Affaire T-579/22

ClientEarth AISBL

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 10 septembre 2025

« Environnement – Convention d’Aarhus – Rejet d’une demande de réexamen interne – Article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 – Règlement délégué (UE) 2021/2139 – Activités liées aux bioénergies – Biomasse forestière – Fabrication de produits chimiques organiques de base – Fabrication de matières plastiques de base – Taxonomie – Exigences applicables aux critères d’examen technique – Article 19 du règlement (UE) 2020/852 – Contribution substantielle à l’atténuation du changement climatique – Article 10 du règlement 2020/852 – Activités transitoires – Seuil quantitatif – Éléments scientifiques concluants – Cycle de vie – Principe de précaution – Principe consistant à ne pas causer de préjudice important aux objectifs environnementaux – Article 17 du règlement 2020/852 – Économie circulaire – Ressources aquatiques et marines – Pollution »

1. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Précision des motifs du réexamen – Nécessité d’indiquer les éléments susceptibles de susciter des doutes quant au bien-fondé de l’acte en cause

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, § 1)

   (voir points 27, 28)

2. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Rejet d’une demande de réexamen interne comme étant non fondée – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, et 2020/852, art. 19, § 1)

   (voir points 29-33, 87, 104-108, 122, 143-147, 151, 152)

3. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Mise en balance par la Commission des différentes exigences applicables – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 10, § 3 et 5, 11, § 3 et 5, et 19, § 1, f)]

   (voir points 52-57, 94)

4. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Prise en compte de la législation pertinente de l’Union en vigueur – Admissibilité

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil 2018/841 et 2020/852, art. 10, § 1, a), et 19, § 1, d) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2018/2001]

   (voir points 61-71, 95-100)

5. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Obligation de prise en compte du cycle de vie des produits ou services – Portée

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, considérants 34, 40 et 47 et art. 19, § 1, g), et 5 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87]

   (voir points 75-86, 139-142)

6. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Critères d’examen technique – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Établissement par la Commission – Critères établis pour les activités liées aux bioénergies – Non-inclusion d’un critère relatif au principe d’utilisation en cascade de la biomasse forestière – Insuffisance d’éléments scientifiques – Recours à une approche par étapes – Admissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 19, § 1 et 5 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2018/2001)

   (voir points 114-128)

7. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la fabrication de produits chimiques organiques de base – Prise en compte des activités économiques en aval – Exclusion

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 3, b), 9, c), 10, § 3, b), 17, § 1, c), i) et ii), et § 2, et 19, § 1, g) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2000/60]

   (voir points 156-172)

8. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la fabrication de produits chimiques organiques de base – Classification comme activité transitoire – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, no 1272/2008 et 2020/852, art. 9, e), 10, § 3, b), et 17, § 1, e)]

   (voir points 177-191)

9. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la fabrication de matières plastiques de base – Absence de seuil quantitatif concernant l’utilisation de matières renouvelables – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 19, § 1, c) et k)]

   (voir points 201-207)

10. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la fabrication de matières plastiques de base – Classification comme activité transitoire – Admissibilité – Non-inclusion d’un critère permettant de déterminer l’absence de préjudice important causé par l’activité économique visée à l’objectif de transition vers une économie circulaire – Insuffisance d’éléments scientifiques – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

    [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 9, d), 10, § 3, b), 17, § 1, d), et 19, § 1, g) et k), et 5]

    (voir points 220-231)

Résumé

Le Tribunal confirme la décision de la Commission européenne de rejeter une demande de réexamen interne du règlement délégué 2021/2139 ( 1 ) complétant le règlement 2020/852 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables ( 2 ) (ci-après le « règlement sur la taxonomie »). Ce faisant, il se prononce pour la première fois sur certaines dispositions du règlement sur la taxonomie relatives aux activités économiques liées aux bioénergies, à la fabrication de produits chimiques organiques de base et à la fabrication de matières plastiques de base.

Le règlement sur la taxonomie met en place un système de classification unifié pour harmoniser, au niveau de l’Union, les critères permettant de déterminer si une activité économique est durable sur le plan environnemental à la lumière de différents objectifs environnementaux, tels que l’atténuation du changement climatique ( 3 ).

Dans ce contexte, la Commission a adopté le règlement délégué pour compléter le règlement sur la taxonomie. Des critères d’examen technique y sont définis pour déterminer à quelles conditions il peut être considéré que certaines activités économiques liées aux bioénergies, à la fabrication de produits chimiques organiques de base et à la fabrication de matières plastiques de base contribuent de manière substantielle à l’objectif d’atténuation du changement climatique et ne causent de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux établis par ce même règlement.

ClientEarth, une organisation à but non lucratif de droit belge qui a pour objectif, notamment, la protection de l’environnement, a soumis à la Commission, au titre du règlement Aarhus ( 4 ), une demande de réexamen interne du règlement délégué, qui méconnaissait, selon elle, le règlement sur la taxonomie.

La Commission a rejeté la demande de réexamen interne par décision du 6 juillet 2022 (ci-après la « décision attaquée »), qui fait l’objet du présent recours.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal examine, en premier lieu, le moyen de ClientEarth selon lequel, en substance, la Commission a commis des erreurs de droit relatives aux exigences applicables aux critères d’examen technique en vertu de l’article 19 du règlement sur la taxonomie.

Conformément au paragraphe 1, sous f), de cette disposition, les critères d’examen technique sont fondés sur des éléments scientifiques concluants et le principe de précaution inscrit à l’article 191 TFUE.

Dans ce contexte, le Tribunal écarte, premièrement, le grief tiré de ce que la Commission aurait interprété de manière trop restrictive la notion d’« éléments scientifiques concluants » comme correspondant aux « éléments scientifiques qui permettent de tirer une conclusion ».

Tout d’abord, le Tribunal relève que ClientEarth n’explique ni en quoi l’interprétation retenue par la Commission rendrait illégale la décision attaquée, ni pourquoi elle ne correspondrait pas aux « meilleurs éléments disponibles » ou aux « éléments scientifiques les plus récents et les plus fiables ».

Ensuite, il rejette l’argument de ClientEarth selon lequel la Commission a estimé pouvoir ignorer les meilleurs éléments scientifiques et les plus récents au motif que le règlement délégué serait régulièrement mis à jour. Cet argument repose en effet sur une lecture erronée de la décision attaquée, laquelle énonce seulement qu’une interprétation trop stricte de l’exigence de prendre en considération de tels éléments remettrait en cause les objectifs du règlement sur la taxonomie et priverait de tout effet utile son obligation de réexaminer régulièrement les critères d’examen technique en fonction du progrès scientifique et technologique.

Enfin, ClientEarth n’a pas non plus démontré de violation du principe de précaution, dans la mesure où elle n’explique pas en quoi l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, sous f), du règlement sur la taxonomie retenue dans la décision attaquée viole ce principe. En l’occurrence, elle se contente de soutenir que, en l’absence d’éléments scientifiques concluants, la Commission serait empêchée de classifier une activité donnée au titre dudit règlement.

Deuxièmement, le Tribunal réfute la thèse selon laquelle la Commission a commis une erreur d’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, du règlement sur la taxonomie, en considérant devoir mettre en balance les différentes exigences qui y sont prévues. À cet égard, il relève que cette disposition énonce un ensemble d’exigences qui concernent tant le fond que la forme des critères d’examen technique. Ces derniers doivent en outre tenir compte de plusieurs facteurs, qui poursuivent des objectifs différents, à savoir, notamment, des objectifs environnementaux, scientifiques, économiques, financiers et de faisabilité. Ainsi, lors de l’établissement desdits critères, il incombe à la Commission de prendre en compte l’ensemble des exigences prévues à l’article 19, paragraphe 1, du règlement sur la taxonomie, en trouvant, le cas échéant, l’équilibre approprié ou une concordance pratique entre elles.

Troisièmement, le Tribunal se penche sur l’erreur de droit que la Commission aurait commise en se fondant uniquement sur la législation de l’Union en vigueur, en particulier la directive RED II ( 5 ) et le règlement UTCATF ( 6 ). Selon ClientEarth, ces actes législatifs, que la Commission a pris en considération afin d’établir les critères d’examen technique pour les activités liées aux bioénergies, remplissent des fonctions différentes de celles du règlement sur la taxonomie et reposent sur des éléments scientifiques obsolètes qui ne sont pas conformes aux exigences de l’article 19, paragraphe 1, de ce règlement

Le Tribunal commence par observer que, conformément audit règlement, la Commission doit tenir compte « de tout instrument législatif de l’Union pertinent en vigueur » lors de l’établissement des critères d’examen technique, de sorte qu’il ne saurait lui être reproché d’avoir tenu compte de la législation de l’Union en vigueur.

S’agissant, plus précisément, du caractère prétendument obsolète des critères établis dans la directive RED II et le règlement UTCATF, le Tribunal note que la date d’adoption de la législation n’est pas en soi de nature à démontrer une non-conformité avec les exigences établies par le règlement sur la taxonomie. En outre, compte tenu de leur objet, cette directive et ce règlement ne sauraient être considérés comme non pertinents aux fins de l’établissement des critères d’examen technique pour les activités liées aux bioénergies. En ce sens, le Tribunal ajoute que le règlement sur la taxonomie renvoie expressément à la directive RED II et indirectement au règlement UTCATF, et que les critères établis par ces deux actes sont intrinsèquement liés pour ce qui est des biocarburants, des bioliquides et des combustibles issus de la biomasse produits à partir de la biomasse forestière.

Quatrièmement, le Tribunal juge que, contrairement à ce que soutient ClientEarth, la Commission n’a pas méconnu l’obligation, établie à l’article 19, paragraphe 1, sous g), du règlement sur la taxonomie, de tenir compte du cycle de vie en ce qui concerne les activités de fabrication de produits chimiques organiques de base et de fabrication des matières plastiques de base.

À cet égard, il observe que, dans la décision attaquée, la Commission a certes soutenu que l’intégration universelle des considérations relatives au cycle de vie dans les critères d’examen technique s’avérait difficile en raison de l’absence de données utilisables et comparables. Toutefois, en ce qui concerne la fabrication de produits chimiques organiques de base, elle a pris en compte, notamment, les émissions directes de gaz à effet de serre et, s’agissant de la fabrication de matières plastiques de base, les critères d’examen technique étaient fondés sur des avis d’experts ainsi que sur une analyse du cycle de vie.

Par ailleurs, le Tribunal souligne que l’article 19, paragraphe 1, sous g), du règlement sur la taxonomie n’exige ni de prévoir des critères d’examen technique portant spécifiquement sur le cycle de vie ni d’effectuer une analyse du cycle de vie dans tous les cas d’espèce. Il est en revanche exigé que la Commission prenne en compte le cycle de vie, et notamment les analyses dudit cycle déjà existantes, lors de l’adoption des critères d’examen technique.

En deuxième lieu, le Tribunal aborde le moyen de ClientEarth tiré d’erreurs manifestes d’appréciation en ce qui concerne les activités liées aux bioénergies.

D’une part, la requérante invoquait une erreur manifeste d’appréciation en ce que la Commission avait conclu que la combustion de biomasse forestière contribue substantiellement à l’atténuation du changement climatique et ne cause pas de préjudice important aux objectifs environnementaux. Plus particulièrement, elle reprochait à la Commission d’avoir traité de manière uniforme toutes les matières premières d’origine forestière sans suivre les recommandations du groupe d’experts techniques sur la finance durable. Sur ce point, le Tribunal constate que la requérante n’a pas démontré que les raisons invoquées par la Commission pour ne pas suivre ces recommandations étaient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation susceptible de mettre en cause leur plausibilité. Le Tribunal ajoute que, contrairement aux allégations de ClientEarth, le bois importé a lui aussi été considéré aux fins de l’établissement des critères d’examen technique pour les activités économiques liées aux bioénergies, eu égard à l’article 29, paragraphes 6 et 7, de la directive RED II.

D’autre part, d’après la requérante, la Commission aurait considéré à tort qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments scientifiques pour établir des critères d’examen technique relatifs au principe consistant à ne pas causer de préjudice important à l’objectif de transition vers une économie circulaire en ce qui concerne l’utilisation de la biomasse forestière dans les activités liées aux bioénergies, afin de prendre en compte le principe de l’utilisation en cascade de la biomasse forestière.

À cet égard, le Tribunal observe que, dans la décision attaquée, la Commission a fait valoir que ce principe était extrêmement complexe et que des éléments scientifiques suffisants étaient essentiels pour définir des critères appropriés. Dans ce contexte, elle a estimé pouvoir recourir à une approche par étapes, conformément à l’article 19, paragraphe 5, du règlement sur la taxonomie. La Commission a notamment considéré que la directive RED II imposait déjà aux opérateurs des obligations relatives à la hiérarchie des déchets et à l’économie circulaire, et que la proposition de directive modifiant la directive RED II prévoyait que les États membres assurent que l’énergie issue de la biomasse soit produite de manière à tenir compte de la hiérarchie des déchets et du principe d’utilisation en cascade.

Or, la requérante n’a pas avancé d’arguments concrets permettant de contredire la conclusion de la Commission sur l’insuffisance d’éléments scientifiques et n’a pas démontré que l’analyse ayant conduit à l’adoption de l’approche par étapes susvisée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

En troisième lieu, le Tribunal se penche sur le moyen tiré d’erreurs manifestes d’appréciation en ce qui concerne la fabrication de produits chimiques organiques de base, que la Commission aurait classifiée à tort en tant qu’activité transitoire au sens de l’article 10, paragraphe 2, du règlement sur la taxonomie ( 7 ).

Dans ce cadre, ClientEarth faisait notamment valoir que la Commission n’aurait pas tenu compte de l’impact du cycle de vie des produits. Or, le Tribunal rappelle que la Commission n’était pas tenue de prévoir des critères d’examen technique portant spécifiquement sur le cycle de vie ni d’effectuer une analyse du cycle de vie dans tous les cas d’espèce.

La requérante soutenait en outre que, en classifiant l’activité de fabrication de produits chimiques organiques de base comme étant une activité transitoire, dès lors qu’elle est destinée exclusivement à des utilisations qui sont essentielles pour la société, la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation quant aux critères pour l’application du principe consistant à ne pas causer de préjudice important à l’objectif de prévention et de réduction de la pollution.

Cependant, le Tribunal relève qu’il résulte de la décision attaquée que la classification comme activité transitoire ne peut être retenue que si la fabrication de produits chimiques organiques de base se déroule selon un processus à moindre intensité en carbone. De plus, cette classification ne s’applique pas à la fabrication de produits chimiques organiques de base, dès lors qu’il s’agit de la fabrication de substances qui peuvent être classifiées pour certains dangers et certaines catégories de danger, sauf « s’il a été prouvé que leur utilisation est essentielle pour la société ». Par conséquent, la requérante ne pouvait pas reprocher à la Commission de ne pas avoir mis en avant des éléments suffisants sur l’utilisation en aval des substances dangereuses et sur leurs utilisations qui sont essentielles à la société.

Le Tribunal ajoute que, contrairement aux allégations de ClientEarth, les règlements REACH ( 8 ) et CLP ( 9 ), auxquels renvoie la décision attaquée, sont pertinents à cet égard. En effet, il résulte des exigences légales en matière de sécurité chimique, prévues notamment dans lesdits règlements, que les utilisations en aval des produits chimiques organiques de base sont réglementées et que les fabricants de ces produits, ainsi que d’autres intervenants dans la chaîne d’approvisionnement, sont soumis à un éventail d’obligations en matière, notamment, d’enregistrement, d’information et d’échange de données.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal analyse le moyen de ClientEarth relatif à l’activité de fabrication de matières plastiques de base.

D’après la requérante, pour cette activité, la Commission aurait dû fixer un critère quantitatif établissant une proportion minimale de matières premières renouvelables nécessaire pour que cette fabrication puisse être classifiée comme une activité contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique. Le Tribunal constate néanmoins que, dans le règlement délégué, la Commission a établi, d’une part, un critère qualitatif qui contraint à l’utilisation de matières premières renouvelables en quantité non déterminée et, d’autre part, un critère quantitatif qui contraint les émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser les seuils établis. Or, ce choix est conforme à l’article 19 du règlement sur la taxonomie, qui ne rend pas obligatoire l’inclusion de critères quantitatifs ou de seuils dans les critères d’examen technique dans toutes les situations.

De même, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir mentionné, dans la décision attaquée, de futures révisions des critères d’examen technique. En effet, en vertu de l’article 19, paragraphe 5, premier et dernier alinéas, du règlement sur la taxonomie, une telle révision est obligatoire au moins tous les trois ans pour les activités classifiées comme transitoires, auxquelles appartient la fabrication de matières plastiques de base.

Par ailleurs, ClientEarth faisait grief à la Commission de ne pas avoir établi de critères d’examen technique afin de déterminer si l’activité de fabrication de matières plastiques de base cause un préjudice important à l’objectif de transition vers une économie circulaire. Elle n’aurait en outre pas suivi une recommandation du groupe d’experts sur la finance durable à ce sujet.

À cet égard, le Tribunal constate tout d’abord que les recommandations du groupe d’experts ne lient pas la Commission. De plus, aux termes de l’article 19, paragraphe 1, sous g) et k), du règlement sur la taxonomie, les critères d’examen technique doivent tenir compte du cycle de vie de l’activité en cause, mais doivent aussi être faciles à utiliser et à vérifier. La Commission a estimé, dans la décision attaquée, que l’intégration universelle des éléments du cycle de vie dans les critères était difficile en raison du manque de données utilisables et comparables et de la multiplicité des applications des plastiques biosourcés. Or, le Tribunal ne saurait se substituer à la Commission dans son évaluation sur le caractère opérationnel ou la suffisance d’éléments scientifiques et complexes aux fins de déterminer s’il était possible de fixer un tel critère d’examen technique.

Le Tribunal ayant rejeté tous les arguments de ClientEarth, il rejette le recours dans son ensemble.

( 1 ) Règlement délégué (UE) 2021/2139 de la Commission, du 4 juin 2021, complétant le règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil par les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique ou à l’adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux (JO 2021, L 442, p. 1, ci-après le « règlement délégué »).

( 2 ) Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2020, sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 (JO 2020, L 198, p. 13).

( 3 ) Articles 9 et 10 du règlement sur la taxonomie.

( 4 ) Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (ci-après le « règlement Aarhus »).

( 5 ) Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82, ci-après la « directive RED II »).

( 6 ) Règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 et la décision (UE) no 529/2013 (JO 2018, L 156, p. 1, ci-après le « règlement UTCATF »).

( 7 ) Les activités transitoires sont celles pour lesquelles il n’existe pas de solution de remplacement sobre en carbone qui soit réalisable sur le plan technologique et économique, mais qui favorisent la transition vers une économie neutre pour le climat, sous réserve de respecter certains critères.

( 8 ) Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1).

( 9 ) Règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1).