les actions que la communaute doit entreprendre , selon l ' article 3 du traite cee , en vue d ' etablir un marche commun et de rapprocher progressivement les politiques economiques des etats membres . elle fait l ' objet du titre iv de la deuxieme partie du traite , partie relative aux ' fondements de la communaute ' . l ' article introductif de ce titre , l ' article 74 , prevoit que les objectifs du traite seront poursuivis , dans le secteur des transports , ' dans le cadre d ' une politique commune ' . en vue de realiser la mise en oeuvre de cette disposition , le conseil doit , selon l ' article 75 , paragraphe 1 , etablir , sur proposition de la commission et apres avis du comite economique et social et du parlement europeen :

' a ) des regles communes applicables aux transports internationaux executes au depart ou a destination du territoire d ' un etat membre , ou traversant le territoire d ' un ou de plusieurs etats membres ;

B ) les conditions de l ' admission de transporteurs non residents aux transports nationaux dans un etat membre ;

C ) toutes autres dispositions utiles ' .

D ' apres le paragraphe 2 de cet article , les dispositions visees sous a ) et b ) doivent etre arretees au cours de la periode de transition .

A – les antecedents du litige

3 le requerant observe qu ' en 1968 , a l ' approche de la fin de la periode de transition prevue par le traite cee , le parlement europeen avait deja adopte une resolution sur l ' etat de la politique commune des transports ( jo c 10 , p . 8 ) par laquelle , apres avoir rappele une resolution anterieure relative au retard intervenu dans la mise en oeuvre de la politique commune des transports , il soulignait ' sa volonte expresse de voir definir et mettre en oeuvre sans tarder une politique des transports qu ' il considere comme un element essentiel du marche commun ' . deux ans plus tard , en 1970 , le parlement a adopte une resolution similaire ( jo c 40 , p . 27 ), aux termes de laquelle il attirait de nouveau l ' attention sur le retard pris en la matiere et invitait le conseil a fixer un programme de travail contenant un echeancier precis des decisions a prendre .

4 au moment de rendre son avis sur la communication de la commission au conseil d ' octobre 1973 relative au developpement de la politique commune des transports , le parlement a adopte une resolution , le 25 septembre 1974 , sur les principes de la politique commune des transports ( jo c 127 , p . 24 ). le parlement devait reiterer sa demande au conseil d ' instaurer sans delai une politique commune coherente dans le secteur des transports par des resolutions du 16 janvier 1979 ( jo c 39 , p . 16 ) et du 3 mars 1982 ( jo c 87 , p . 42 ).

5 apres avoir constate que la politique commune voulue par le traite faisait toujours defaut , le parlement europeen a finalement adopte , le 16 septembre 1982 , une resolution relative a un recours en carence contre le conseil des communautes europeennes dans le domaine de la politique des transports ( jo c 267 , p . 62 ). cette resolution considere que la politique des transports n ' a fait l ' objet que de mesures minimales ne repondant nullement aux imperatifs du marche commun et que , ainsi , les dispositions des articles 3 , sous e ), et 74 a 84 du traite cee n ' ont pas ete respectees . la resolution rappelle en outre ' que le conseil n ' a pas statue sur de nombreuses propositions de la commission sur lesquelles le parlement europeen a deja depuis longtemps emis un avis favorable ' .

6 par ladite resolution du 16 septembre 1982 , le parlement a charge son president d ' introduire un recours contre le conseil , en application de l ' article 175 , alinea 1 , du traite , apres avoir invite le conseil a agir , conformement a l ' article 175 , alinea 2 . par lettre du 21 septembre suivant , le president du parlement a effectivement informe le conseil de l ' intention du parlement d ' engager un recours en carence contre le conseil pour avoir omis de fixer , en vertu des articles 3 , sous e ), 61 et 74 , le cadre d ' une politique commune des transports dans lequel peuvent etre poursuivis les objectifs du traite , ainsi que de prendre les decisions prevues aux articles 75 a 84 , pour l ' application des articles 61 et 74 .

7 la meme lettre du 21 septembre 1982 invite le conseil a une serie d ' actions , et en particulier :

— a fixer le cadre d ' une politique commune des transports , conformement aux articles 3 , sous e ), et 74 du traite ;

— a instaurer la libre circulation des services dans le domaine des transports , prevue a l ' article 61 , et a appliquer a cette fin les dispositions des articles 74 a 84 ;

— a prendre sans delai les decisions qui auraient du etre prises avant la fin de la periode de transition , notamment celles prevues a l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b );

— a arreter toutes dispositions utiles a la poursuite des objectifs du traite dans le cadre d ' une politique commune des transports , conformement a l ' article 75 , paragraphe 1 , sous c );

— a statuer sans tarder sur une serie de propositions de la commission , nommement designees , sur lesquelles le parlement avait deja donne son avis .

8 le president du conseil a repondu par lettre du 22 novembre 1982 . aux termes de cette lettre , le conseil , ' sans s ' exprimer a ce stade sur les aspects juridictionnels ' evoques par le president du parlement , mais ' dans l ' esprit de bonnes relations avec le parlement europeen ' , communique a celui-ci une analyse dont les elements devaient permettre au parlement de connaitre ' l ' appreciation que le conseil porte , au stade actuel , sur le developpement de la politique commune des transports ' . le conseil indique au surplus qu ' il partage l ' interet que le parlement europeen attache a la realisation de cette politique , qu ' il a deja adopte , dans differents secteurs des transports , un ensemble de decisions representant des mesures importantes dans la mise en oeuvre d ' une politique commune des transports , mais qu ' il est neanmoins conscient que , malgre les progres effectues , la politique commune des transports exige encore des actions ulterieures .

9 dans une note jointe a cette lettre , le conseil fournit un releve des 71 actes du conseil etablis dans le domaine des transports , ainsi qu ' un commentaire sur l ' etat d ' examen de chacune des propositions de la commission citees dans la lettre du president du parlement .

10 a la suite de l ' examen de la reponse du conseil par les commissions parlementaires competentes , conformement a la procedure prevue par la resolution du 16 septembre 1982 , le president du parlement europeen a estime que cette reponse ne constituait pas une ' prise de position ' au sens de l ' article 175 , alinea 2 , du traite . il a , par consequent , decide d ' introduire le present recours .

11 la commission est intervenue au litige pour soutenir les conclusions du parlement europeen ; le royaume des pays-bas est intervenu a l ' appui des conclusions du conseil .

B – la recevabilite du recours

12 le conseil , partie defenderesse , a presente une exception d ' irrecevabilite comportant deux fins de non-recevoir : une premiere tiree du defaut de qualite pour agir en justice du requerant , ou manque de legitimation active , une seconde fondee sur le non-respect des conditions relatives a la procedure precontentieuse telles que prevues par l ' article 175 .

1 . la legitimation active

13 le conseil explique d ' abord que , a son avis , le present recours s ' inscrit dans les efforts du parlement pour renforcer son influence dans le processus decisionnel au sein de la communaute . ces efforts , par ailleurs legitimes , ne devraient cependant pas se servir du recours en carence prevu par l ' article 175 , etant donne que la collaboration entre les institutions communautaires n ' est pas regie par cette disposition . les objectifs politiques du parlement devraient etre poursuivis par d ' autres methodes .

14 c ' est a la lumiere de cette consideration que le conseil , tout en reconnaissant que l ' article 175 ouvre le recours en carence contre les omissions du conseil et de la commission aux etats membres et aux ' autres institutions de la communaute ' , se demande si le droit de controle attribue au parlement par le traite n ' est pas epuise par les competences prevues par les articles 137 , 143 et 144 du traite , dispositions qui regissent les possibilites d ' influence du parlement sur les activites de la commission et du conseil . dans ces conditions , le parlement ne pourrait disposer a l ' egard du conseil d ' un droit de controle qui puisse s ' exercer par un recours en carence .

15 le conseil ajoute qu ' une interpretation systematique du traite ferait obstacle a une legitimation active du parlement . en effet , le recours en annulation prevu par l ' article 173 , qui permet un controle de legalite des actes du conseil et de la commission , ne peut pas etre forme par le parlement . dans la mesure ou le traite ecarte le parlement du controle de la legalite des actes de ces deux institutions , il serait illogique de lui conferer un droit de recours en cas de carence illegale de l ' une de ces deux institutions . seule une attribution expresse de competence aurait , par consequent , permis de reconnaitre au parlement la faculte d ' introduire un recours en carence .

16 le parlement europeen et la commission contestent ce raisonnement en se referant aux termes memes de l ' article 175 ; le libelle de cette disposition ne se preterait en effet a aucune interpretation faisant obstacle a la faculte du parlement d ' introduire un recours en carence . les deux institutions estiment egalement que la reconnaissance d ' une telle faculte n ' est nullement incompatible avec la repartition des pouvoirs prevue par le traite .

17 il y a lieu de souligner que l ' article 175 , alinea 1 , ouvre expressement , comme le conseil l ' a d ' ailleurs reconnu , le recours en carence contre le conseil et la commission , entre autres , aux ' autres institutions de la communaute ' . cette disposition prevoit ainsi une meme faculte d ' intenter ce recours pour toutes les institutions de la communaute . on ne saurait restreindre , pour l ' une d ' entre elles , l ' exercice de cette faculte sans porter atteinte a sa position institutionnelle voulue par le traite et , en particulier , par le paragraphe 1 de l ' article 4 .

18 la circonstance que le parlement europeen est en meme temps l ' institution de la communaute qui a pour mission d ' exercer un controle politique sur les activites de la commission et , dans une certaine mesure , sur celles du conseil n ' est pas de nature a affecter l ' interpretation des dispositions du traite relatives aux voies de recours des institutions .

19 des lors , la premiere fin de non-recevoir doit etre ecartee .

2 . les conditions relatives a la procedure precontentieuse

20 le conseil estime que les conditions relatives a la procedure precontentieuse telles que specifiees par l ' article 175 ne sont pas remplies . d ' une part , la lettre du president du parlement europeen du 21 septembre 1982 n ' aurait pas ete une ' invitation a agir ' au sens de l ' article 175 ; d ' autre part , le conseil aurait ' pris position ' sur cette lettre , au sens de cette meme disposition , en fournissant au parlement une analyse complete des activites du conseil dans le domaine de la politique commune des transports visee par la lettre susvisee du 21 septembre 1982 .

21 sur le premier point , le conseil soutient que la lettre du president du parlement n ' a pas ete consideree , a l ' epoque , comme une invitation a agir au sens de l ' article 175 . la reponse du conseil permettrait de constater que la correspondance entre les deux institutions constituait , pour le conseil , une contribution au dialogue politique et non le premier episode d ' un litige . ce serait pour cette raison que le conseil a transmis au parlement tous les elements d ' appreciation necessaires a montrer la facon dont le conseil jugeait l ' evolution future de la politique commune des transports .

22 quant au second point , le conseil attire l ' attention sur le fait que le contenu exact d ' une ' prise de position ' au sens de l ' article 175 depend du grief de carence reproche a l ' institution en cause . lorsque celle-ci est tenue de prendre une decision sans disposer de la moindre discretion , il serait difficilement concevable qu ' une prise de position ayant un contenu autre que l ' acte qui doit etre pris puisse rendre irrecevable un recours . si , par contre , le traite accorde a l ' institution un large pouvoir discretionnaire pour agir , comme c ' est le cas en l ' occurrence , la situation serait differente : en effet , une reponse de l ' institution en cause indiquant l ' etat d ' avancement des travaux et faisant apparaitre les motifs pour lesquels elle n ' a pas encore statue , ainsi que la maniere dont elle entend proceder , suffirait dans une telle situation pour etablir qu ' il n ' y a pas de carence au sens de l ' article 175 et qu ' en consequence le recours est irrecevable .

23 le parlement et la commission sont d ' avis que la lettre du president du parlement du 21 septembre 1982 exprime avec une clarte suffisante les mesures sollicitees par le parlement dans le cadre de l ' article 175 , alinea 2 , et que la lettre de reponse du president du conseil , du 22 novembre 1982 , se caracterise precisement par le fait qu ' elle ne prend position sur aucune de ces mesures , de facon a laisser le parlement sans reponse en ce qui concerne le grief de carence qu ' il avait avance .

24 il y a lieu de constater que les conditions requises par l ' alinea 2 de l ' article 175 etaient reunies en l ' espece . apres s ' etre expressement refere a cette disposition , le parlement a clairement indique , dans la lettre de son president , qu ' il invitait le conseil a agir au sens de l ' article 175 , en ajoutant une enumeration des actions qui , a son avis , devraient etre entreprises par le conseil pour mettre fin a sa carence .

25 la reponse du conseil , par contre , s ' est bornee a relever les activites que le conseil avait deja accomplies en matiere de transport , sans s ' exprimer ' sur les aspects juridictionnels ' de la correspondance engagee par le parlement . la reponse n ' a ni conteste ni confirme la carence alleguee , ni revele de quelque facon que ce soit l ' attitude du conseil sur les actions qui devraient , d ' apres le parlement , encore etre entreprises . une telle reponse ne peut pas etre consideree comme une prise de position au sens de l ' article 175 , alinea 2 .

26 la cour considere , par ailleurs , qu ' en l ' espece les observations du conseil relatives au pouvoir discretionnaire dont il disposerait pour la mise en oeuvre de la politique commune des transports ne concernent pas la question de savoir si les conditions specifiques de l ' article 175 ont ete respectees , mais relevent du probleme plus general de determiner si l ' absence d ' une politique commune dans le secteur des transports peut representer une carence au sens de cette disposition , probleme qui sera examine ulterieurement dans cet arret .

27 il s ' ensuit que la seconde fin de non-recevoir doit egalement etre ecartee .

C – l ' objet du recours

28 dans son memoire en defense , le conseil reproche au parlement de ne pas avoir aborde la question qui determine toute l ' issue du litige et qui est celle de savoir si l ' expression ' statuer ' figurant a l ' article 175 peut etre interpretee en ce sens qu ' elle inclut l ' instauration d ' une politique commune des transports . le conseil explique que cette politique concerne un domaine extremement complexe qui comprend de nombreux aspects , tels l ' infrastructure , les prix , les conditions de transport , la liberte d ' etablissement et de prestation des services , les problemes sociaux , ceux de la concurrence , etc . des lors , une politique commune dans ce secteur , qui devrait englober le trafic routier aussi bien que la navigation interieure et les chemins de fer , ne pourrait etre instauree par une seule decision : elle devrait etre elaboree progressivement , par le biais de reglementations specifiques .

29 le conseil estime que la procedure prevue a l ' article 175 est concue pour les cas ou l ' institution en cause a l ' obligation juridique d ' etablir un acte juridique determine et qu ' elle se prete mal a la solution des cas ou il s ' agit d ' instaurer tout un systeme de mesures dans le cadre d ' un processus legislatif complexe . en effet , dans l ' hypothese ou la cour constate qu ' une institution s ' est abstenue , en violation du traite , de ' statuer ' , cette institution est tenue , en vertu de l ' article 176 , de ' prendre les mesures ' que comporte l ' execution de l ' arret de la cour . or , le requerant n ' aurait nullement indique quelles sont les mesures concretes dont la non-adoption est reprochee au conseil .

30 le parlement europeen reconnait qu ' une politique commune des transports ne sera probablement pas arretee ' uno actu ' , mais qu ' elle doit etre realisee au moyen de mesures successives qui devront etre harmonisees entre elles a l ' interieur d ' un seul systeme coherent . il serait cependant evident qu ' il faille ' statuer ' , d ' une facon ou d ' une autre , pour mettre en place , selon un plan preetabli , l ' ensemble de mesures necessaires a cet effet .

31 d ' apres la commission , qui appuie la position du parlement sur ce point , le traite comporte une obligation generale d ' instaurer une politique commune des transports , obligation qui exige que soient d ' abord definis , en conformite avec les objectifs generaux du traite , les principes d ' une politique commune des transports qui fourniraient la base indispensable pour l ' adoption de mesures d ' execution . la seule adoption de mesures sporadiques n ' englobant pas les domaines essentiels d ' une politique commune ne repondrait pas a cette exigence . la commission estime que , quelle que soit la liberte laissee par le traite au conseil pour determiner la nature des mesures a prendre , dans le cadre qu ' il fixe , et l ' ordre dans lequel ces mesures seront prises , l ' obligation d ' agir que comportent les articles 74 et 75 du traite , tout autant que l ' article 3 , sous e ), est suffisamment nette pour faire l ' objet , en cas de meconnaissance , d ' un recours en carence au titre de l ' article 175 .

32 le parlement et la commission ajoutent que , en tout etat de cause , l ' article 75 fixe un delai tres precis pour les mesures a prendre dans les domaines que le traite considere manifestement comme essentiels , etant donne que les regles communes applicables aux transports internationaux et les conditions d ' admission de transporteurs non residents aux transports nationaux d ' un etat membre doivent etre arretees au cours de la periode de transition , soit avant la fin de l ' annee 1969 . les deux institutions rappellent que les deux domaines en cause ont un lien etroit avec la liberte de prestations de services , liberte dont le traite prevoit , en principe , la realisation avant la fin de la periode de transition , mais qui est subordonnee , en matiere de transports , a la realisation d ' une politique commune selon l ' article 61 .

33 il faut d ' abord rappeler que le parlement a formule deux demandes differentes : celle qui concerne l ' omission d ' instaurer une politique commune des transports et , plus particulierement , de fixer son cadre , et celle relative a l ' omission de statuer , par le conseil , sur seize propositions en matiere de transports que la commission lui avait soumises . seule la premiere demande pose le probleme de savoir si les termes de l ' article 175 , et la place de cette disposition dans l ' ensemble des voies de recours prevu par le traite , permettent a la cour de constater une abstention de statuer en violation du traite .

34 s ' il est vrai que les termes de l ' article 175 semblent plaider en faveur d ' une interpretation qui presuppose l ' absence d ' un acte determine , en particulier dans les versions allemande et neerlandaise , cet argument n ' est pas decisif . d ' une part , les autres versions linguistiques du meme texte sont libellees de facon a pouvoir inclure une carence moins nettement circonscrite ; d ' autre part , l ' objectif de l ' article 175 serait meconnu si un requerant ne pouvait pas soumettre a la cour l ' omission , par une institution , de prendre plusieurs decisions , ou un ensemble de decisions , au cas ou le fait de prendre ces decisions releve de l ' une des obligations que le traite impose a cette institution .

35 dans ces conditions , le probleme souleve par le conseil se reduit a celui de savoir si , en l ' espece , le parlement europeen a indique , dans sa premiere demande , les mesures dont il reproche l ' absence au conseil avec une precision telle que la cour , en adjugeant au parlement ses conclusions , rendrait un arret susceptible d ' etre execute par le conseil en application de l ' article 176 .

36 un tel degre de precision s ' impose d ' autant plus que le systeme des voies de recours instituees par le traite comporte une connexion etroite entre le recours prevu a l ' article 173 , qui permet d ' arriver a l ' annulation d ' actes du conseil et de la commission qui seraient illegaux , et celui fonde sur l ' article 175 , qui peut aboutir a la constatation que l ' omission , par le conseil ou la commission , d ' etablir certains actes est contraire au traite . face a une telle connexion , il faut conclure que , dans les deux cas , les actes faisant l ' objet du litige doivent etre suffisamment individualises pour mettre la cour en mesure d ' apprecier la legalite de leur adoption ou , respectivement , de leur non-adoption .

37 il decoule de ce qui precede que la premiere demande du parlement ne pourrait etre accueillie , meme si elle s ' averait fondee , que dans la mesure ou le defaut de politique commune des transports reproche au conseil consiste a avoir omis de prendre des mesures dont la portee peut etre suffisamment definie pour qu ' elles puissent etre individualisees et faire l ' objet d ' une execution au sens de l ' article 176 . il convient de proceder , par consequent , a l ' examen des arguments des parties relatifs a l ' absence , ou non , d ' une politique commune des transports .

D – la premiere demande : l ' omission d ' instaurer une politique commune des transports

1 . la politique commune des transports en general

38 le parlement europeen reconnait que le traite laisse un large pouvoir d ' appreciation au conseil pour ce qui est du contenu de la politique commune des transports . ce pouvoir d ' appreciation serait cependant limite a deux egards : en premier lieu , il ne permettrait pas au conseil de demeurer inactif au-dela de l ' expiration des delais prevus par le traite , et notamment de celui de l ' article 75 , paragraphe 2 ; en second lieu , le conseil serait tenu de fixer un cadre commun consistant dans un ensemble coherent de principes de nature a prendre en compte globalement les faits economiques complexes inherents au secteur des transports . ces principes devraient regir les differentes mesures specifiques necessaires a la realisation des principes generaux du traite dans ce secteur .

39 dans une telle situation , les principes de base que le conseil aurait du adopter devraient , toujours selon le parlement , respecter au minimum certains objectifs et couvrir certains domaines . la nature meme d ' une politique commune des transports impliquerait en effet la necessite d ' assurer le respect de certains objectifs , en particulier en vue d ' arriver a la liberation des transports et de faciliter le trafic transfrontiere . les principes en cause devraient egalement indiquer quels sont les domaines faisant l ' objet du dispositif a mettre en place ; la situation economique dans le secteur des transports exigerait que , parmi ces domaines d ' action , figurent notamment les relations de concurrence entre trafic ferroviaire et trafic routier ainsi que les regles pour maitriser la capacite dans la navigation interieure et dans le transport routier .

40 la commission fait etat des lacunes importantes qui subsistent dans tous les domaines de la politique des transports , nonobstant les nombreuses propositions qu ' elle a soumises au conseil depuis plus de vingt ans . elle evoque notamment l ' insuffisance des mesures prises dans le domaine du transport de marchandises par route , ou des limitations de capacite sont essentiellement fixees par voie d ' accords bilateraux entre etats membres sur la base de criteres tres disparates qui empechent souvent une utilisation optimale de la capacite existante en raison des nombreux retours operes a vide et ou , en outre , le transport a l ' interieur de chacun des etats membres est reserve aux entreprises etablies sur le territoire de cet etat membre . enfin , un nombre considerable de controles aux frontieres continuerait d ' entraver les transports internationaux .

41 dans ce meme ordre d ' idees , la commission fait etat de la situation insatisfaisante des comptes des chemins de fer et des relations entre ceux-ci et l ' etat ; de la surcapacite structurelle considerable des transports par voie navigable qui est aggravee par l ' absence de mesures coordonnees de desarmement des navires ; de l ' absence de progres dans la realisation de projets d ' infrastructure interessant la communaute et du defaut de coordination des mesures nationales d ' infrastructure ; et , enfin , de l ' absence presque totale d ' action communautaire en matiere de navigation maritime et aerienne .

42 le conseil ne conteste pas les lacunes signalees par la commission . toutefois , il avance une serie d ' arguments visant a demontrer que ces lacunes ne peuvent pas etre assimilees a une abstention d ' agir au sens de l ' article 175 du traite . a cet effet , il invoque en particulier la marge de discretion dont il dispose quant a la mise en place de la politique commune des transports , ainsi que les difficultes objectives de nature geographique , economique et sociale qui font obstacle a un rythme de progres plus pousse . le conseil rappelle , au surplus , le probleme de la position particuliere des chemins de fer sur le marche des transports et le role particulier que joueraient les etats membres , en matiere de transports , dans le systeme decisionnel du conseil .

43 le conseil se refere ensuite aux activites qu ' il a deja entreprises en la matiere , et dont il a fourni le releve au parlement par la lettre du president du conseil du 22 novembre 1982 , ainsi qu ' a ses decisions du 13 mai 1965 , qui fixe les objectifs a atteindre en matiere d ' harmonisation fiscale et sociale dans le secteur des transports ( jo 1965 , p . 1500 ), et du 14 decembre 1967 , qui arrete un programme de mesures susceptibles d ' assurer le developpement ulterieur de la politique commune des transports ( jo 1967 , no 322 , p . 4 ). ces decisions montreraient d ' ailleurs que , a l ' epoque , le conseil s ' est heurte a l ' interdependance des divers secteurs de transports et des differents problemes a resoudre , interdependance reconnue par la commission a differentes reprises .

44 a cet egard , le conseil rappelle que , dans sa vision des choses , la liberalisation des transports de marchandises par route n ' est guere concevable sans un rapprochement substantiel des conditions de concurrence , rapprochement qui serait cependant impossible a atteindre sans que le probleme des chemins de fer et de leurs relations avec les autorites publiques ne soit resolu . toutefois , le conseil n ' aurait jamais ete saisi d ' une proposition de la commission permettant de regler ce probleme fondamental .

45 le gouvernement neerlandais appuie les conclusions du conseil sur ce point sans partager toute son argumentation . il estime en effet que l ' absence d ' une politique commune des transports n ' implique pas que les regles generales du traite , et les libertes que celles-ci assurent , ne sont pas applicables aux transports . s ' il est vrai que , selon l ' article 61 du traite , la libre circulation des services en matiere de transports est regie par les dispositions du traite relatives a la politique commune des transports , on ne saurait pour autant en deduire que l ' expiration de la periode de transition n ' a pas eu de consequences pour la libre circulation des services dans ce secteur . le gouvernement neerlandais rappelle que la cour a considere dans d ' autres domaines , comme celui de l ' organisation des marches agricoles et celui de la conservation des ressources de la mer , que l ' expiration de la periode de transition peut , a elle seule , engendrer des droits et obligations bases sur les regles generales du traite .

46 une conclusion peut etre deduite sans difficulte de ces quatre interventions : pour les parties , il est constant qu ' il n ' y a pas encore un ensemble coherent de reglementations qui peut etre qualifie de politique commune des transports au sens des articles 74 et 75 du traite . cette conclusion peut etre fondee soit sur le defaut de cadre coherent pour la mise en oeuvre d ' une telle politique , defaut invoque par le parlement , soit sur la circonstance mise en lumiere par la commission que les problemes essentiels dans le domaine des transports subsistent , soit sur le manque d ' execution , rappele par le conseil , des decisions de 1965 et 1967 fixant le calendrier des travaux dans cette matiere , soit enfin sur la persistance des entraves a la libre prestation de services en matiere de transports , comme l ' a souligne le gouvernement neerlandais .

47 des lors , il importe de determiner si , en l ' absence d ' un ensemble de mesures susceptible de constituer une politique commune des transports , les abstentions de statuer du conseil constituent une carence justiciable de l ' article 175 du traite .

48 a cet egard , il y a d ' abord lieu d ' observer que les difficultes objectives qui font , selon la these du conseil , obstacle aux progres necessaires sur le chemin conduisant a une politique commune des transports sont sans pertinence dans le cadre du present litige . en vertu de l ' article 175 , il appartient a la cour , le cas echeant , de constater la violation du traite que constitue le fait , pour le conseil ou la commission , de s ' abstenir de statuer dans une situation ou cette institution y etait tenue . le degre de difficulte de l ' obligation faite a l ' institution en cause n ' est pas pris en consideration par l ' article 175 .

49 toutefois , l ' argument que le conseil tire de son pouvoir d ' appreciation doit , en principe , etre accueilli . s ' il est vrai que ce pouvoir d ' appreciation est limite par les exigences decoulant de l ' etablissement du marche commun et par certaines dispositions precises du traite , comme celles fixant des echeances , il n ' en reste pas moins que , dans le systeme du traite , il appartient au conseil de determiner , selon les regles de procedure prevues par le traite , les objectifs et les moyens d ' une politique commune des transports .

50 en effet , si le conseil est tenu , dans le cadre de son obligation d ' etablir une politique commune des transports , de faire l ' ensemble des choix necessaires pour arriver a la mise en place progressive d ' une telle politique , le contenu de ces choix n ' est pas precise par le traite . c ' est ainsi , par exemple , que le traite laisse au conseil le soin de determiner si les actions dans le secteur des transports doivent d ' abord concerner les rapports entre les chemins de fer et les autorites publiques ou les relations de concurrence entre le trafic routier et le trafic ferroviaire . c ' est egalement au conseil de determiner les priorites a observer dans l ' harmonisation des legislations et des pratiques administratives dans ce secteur et de decider quel est le contenu d ' une telle harmonisation . sur ce terrain , le traite accorde un pouvoir discretionnaire au conseil .

51 cette consideration est renforcee par les elements d ' information fournis , au cours du litige , par les trois institutions concernees et par le gouvernement neerlandais . ces renseignements font apparaitre que , depuis la decision precitee du conseil de 1965 , les opinions relatives au contenu d ' une politique commune des transports ont evolue et que , en particulier , l ' importance relative des differents volets d ' une telle politique fait l ' objet d ' une appreciation qui s ' est revelee variable au cours du temps .

52 les renseignements fournis apportent encore une seconde contribution a ce debat . il en resulte effectivement que le parlement , partie requerante dans ce litige , n ' a pas indique , malgre les invitations qui lui ont ete faites a cet egard , quelles devraient etre les mesures a prendre par le conseil en vertu du traite et dans quel ordre celles-ci devraient etre prises . le parlement s ' est borne a indiquer que ces mesures doivent former un ensemble coherent , etre communes a tous les etats membres et realiser les objectifs du traite dans le secteur des transports .

53 comme il a deja ete constate ci-dessus , l ' absence d ' une politique commune , en tant que telle , dont l ' etablissement est prescrit par le traite , ne constitue pas necessairement une carence dont la nature est suffisamment definie pour etre justiciable de l ' article 175 . cette constatation s ' applique en l ' espece , meme s ' il est vrai que les travaux menes en vertu de l ' article 75 doivent etre poursuivis en permanence pour permettre la mise en place progressive d ' une politique commune des transports , et s ' il est egalement vrai qu ' une partie substantielle de ces travaux devait , aux termes du paragraphe 2 de l ' article 75 , etre parachevee avant l ' expiration de la periode de transition .

2 . la libre circulation de services en matiere de transports

54 le parlement et la commission ont fait valoir , a cet egard , que les dispositions de l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), concernant les regles communes applicables aux transports internationaux ainsi que les conditions d ' admission de transpor 56 la commission a signale que , en tout etat de cause , la politique commune des transports voulue par le traite comporte un element dont le contenu soit suffisamment circonscrit pour etre qualifie d ' obligation precise , a savoir la liberte de prestation de services . la portee de cette obligation pourrait etre determinee sur la base des dispositions du traite relatives a la prestation de services , en particulier les articles 59 et 60 , des directives et de la jurisprudence y relatives .

57 de son cote , le gouvernement neerlandais a egalement mis l ' accent sur l ' importance de la libre prestation de services .

58 par consequent , il faut examiner de plus pres les arguments des parties relatifs a la libre prestation de services dans le secteur des transports et le lien de celle-ci avec l ' instauration d ' une politique commune dans ce domaine .

59 la commission et le gouvernement neerlandais rappellent que , d ' apres la jurisprudence de la cour , les dispositions des articles 59 et 60 sont d ' application directe des l ' expiration de la periode de transition . ils sont d ' accord pour soutenir que la seule circonstance que , en vertu de l ' article 61 , les prestations de services en matiere de transports seront liberees dans le cadre de la politique commune des transports ne suffit pas pour suspendre indefiniment l ' effet des dispositions relatives aux services dans une situation ou le conseil s ' abstient , depuis des annees , d ' etablir cette politique commune .

60 le gouvernement neerlandais rappelle qu ' en vertu de l ' article 8 , paragraphe 7 , du traite , l ' expiration de la periode de transition constitue le terme extreme pour la mise en place de l ' ensemble des realisations necessaires a l ' etablissement du marche commun ; il n ' y aurait aucune raison pour en exclure le marche des transports . il rappelle , en outre , que l ' absence de dispositions d ' execution expressement prevues par le traite n ' a jamais empeche l ' application des regles generales du traite ou de ses principes de base . le gouvernement neerlandais en conclut que , depuis la fin de la periode de transition , les effets de la liberte de prestation de services doivent etre reconnus meme dans le secteur des transports . l ' applicabilite directe des dispositions des articles 59 et 60 etant , a elle seule , suffisante pour atteindre les objectifs d ' une politique commune des transports , sans qu ' il y ait besoin d ' autres interventions de la part du conseil , celui-ci ne se trouverait donc pas en carence .

61 la commission estime , en revanche , que les articles 59 et 60 ne sont pas directement applicables dans le secteur des transports . en vertu de l ' article 61 , la libre prestation des services en matiere de transports devrait etre realisee dans le cadre des regles prevues par l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ). cette disposition aurait pour but d ' accorder au conseil un delai approprie , allant eventuellement au-dela de l ' expiration de la periode de transition , pour realiser la libre circulation des services en matiere de transports dans le cadre d ' une politique commune . ce delai approprie ne pourrait cependant pas s ' etendre indefiniment et , plus de quinze ans apres la fin de la periode de transition , il devrait presque toucher a son terme ; s ' il en etait differemment , la libre prestation de services , pourtant garantie par le traite , resterait sans application dans un seul secteur d ' activite , ce qui serait de nature a occasionner , a la longue , des distorsions de concurrence . dans ces conditions , la cour devrait , par voie d ' admonition , indiquer dans le present arret a quel moment le delai raisonnable prevu par l ' article 61 est ecoule .

62 il y a lieu de rappeler d ' abord que l ' article 61 , paragraphe 1 , prevoit que la libre circulation des services , en matiere de transports , est regie par les dispositions du titre relatif aux transports . l ' application des principes de liberte des prestations de services , tels qu ' etablis en particulier par les articles 59 et 60 du traite , doit donc etre realisee , selon le traite , par la mise en oeuvre de la politique commune des transports et , plus particulierement , par la fixation des regles communes applicables aux transports internationaux et des conditions d ' admission de transporteurs non residents aux transports nationaux , regles et conditions visees par l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), et concernant necessairement la liberte de prestation de services .

63 des lors , la these du gouvernement neerlandais selon laquelle l ' expiration de la periode de transition aurait pour effet que les dispositions des articles 59 et 60 du traite seraient d ' application directe meme dans le secteur des transports ne saurait etre accueillie .

64 toutefois , c ' est a juste titre que le parlement , la commission et le gouvernement neerlandais ont fait valoir que les obligations imposees au conseil par l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), comprennent celle de proceder a l ' instauration de la libre prestation de services en matiere de transports et que la portee de cette obligation est clairement definie par le traite . en vertu des articles 59 et 60 , les imperatifs de la liberte de prestations de services comportent en effet , comme la cour l ' a constate dans son arret du 17 decembre 1981 ( webb , 279/80 , rec . p . 3305 ), l ' elimination de toutes discriminations a l ' encontre du prestataire de services en raison de sa nationalite ou de la circonstance qu ' il est etabli dans un etat membre autre que celui ou la prestation doit etre fournie .

65 il en resulte que , sur ce point , le conseil ne dispose pas du pouvoir discretionnaire dont il peut se prevaloir dans d ' autres domaines de la politique commune des transports . le resultat a atteindre etant fixe par le jeu combine des articles 59 , 60 , 61 et 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), seules les modalites pour mettre en place ce resultat en tenant compte , conformement a l ' article 75 , des aspects speciaux des transports peuvent donner lieu a l ' exercice d ' un certain pouvoir d ' appreciation .

66 dans ces conditions , les obligations prevues par l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), pour autant qu ' elles visent a realiser la libre prestation de services , sont suffisamment precisees pour que leur non-respect puisse faire l ' objet d ' une constatation de carence au sens de l ' article 175 .

67 le conseil etait tenu d ' etendre la liberte de prestations de services au secteur des transports avant l ' expiration de la periode de transition , conformement a l ' article 75 , paragraphes 1 , sous a ), et 2 , pour autant que cette extension concernait les transports internationaux executes au depart ou a destination du territoire d ' un etat membre ou traversant le territoire d ' un ou de plusieurs etats membres , ainsi que de fixer , dans le cadre de la liberation des prestations de services dans ce secteur , conformement a l ' article 75 , paragraphes 1 , sous b ), et 2 , les conditions de l ' admission de transporteurs non residents aux transports nationaux dans un etat membre . il est constant que les mesures necessaires a cet effet n ' ont pas encore ete prises .

68 la carence du conseil doit donc etre constatee sur ce point , le conseil s ' etant abstenu de prendre des mesures qui auraient du l ' etre avant l ' expiration de la periode de transition et dont l ' objet et la nature peuvent etre determines avec un degre suffisant de precision .

69 le parlement , la commission et le gouvernement neerlandais ont encore evoque la situation juridique qui se presenterait si , apres une condamnation eventuelle , le conseil s ' abstenait encore de statuer . ce probleme est , toutefois , hypothetique . l ' article 176 oblige le conseil a prendre les mesures que comporte l ' execution du present arret ; aucun delai n ' ayant ete prevu par cette disposition , il faut en deduire que le conseil dispose a cet effet d ' un delai raisonnable . il n ' est pas necessaire d ' examiner , dans le present arret , les consequences pouvant resulter d ' une eventuelle carence prolongee du conseil .

70 des lors , il convient de constater que le conseil s ' est abstenu , en violation du traite , d ' assurer la libre prestation de services en matiere de transports internationaux et de fixer les conditions de l ' admission des transporteurs non residents aux transports nationaux dans un etat membre .

71 il est entendu qu ' il appartient au conseil d ' introduire les mesures dont il juge l ' adoption necessaire pour accompagner les mesures de liberalisation qui s ' imposent , et qu ' il est libre de le faire dans l ' ordre qui lui convient .

E – la deuxieme demande : l ' omission de statuer sur les seize propositions de la commission

72 la deuxieme demande du parlement europeen vise l ' abstention , par le conseil , de se prononcer sur seize propositions de la commission figurant sur une liste faisant partie de la requete . sur toutes ces propositions , le parlement avait deja rendu son avis .

73 deux de ces propositions ont ete adoptees par le conseil avant la procedure orale ; le parlement a signale que , dans ces conditions , il retire ces deux propositions de la liste qu ' il avait soumise . le parlement n ' a pas ete a meme de retirer une troisieme proposition qui a ete adoptee , apres modification , par le conseil apres la procedure orale , pour devenir la directive relative aux poids , aux dimensions et a certaines autres caracteristiques techniques de certains vehicules routiers ( directive 85/3 du 19 decembre 1984 ( jo 1985 , l 2 , p . 14 )). il est constant qu ' une quatrieme proposition figurant sur la liste du parlement a ete rejetee par le conseil et qu ' une cinquieme est devenue sans objet puisque son contenu a ete incorpore , par le conseil , dans une autre directive .

74 le parlement considere que les articles 74 et 75 du traite font obligation au conseil de se prononcer , dans un delai raisonnable , sur les propositions que la commission lui soumet en matiere de transports . le conseil ne serait pas oblige d ' adopter une proposition telle que la commission la lui soumet , mais il serait tenu de se prononcer , d ' une facon ou d ' une autre .

75 cette presentation implique que l ' obligation du conseil visee par le parlement se rattache a l ' obligation generale du conseil d ' etablir une politique commune des transports , pour autant que cette politique doit etre determinee dans un certain delai . dans ces conditions , seules les propositions concernant les matieres couvertes par l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), peuvent entrer en ligne de compte .

76 une seule des propositions visees est fondee sur l ' article 75 , paragraphe 1 , sous b ), soit la proposition de reglement relatif a l ' acces au marche des transports de marchandises par voie navigable , soumise au conseil en 1967 . il ressort des observations faites par le conseil et la commission que cette proposition n ' est plus , dans sa forme initiale , d ' actualite . la commission a fait savoir au conseil que seul l ' article 38 de la proposition sera maintenu par la commission , les autres dispositions faisant l ' objet des debats sur le mandat a donner a la commission pour des pourparlers avec la suisse , dans le cadre de la commission centrale pour la navigation du rhin .

77 les propositions fondees sur l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ), concernent , pour la plupart , le trafic routier . tel est le cas des deux propositions relatives aux autorisations requises pour des vehicules couples et de la proposition visant a liberaliser le transport d ' animaux vivants et d ' oeuvres d ' art par des vehicules specialises .

78 dans la mesure ou les propositions fondees sur l ' article 75 , paragraphe 1 , sous a ) et b ), ont pour objet de concourir a la realisation de la liberte de prestation de services en matiere de transports , l ' obligation du conseil de se prononcer a ce sujet decoule deja de la constatation de la carence du conseil qui vient d ' etre faite . pour autant que ces propositions ne se situent pas dans ce meme cadre , elles font partie de la categorie de mesures susceptibles d ' accompagner les mesures de liberalisation qui s ' imposent et dont l ' adoption releve du pouvoir discretionnaire du conseil .

79 des lors , il n ' est plus necessaire de proceder encore a un examen distinct des obligations du conseil de se prononcer sur les propositions en cause .

Les depens

80 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 3 , du reglement de procedure , la cour peut compenser les depens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs . en l ' espece , il y a lieu de compenser les depens en ce sens que chaque partie et chaque partie intervenante supportera ses propres depens .

Par ces motifs ,

La cour

Declare et arrete :

1 ) le conseil s ' est abstenu , en violation du traite , d ' assurer la libre prestation de services en matiere de transports internationaux et de fixer les conditions de l ' admission des transporteurs non residents aux transports nationaux dans un etat membre .

2 ) le recours est rejete pour le surplus .

3 ) chaque partie , et chaque partie intervenante , supportera ses propres depens .