Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 octobre et 12 novembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Conduent Business Solution France, représentée par M^e De Baecke, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative, l’annulation de la procédure, lancée par la région Bourgogne-Franche-Comté, de passation de l’accord-cadre relatif à la conception, mise en œuvre, hébergement, exploitation technique et maintenance du système régional de distribution et d’information voyageurs (SRDIV) ;

2°) d’enjoindre à la région Bourgogne-Franche-Comté, si elle souhaite reprendre au stade de l’élaboration des offres la procédure de passation de cet accord-cadre, de communiquer préalablement aux candidats la pondération des sous-critères d’attribution et de se conformer à ses obligations, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la région Bourgogne-Franche-Comté une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- les sous-critères des critères 2 à 5 du marché n’étaient ni pondérés ni hiérarchisés alors que ces sous-critères ont joué un rôle essentiel dans le jugement des offres ce qui méconnait l’obligation de transparence du pouvoir adjudicateur et a empêché la société de présenter sa meilleure offre, y compris sur le critère du prix ;

- le sous-critère « adéquation des solutions techniques proposées avec le besoin exprimé dans le programme fonctionnel » du critère n°2 n’a pas été évalué ;

- l’acheteur a évalué l’exploitation de la solution au regard du règlement communautaire 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données dit « A… », alors que cet aspect ne faisait l’objet ni d’un critère, ni d’un sous-critère ;

- les conditions dans lesquelles le dialogue a été conduit, s’agissant en particulier des conditions dans lesquelles l’exposant a été convoqué aux auditions et a eu accès aux mises à jour du programme fonctionnel, n’ont pas été respectueuses du principe d’égalité ;

- son offre a été dénaturée s’agissant des critères 2, 4 et 5 ;

- le principe d’égalité de traitement a été méconnu lors de l’analyse et la comparaison des offres.

Par un courrier électronique, enregistré le 14 novembre 2025, la société requérante a versé aux débats un mémoire technique relatif à la qualité et la pertinence de la solution portant sur l’information voyageur. Cette pièce, couverte par le secret professionnel, a été soustraite au contradictoire.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 et 18 novembre 2025, la région Bourgogne-Franche-Comté, représentée par M^e Corneloup, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

La région Bourgogne-Franche-Comté soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré le 13 novembre 2025, présenté au titre des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la région Bourgogne-Franche-Comté verse aux débats le procès-verbal d’analyse des offres finales du marché en litige qu’elle indique être couvert par le secret des affaires et demande qu’il soit soustrait au contradictoire. La partie de ce document relative aux offres de la société déclarée attributaire et de la société requérante ne contenant aucune information couverte par le secret des affaires a été versée au contradictoire par le tribunal.

Par un courrier électronique, enregistré le 18 novembre à 9 h 41, la région Bourgogne-Franche-Comté a versé aux débats des éléments de l’offre du groupement déclaré attributaire couvertes par le secret professionnel et ainsi soustraits au contradictoire.

Par un mémoire en observations, enregistré le 13 novembre 2025, la société anonyme (SA) Sopra Steria Group, représentée par M^e Cabanes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

La SA Sopra Steria Group soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif a désigné M. B… en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 18 novembre 2025 en présence de M^me Chiappinelli, greffière, M. B… a lu son rapport et entendu les observations de :

- M^e De Baecke, représentant la SAS Conduent Business Solution France ;

- M^e Corneloup, représentant la région Bourgogne Franche-Comté.

A l’audience, M^e De Baecke, conseil de la société requérante a précisé abandonner le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité entre les candidats au regard des conditions dans lesquelles le dialogue a été conduit.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté a lancé le 23 avril 2024 une procédure de dialogue compétitif pour la passation d’un accord-cadre mono-attributaire à bons de commande relatif à la conception, la mise en œuvre, l’hébergement, l’exploitation technique et la maintenance du système régional de distribution et d’information voyageurs (SRDIV) de la région. Quatre offres ont été reçues dont celle du groupement dont la SAS Conduent Business Solution France était le mandataire. Par un courrier du 16 octobre 2025, la région Bourgogne-Franche-Comté a informé cette société, que l’offre de son groupement, ayant obtenu la note globale de 82,09 /100, n’était pas retenue et que le marché était attribué au groupement dont le mandataire est la société Sopra Steria dont l’offre avait obtenu la note globale de 86 /100. Estimant que le pouvoir adjudicateur avait commis des manquements à ses obligations de publicité et de mise en concurrence, la SAS Conduent Business Solution France, dont l’offre a été classée troisième au terme de la procédure de mise en concurrence, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, d’annuler la procédure de passation du marché.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. (…) / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat. ». Le I de l’article L. 551-2 du même code dispose que : « Le juge peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l’exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l’emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations ».

3. Il appartient au juge administratif, saisi en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l’administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d’être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l’opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent.

4. En premier lieu, d’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2152-7 du code de la commande publique : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L’offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d’une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Les modalités d’application du présent alinéa sont prévues par voie réglementaire ». Aux termes de l’article R. 2152-11 du même code : « Les critères d’attribution ainsi que les modalités de leur mise en œuvre sont indiqués dans les documents de la consultation ». Aux termes de l’article R. 2152-12 du même code : « Pour les marchés passés selon une procédure formalisée, les critères d’attribution font l’objet d’une pondération ou, lorsque la pondération n’est pas possible pour des raisons objectives, sont indiqués par ordre décroissant d’importance ».

5. Il résulte des dispositions précitées que, pour assurer le respect des principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, l’information appropriée des candidats sur les critères d’attribution d’un marché public est nécessaire dès l’engagement de la procédure d’attribution. Le pouvoir adjudicateur est ainsi tenu d’informer dans les documents de consultation les candidats des critères de sélection des offres ainsi que de leur pondération ou hiérarchisation. S’il décide, pour mettre en œuvre ces critères de sélection des offres, de faire usage de sous-critères également pondérés ou hiérarchisés, il doit porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation de ces sous-critères dès lors que, eu égard à leur nature et à l’importance de cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d’exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats et doivent, en conséquence, être eux-mêmes regardés comme des critères de sélection. En revanche, il n’est pas tenu d’informer les candidats de la méthode de notation des offres lorsqu’il se borne à mettre en œuvre les critères annoncés.

6. D’autre part, aux termes du règlement de la consultation relatif à la phase finale du dialogue compétitif, les critères de sélection des offres et leurs sous-critères étaient ainsi présentés :

7. La société requérante soutient que la pondération des sous-critères des critères 2 à 5 du marché aurait dû être portée à la connaissance des candidats. Toutefois, il résulte de l’instruction, et notamment du procès-verbal d’analyse des offres, que les différents sous-critères énoncés par ce règlement n’ont pas été pondérés ni hiérarchisés. Dès lors, le moyen tiré de l’illégalité de l’absence de publicité donnée à cette pondération ou hiérarchisation ne peut ainsi qu’être écarté.

8. En deuxième lieu, la société requérante soutient que le « sous-critère » de « l’adéquation des solutions techniques proposées avec le besoin exprimé dans le programme fonctionnel » mentionné par le critère n° 2 n’a pas fait l’objet d’une évaluation par le procès-verbal d’analyse des offres. Toutefois, à la différence des sous-critères détaillés par le critère n° 2, il est constant que les candidats n’avaient aucun mémoire technique à rendre pour justifier de « l’adéquation des solutions techniques proposées avec le besoin exprimé dans le programme fonctionnel ». En outre, le guide de réponse technique n’identifiait aucun sous-critère relatif à « l’adéquation des solutions techniques proposées avec le besoin exprimé dans le programme fonctionnel ». Cet élément n’était ainsi qu’un titre introductif aux sous-critères ensuite mentionnés et non un sous-critère du critère n°2. Par suite, le moyen afférent ne peut qu’être rejeté.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2124-4 du code de la commande publique : « Le dialogue compétitif est la procédure par laquelle l’acheteur dialogue avec les candidats admis à y participer en vue de définir ou développer les solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base desquelles ces candidats sont invités à remettre une offre ». Aux termes de l’article R. 2161-24 du même code : « L’acheteur définit ses besoins et ses exigences dans l’avis de marché et, le cas échéant, dans un programme fonctionnel ou un projet partiellement défini. / Les modalités du dialogue, les critères d’attribution et un calendrier indicatif sont précisés dans l’avis de marché ou dans un autre document de la consultation ». Aux termes de l’article R. 2161-26 du même code : « L’acheteur ouvre avec les participants sélectionnés un dialogue dont l’objet est l’identification et la définition des moyens propres à satisfaire au mieux ses besoins. Tous les aspects du marché peuvent être discutés avec les participants sélectionnés ». Aux termes de l’article R. 2161-27 du même code : « (…) L’acheteur poursuit le dialogue jusqu’à ce qu’il soit en mesure d’identifier la ou les solutions qui sont susceptibles de répondre à ses besoins ». Aux termes de l’article R. 2161-28 du même code : « Lorsqu’il estime que le dialogue est arrivé à son terme, l’acheteur en informe les participants restant en lice et les invite à présenter leur offre finale sur la base de la ou des solutions qu’ils ont présentées et spécifiées au cours du dialogue. Il vérifie que les offres finales comprennent tous les éléments requis et nécessaires pour la réalisation du projet ».

10. Il n’est pas contesté qu’à l’issue de la phase de dialogue compétitif, le règlement de la consultation a été complété, notamment son point 3. « Contenu de l’offre finale » lequel a prévu la remise par chaque candidat à l’appui de son offre finale de documents supplémentaires dont « un mémoire technique « A… » limité à environ 10 pages portant sur les mesures prises par les candidats sur le respect de la réglementation A… et les recommandations de la CNIL en matière de gestion des données à caractère personnel ». Par ailleurs, cette disposition renvoyait les candidats à un guide de réponse technique fourni par la région Bourgogne-Franche-Comté pour rédiger les documents exigés à l’appui de leur offre finale. A ce titre, si ce guide a lui aussi été modifié avant la remise des offres finales pour y faire mention du « mémoire technique A… », il prévoyait déjà au titre des attentes de la région Bourgogne-Franche-Comté concernant le sous-critère n°1, portant sur la « qualité et pertinence du système central de la solution, les conditions d’hébergement, l’architecture fonctionnelle et les performances de la solution », du critère n° 2 que chaque candidat devrait présenter « sa mise en œuvre des principes relatifs à la protection des données à caractère personnel ». Enfin il résulte du procès-verbal d’analyse des offres que la prise en compte de ce mémoire technique a bien été effectuée à l’occasion de l’analyse des offres sur le sous-critère n°1 du critère n° 2. D’une part, l’exigence d’un mémoire « A… » au stade de la remise des offres finales des candidats ne constituait pas un nouveau critère de sélection des offres ni même une modification de ceux-ci mais la simple formalisation dans un document d’éléments prévus dès le départ par le guide de réponse technique fourni par la région Bourgogne-Franche-Comté. D’autre part, compte tenu de l’incidence technique que peut avoir le respect de la réglementation des données personnelles sur une architecture informatique, l’exigence d’un mémoire « A… » présentait un lien suffisant avec le critère de la valeur technique de l’offre et son sous-critère n°1 pour être intégré à l’analyse de ces derniers. Par suite, le moyen tiré de ce que la région Bourgogne-Franche-Comté aurait méconnu son obligation de transparence en tenant compte au stade de l’analyse des offres finales du contenu du mémoire technique « A… » doit être écarté.

11. En quatrième lieu, il n’appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d’un contrat, de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu’il est saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le pouvoir adjudicateur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l’attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d’égalité de traitement des candidats.

12. En l’espèce, il résulte du procès-verbal d’analyse des offres que la région Bourgogne-Franche-Comté a, pour les critères 2 à 5 et chacun de leurs sous-critères, analysé les offres en identifiant des « éléments favorables », des « éléments défavorables » et des « éléments suffisants » pour aboutir au terme d’une appréciation de l’ensemble de ces éléments à une note chiffrée.

14. D’une part, la société requérante soutient que son offre aurait été dénaturée s’agissant du sous-critère n°1 du critère n°2. Sur ce point, si elle fait valoir que, contrairement à ce que lui a indiqué le courrier de rejet de son offre, son « mémoire technique A… » aurait comporté l’ensemble des éléments attendus, elle ne conteste pas sérieusement l’appréciation détaillée de ce mémoire, faite dans le procès-verbal d’analyse des offres. S’agissant du sous-critère n°2, elle ne démontre pas que le réseau de transport de la communauté de communes du pays d’Héricourt est mentionné par son mémoire technique afférent à ce sous-critère. S’agissant du sous-critère n°3, il n’est pas contesté que l’analyse de l’offre finale de la société requérante lui reproche l’absence de traitement du poste « Grands Comptes » alors que cet élément devait être examiné au titre du seul sous-critère n°4. Toutefois, l’erreur a été commise par la région Bourgogne-Franche-Comté pour l’ensemble des offres finales analysées. Par ailleurs, compte tenu du nombre d’éléments défavorables reprochés à l’offre finale de la société requérante au titre de ce sous-critère, aucune dénaturation de son offre ne saurait être relevée pour ce seul motif. Enfin si la SAS Conduent Business Solution France critique également certains de ces éléments défavorables, son argumentation tend à remettre en cause l’appréciation portée sur la valeur de son offre et ne relève pas de la dénaturation. S’agissant du sous-critère n°4, il résulte du guide de réponse technique et du programme fonctionnel du marché en litige que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les modalités de validation et de contrôle relevaient bien du sous-critère 4 « Médias Mobigo » et non du sous-critère 6. S’agissant du sous-critère n°5, l’argumentation de la société requérante tend à remettre en cause l’appréciation portée sur la valeur de son offre et ne relève pas de la dénaturation.

15. D’autre part, si la société requérante soutient que son offre aurait été dénaturée s’agissant du critère n°4, elle ne l’établit pas par les éléments qu’elle avance eu égard à l’analyse faite de son offre sur ce critère.

16. Enfin, la société requérante soutient que son offre aurait été dénaturée s’agissant du critère n°5 relatif à la réduction des impacts environnementaux du projet, noté sur cinq points. Il résulte de l’instruction que l’offre finale de la société requérante a obtenu sur ce critère la note de 4/5 et que le procès-verbal d’analyse des offres ne fait mention que d’un seul élément insuffisant pour ce critère, lequel repose sur le fait qu’au titre de son sous-critère n°2, « le candidat ne mentionne pas le bilan carbone des équipements déployés dans le cadre du projet ». Par ailleurs, la région Bourgogne-Franche-Comté reconnait dans ses écritures qu’il n’était pas attendu des offres finales un bilan carbone mais seulement une méthode de calcul de ce bilan. Néanmoins, elle soutient sans être contredite sur ce point que l’offre finale de la SAS Conduent Business Solution France ne comportait aucune méthode de calcul de ce bilan carbone. Elle a en outre versé au dossier des extraits de l’offre finale du groupement déclaré attributaire démontrant que ce dernier a fourni une méthode de calcul. Dans ces conditions, la mention selon laquelle « le candidat ne mentionne pas le bilan carbone des équipements déployés dans le cadre du projet » doit être regardée comme une simple erreur de plume, l’élément défavorable à mentionner n’étant que relatif à l’absence d’une méthode de calcul du bilan carbone des équipements déployés dans le cadre du projet.

17. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la dénaturation de l’offre finale de la société requérante doit être écarté en toutes ses branches.

18. En dernier lieu, si la société requérante soutient que le principe d’égalité de traitement aurait été méconnu lors de l’analyse et la comparaison des offres, ce moyen n’a en réalité que pour objet de conduire le juge à apprécier les mérites respectifs des offres des candidats, ce qui n’entre pas dans son office. Par suite, ce moyen doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la SAS Conduent Business Solution France sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

20. La présente décision n’impliquant aucune mesure d’exécution, les conclusions à fin d’injonction présentées par la société requérante sont rejetées.

Sur les frais du litige :

21. La région Bourgogne-Franche-Comté, qui n’est pas la partie perdante, ne peut être condamnée à verser une quelconque somme au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS Conduent Business Solution France le versement d’une somme de 3 000 euros à la région Bourgogne-Franche-Comté au titre de ces mêmes dispositions.

O R D O N N E

Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée (SAS) Conduent Business Solution France est rejetée.

Article 2 : La SAS Conduent Business Solution France versera à la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la région Bourgogne-Franche-Comté présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la SA Sopra Steria Group présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée (SAS) Conduent Business Solution France, à la région Bourgogne-Franche-Comté et à la société anonyme (SA) Sopra Steria.

Fait à Besançon, le 20 novembre 2025.

Le juge des référés,

A. B…

La République mande et ordonne au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière