Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 et 30 mai 2022 et le 16 octobre 2023, la société Pirate Adventure Corsica, représentée par la SCP TGA – Avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 19 janvier 2022 par laquelle le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a refusé de lui délivrer une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime en vue de l’installation d’une base nautique faisant usage d’engins nautiques motorisés, d’un ponton et d’un débarcadère au lieu-dit Tonnara sur le territoire de la commune de Bonifacio du 1er mai au 31 octobre 2022, ainsi que l’arrêté du 31 mars 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, de lui délivrer cette autorisation à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S’agissant de la décision du 19 janvier 2022 :

- elle a été signée par une autorité incompétente ;

- elle est entachée d’une erreur de droit en ce que les dispositions du décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio ne permettaient pas à l’autorité administrative de refuser l’autorisation sollicitée dès lors qu’elle porte sur une activité commerciale liée à la visite et à la découverte de la réserve naturelle ;

- elle présente le caractère d’une mesure de police disproportionnée et portant atteinte à la liberté d’entreprendre dès lors qu’elle a pour objet d’interdire de manière générale et absolue les activités de véhicules nautiques à moteur dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio ;

S’agissant de l’arrêté du 31 mars 2022 :

- il a été signé par une autorité incompétente ;

- il est entaché d’un vice de procédure, faute pour le préfet de justifier de la réalisation des formalités de publicité relatives aux demandes d’occupation à vocation économique prévues par les dispositions de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- il ne pouvait faire application des dispositions du plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) relatives aux plages à vocation naturelle fréquentée dès lors que l’installation litigieuse ne porte pas sur la plage de Tonnara mais sur l’anse maritime située au-delà de cette plage ;

- il est illégal par voie d’exception de l’illégalité des dispositions du PADDUC, d’une part, en ce qu’elles qualifient la partie visée par l’installation projetée comme une plage à vocation naturelle fréquentée et non de « petits équipements portuaires » et, d’autre part, en ce qu’elle classe la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio en zone à vocation naturelle prioritaire (Np), et non en zone naturelle – plaisance et loisirs prioritaire (NTp) ;

- en tout état de cause, il méconnaît les dispositions du PADDUC dès lors que l’installation projetée est compatible avec la vocation Np de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio ;

- il méconnaît le champ d’application de la loi dès lors que les dispositions des articles R. 121-4 et R. 121-5 du code de l’urbanisme sont inapplicables ;

- l’autorisation d’occupation temporaire porte sur une activité qui respecte la réglementation de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio ;

- il présente le caractère d’une mesure de police disproportionnée et portant atteinte à la liberté d’entreprendre dès lors qu’il a pour objet d’interdire de manière générale et absolue les activités de véhicules nautiques à moteur dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2022, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (département de la Corse-du-Sud) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Carnel, conseiller ;

- et les conclusions de M. Martin, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Par une demande du 6 décembre 2021, la société Pirate Adventure Corsica a sollicité la délivrance d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime en vue de l’installation d’une base nautique faisant usage d’engins nautiques motorisés, d’un ponton et d’un débarcadère au lieu-dit Tonnara sur le territoire de la commune de Bonifacio du 1er mai au 31 octobre 2022, pour une surface d’occupation totale de 60 m². Par une décision du 19 janvier 2022, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a rejeté cette demande. Par un courrier du 14 mars 2022, la société requérante a formé un recours gracieux contre cette décision. Par un arrêté du 31 mars 2022, le préfet a confirmé sa décision de refus. Par la présente requête, la société Pirate Adventure Corsica demande l’annulation de ces décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce concerne la décision du 19 janvier 2022 :

Aux termes de l’article 8 du décret du 23 septembre 1999 : « Il est interdit : / (…) / 3° De troubler ou de déranger les animaux non domestiques (…) ». Aux termes de l’article 11 de ce décret : « Il est interdit : / (…) / 3° De troubler la tranquillité des lieux par toute perturbation sonore, sauf si elle est due à l’exercice d’activités autorisées par le présent décret ou motivée par la nécessité d’assurer la sécurité de la navigation (…) ». Aux termes de l’article 19 du même décret : « Toute activité industrielle ou commerciale est interdite dans la réserve. / Seules sont autorisées les activités commerciales liées à l’exercice de la pêche professionnelle, de la navigation professionnelle, de la plongée sous-marine, de la baignade ou de la plaisance ainsi qu’à la visite et à la découverte de la réserve naturelle (…) ».

Pour refuser de délivrer une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime à la société Pirate Adventure Corsica, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, s’est borné à considérer que l’activité de la société requérante était incompatible avec les dispositions du décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio. Or, il ressort des pièces du dossier que l’activité de la société Pirate Adventure Corsica a pour objet l’organisation de randonnées guidées en jet-ski afin de faire découvrir la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio et que cette activité doit être regardée comme une activité commerciale liée à la visite et à la découverte de la réserve naturelle au sens des dispositions de l’article 19 précitées et dès lors pouvant être autorisée dans la réserve. Ainsi, en se bornant à indiquer que l’activité d’engins nautiques motorisés de type jet-ski n’était pas compatible avec les dispositions du décret du 23 septembre 1999, le préfet qui n’a pas précisé les raisons pour lesquelles il avait estimé que l’activité de l’intéressée était incompatible avec les dispositions précitées du décret du 23 septembre 1999, a entaché la décision en litige d’une erreur de droit.

Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête dirigés contre la décision du 19 janvier 2022, que la société Pirate Adventure Corsica est fondée à demander l’annulation de cette décision.

En ce qui concerne l’arrêté du 31 mars 2022 :

Lorsqu’une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux et que l’autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée. En revanche, la décision prise sur le recours administratif a pour effet de permettre l’application de la mesure à compter de la date à laquelle cette décision entre en vigueur. Ainsi, en l’espèce, l’illégalité dont est entachée la décision du 19 janvier 2022 n’entraîne pas l’annulation de l’arrêté du 31 mars 2022 par lequel le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a rejeté le recours gracieux de la société requérante.

En premier lieu, par un arrêté du 3 mars 2022, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Corse-du-Sud du même jour, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a donné délégation à M. A… C…, sous-préfet de Sartène, à l’effet de signer, en cas d’absence ou d’empêchement de M. D… et de M. B…, toutes décisions relevant des attributions de l’Etat dans le département. Par suite, dès lors que la société requérante n’établit ni même n’allègue que M. D… et M. B… n’auraient pas été absents ou empêchés à la date du 31 mars 2022, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée, qui manque en fait, doit être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l’article L. 2122-1 permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, l’autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. / Lorsque l’occupation ou l’utilisation autorisée est de courte durée ou que le nombre d’autorisations disponibles pour l’exercice de l’activité économique projetée n’est pas limité, l’autorité compétente n’est tenue que de procéder à une publicité préalable à la délivrance du titre, de nature à permettre la manifestation d’un intérêt pertinent et à informer les candidats potentiels sur les conditions générales d’attribution ». Aux termes de l’article L. 2122-1-4 du même code : « Lorsque la délivrance du titre mentionné à l’article L. 2122-1 intervient à la suite d’une manifestation d’intérêt spontanée, l’autorité compétente doit s’assurer au préalable par une publicité suffisante, de l’absence de toute autre manifestation d’intérêt concurrente ».

La société requérante ne peut utilement soutenir que l’arrêté attaqué aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques, faute pour le préfet de justifier de l’accomplissement de mesures de publicité, dès lors qu’il ressort de la lecture même de ces dispositions que l’autorité compétente n’est tenue de procéder à une publicité préalable que lorsqu’elle délivre un titre d’occupation du domaine public en vue d’une exploitation économique. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

Pour refuser de délivrer une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime à la société Pirate Adventure Corsica, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, s’est fondé sur trois motifs tirés, d’une part, de ce que les prescriptions du PADDUC font obstacle à l’installation d’une base nautique incluant des engins motorisés sur une plage à vocation naturelle fréquentée, d’autre part, de ce que la demande porte sur une activité nautique qui n’est pas autorisée sur la plage de Tonnara dès lors que celle-ci est un espace remarquable et caractéristique du littoral et, enfin, de ce que l’activité de jet-ski est de nature à troubler la tranquillité de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio par des nuisances sonores.

En premier lieu, il résulte des dispositions de l’annexe 6 du PADDUC, valant schéma de mise en valeur de la mer, que, d’une part, la plage de Tonnara est une plage à vocation naturelle fréquentée et que, d’autre part, la vocation affectée à la plage s’étend au plan d’eau, au droit de la plage, situé dans la limite des 300 mètres du rivage. Or, il ressort des pièces du dossier que la demande d’autorisation présentée par l’intéressée vise à occuper temporairement une partie du domaine public maritime située à moins de 300 mètres de la plage de Tonnara. Dans ces conditions, la société Pirate Adventure Corsica n’est pas fondée à soutenir que l’autorisation d’occupation sollicitée n’aurait pas pour objet l’installation d’une base nautique sur une plage à vocation naturelle fréquentée et que, par suite, le préfet ne pouvait pas faire application des dispositions du PADDUC relatives aux plages ainsi qualifiées.

En deuxième lieu, l’illégalité d’un acte administratif réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application de cet acte réglementaire ou s’il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

D’une part, ainsi qu’il a été dit au point 9, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a notamment refusé de délivrer l’autorisation sollicitée par la société requérante au motif que les prescriptions du PADDUC font obstacle à l’installation d’une base nautique incluant des engins motorisés sur une plage à vocation naturelle fréquentée. Dans ces conditions, l’intéressée peut invoquer par voie d’exception les dispositions du PADDUC classant la plage de Tonnara en plage à vocation naturelle fréquentée. Toutefois, à supposer même que l’existence d’un petit équipement portuaire soit reconnue sur la partie du domaine public maritime que la société requérante souhaite occuper, cette circonstance ne peut, par elle-même, être de nature à remettre en cause la vocation naturelle fréquentée de la plage de Tonnara. Par suite, en se bornant à soutenir que les dispositions du PADDUC seraient illégales, faute pour celles-ci de considérer que les pontons présents dans l’anse de Tonnara caractériseraient un « petit équipement portuaire », la société requérante n’est pas fondée à exciper de l’illégalité du classement de la plage de Tonnara en plage à vocation naturelle fréquentée.

D’autre part, ainsi qu’il a été dit au point 10, l’occupation projetée étant située sur une plage à vocation naturelle fréquentée, le préfet s’est fondé, pour prendre l’arrêté contesté, sur les dispositions du PADDUC relatives aux plages ainsi qualifiées. Ce faisant, si la société requérante conteste également la légalité des dispositions du PADDUC classant la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio en zone à vocation naturelle prioritaire, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet se serait fondé sur les dispositions relatives à cette classification pour prendre l’arrêté du 31 mars 2022. Dans ces conditions, la société requérante ne peut utilement invoquer par voie d’exception, l’illégalité des dispositions du PADDUC relatives à la vocation des espaces maritimes dès lors que cet arrêté n’a pas a été pris pour l’application de ces dispositions et que celles-ci n’en constituent pas la base légale. Par suite, le moyen tiré de l’exception d’illégalité des dispositions du PADDUC doit être écarté en toutes ses branches.

En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points précédents, la société requérante ne peut utilement soutenir que son activité respecte les prescriptions du PADDUC relatives aux zones Np et NTp dès lors que, d’une part, le préfet ne s’est pas fondé sur ces dispositions pour prendre l’arrêté litigieux et que, d’autre part, l’autorisation sollicitée porte sur la plage de Tonnara qui présente le caractère de plage à vocation naturelle fréquentée.

En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques (…) ». Aux termes du I de l’article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales : « Le plan d’aménagement et de développement durable peut, par une délibération particulière et motivée de l’Assemblée de Corse, fixer, pour l’application de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme, une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques à préserver. Cette délibération tient lieu du décret prévu au premier alinéa du même article L. 146-6. Elle définit également leur localisation ».

D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site ». L’article R. 121-5 du même code dresse une liste limitative d’aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-24, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux.

Si la société requérante soutient que la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio ne constitue pas, par sa nature même, un espace caractéristique ou remarquable du patrimoine naturel et culturel du littoral, il ressort toutefois des pièces du dossier que la plage de Tonnara se situe au sein de l’espace remarquable du littoral identifié n° 2A55 à l’annexe 7 au PADDUC. Or, l’intéressée n’établit ni même n’allègue que l’installation projetée, à savoir une base nautique incluant des engins motorisés, constituerait un aménagement léger pouvant être implanté dans un tel espace. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En cinquième lieu, s’il a été dit aux points 2 et 3 que le décret du 23 septembre 1999 autorise les activités commerciales liées à la visite et à la découverte de la réserve naturelle, il interdit toutefois que ces activités troublent la tranquillité des lieux par toute perturbation sonore. Il a également été rappelé aux points précédents que la plage de Tonnara est un site particulièrement protégé dès lors qu’elle dispose d’une vocation naturelle fréquentée et se situe au sein d’un espace remarquable du littoral. En outre, il ressort de l’annexe 7 au PADDUC, accessible tant au juge qu’aux parties, que cette plage se trouve dans les zones Natura 2000 FR9400592 « Ventilegna-a-Trinità de Bunifaziu Faziu », FR9402015 « Bouches de Bunifaziu et Iles aux Moines » et FR9410021 « Iles de Lavezzi, Bouches de Bunifaziu » et à proximité immédiate de quatre zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique de type 1. Toutefois, outre l’autorisation prévue par le décret du 23 septembre 1999 pour les activités commerciales permettant de faire découvrir la réserve naturelle, les dispositions du PADDUC précisent que les plages à vocation naturelle fréquentée « ont tout à la fois une valeur environnementale et paysagère qui ne peut être altérée, et une valeur économique pour le territoire qui ne peut être négligée » et que l’enjeu concernant ces plages « est de pouvoir encadrer la fréquentation et organiser l’accueil du public dans de bonnes conditions, de façon à limiter l’impact sur l’environnement ». Ainsi, il résulte de ces dispositions que la valeur environnementale et paysagère de ce site doit être conciliée avec sa valeur économique. Ce faisant, si l’existence de nuisances sonores peut être un motif de nature à fonder un refus de délivrer une autorisation d’occupation temporaire, le préfet, en se bornant à soutenir que les jet-skis utilisés par la société requérante seraient susceptibles de provoquer des nuisances sonores, sans préciser la nature et l’impact de ces nuisances sur le site considéré, ne démontre pas, dans les circonstances de l’espèce, l’existence de telles nuisances. Par suite, la société Pirate Adventure Corsica est fondée à soutenir que le préfet ne pouvait lui refuser la délivrance de l’autorisation sollicitée pour ce motif.

Il résulte de ce qui précède que, pour refuser de délivrer l’autorisation d’occupation temporaire demandée par la société requérante, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, ne pouvait légalement se fonder sur le motif tiré de ce que l’activité de jet-ski est de nature à troubler la tranquillité de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio par des nuisances sonores. Toutefois, il résulte également de ce qui a été dit aux points précédents que, en retenant les motifs tirés, d’une part, de ce que les prescriptions du PADDUC font obstacle à l’installation d’une base nautique incluant des engins motorisés sur une plage à vocation naturelle fréquentée et, d’autre part, de ce que la demande porte sur une activité nautique qui n’est pas autorisée sur la plage de Tonnara dès lors que celle-ci est un espace remarquable et caractéristique du littoral, le préfet n’avait commis ni erreur de droit, ni erreur de fait, ni erreur d’appréciation. Il résulte de l’instruction que le préfet aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ces seuls motifs, ou sur l’un ou l’autre d’entre eux.

En dernier lieu, l’autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à utiliser une dépendance de son domaine public en vue d’exercer une activité économique, à la condition que cette utilisation soit compatible avec son affectation et sa conservation. La décision de refuser une telle autorisation, que l’administration n’est jamais tenue d’accorder, n’est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, dont le respect implique, d’une part, que les personnes publiques n’apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi et, d’autre part, qu’elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d’un intérêt public.

Il résulte de ce qui précède que le préfet pouvait, pour les motifs exposés aux points 10 à 19, légalement refuser de délivrer l’autorisation sollicitée par la société requérante. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre, dont la liberté du commerce et de l’industrie est une de ses composantes, ne peut qu’être écarté.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

En l’absence d’annulation de l’arrêté du 31 mars 2022 par lequel l’autorisation sollicitée par la société requérante a été refusée, ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Pirate Adventure Corsica sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 19 janvier 2022 du préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Pirate Adventure Corsica et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Baux, présidente,

M. Carnel, conseiller,

M^me Doucet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2025.

Le rapporteur,

Signé

T. Carnel

La présidente,

Signé

A. Baux

La greffière,

Signé

H. Celik

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Une greffière