Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 15 mai 2024 et 8 avril 2025, M^me B A, représentée par M^e Tronche, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 5 avril 2024 par laquelle la directrice du groupe hospitalier de la Haute-Saône lui a refusé le bénéfice d’un congé bonifié pour la période allant du 1er au 31 juillet 2024 ;

2°) d’enjoindre au groupe hospitalier de la Haute-Saône de faire droit à sa demande et de prendre en charge les frais de voyage qu’elle a supportés pour se rendre en Guadeloupe en 2024 ;

3°) de mettre à la charge du groupe hospitalier de la Haute-Saône une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me A soutient que :

— la décision du 5 avril 2024 est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne mentionne pas les considérations de droit ;

— elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle remplit les critères posés par la circulaire du 2 août 2023 ;

— elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle a subordonné l’octroi du congé sollicité au cumul de l’ensemble des critères permettant de déterminer le lieu des intérêts moraux et matériels d’un agent ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que le centre de ses intérêts moraux et matériels se situe en Guadeloupe.

La procédure a été communiquée au groupe hospitalier de la Haute-Saône qui n’a pas produit de mémoire.

Par un courrier du 23 mai 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité du moyen de légalité externe soulevé postérieurement à l’expiration du délai de recours contentieux.

Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée pour M^me A le 23 mai 2025, a été communiquée.

En application des dispositions de l’article R. 222-17 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné M. Pernot, premier conseiller, pour présider la deuxième chambre du tribunal, en cas de vacance ou d’empêchement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

— le décret n° 87-482 du 1er juillet 1987 ;

— la circulaire du 2 août 2023 relative à la mise en œuvre des critères liés au centre des intérêts matériels et moraux pour la prise en compte des congés bonifiés dans les trois fonctions publiques et pour la mobilité des fonctionnaires de l’Etat dans les territoires d’outre-mer ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Marquesuzaa,

— les conclusions de M. C,

— les observations de M^e Tronche pour M^me A.

Considérant ce qui suit :

1. Début 2024, M^me A, agente d’entretien qualifiée au sein du groupe hospitalier de la Haute-Saône, a sollicité le bénéfice d’un congé bonifié. Par une décision du 5 avril 2024, la directrice du groupe hospitalier de la Haute-Saône a refusé de faire droit à sa demande. Par la présente requête, M^me A demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Toutefois, la formation d’un recours juridictionnel tendant à l’annulation d’une décision administrative établit que l’auteur de ce recours a eu connaissance de cette décision au plus tard à la date à laquelle il a formé ce recours. Dans ce cas, les moyens, qui ne sont pas d’ordre public, soulevés plus de deux mois après la date de saisine du tribunal et ressortissant d’une cause juridique différente de celle dont relevaient les moyens invoqués dans ce délai, ont le caractère d’une prétention nouvelle tardivement présentée et, par suite, sont irrecevables.

3. La requête sommaire présentée par M^me A ne contenait qu’un moyen relatif à la légalité interne de la décision attaquée. Si, dans son mémoire complémentaire enregistré le 8 avril 2025, la requérante a soulevé un moyen tiré de ce que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, ce moyen, relatif à la légalité externe de la décision litigieuse et énoncé dans un mémoire enregistré après l’expiration du délai de recours contentieux, est ainsi irrecevable et ne peut dès lors qu’être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

4. En premier lieu, d’une part, une circulaire ou une instruction dont les dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence est illégale. D’autre part, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un texte réglementaire illégal, quel que soit le motif de cette illégalité.

5. La circulaire du 2 août 2023 relative à la mise en œuvre des critères liés aux centres des intérêts matériels et moraux (CIMM) pour la prise en compte des congés bonifiés dans les trois fonctions publiques et pour la mobilité des fonctionnaires de l’Etat dans les territoires d’outre-mer prévoit au paragraphe 2 de son III un « principe de conservation du bénéfice du CIMM, sous conditions ». Son paragraphe 2.1 dispose ainsi que : « Lorsque le CIMM a été reconnu au titre d’au moins trois critères » irréversibles « , c’est-à-dire reposant sur des circonstances par nature non susceptibles d’évoluer dans le temps et suffisant de ce fait, une fois qu’elles sont identifiées, à qualifier une fois pour toutes le lien des intérêts matériels et moraux d’un agent avec une collectivité ou un territoire donné, son bénéfice est conservé pour chaque nouvelle demande concernant la même collectivité ou le même territoire, sans limitation de durée. / Sont, notamment, considérés comme » irréversibles ", les critères suivants : / – le lieu de naissance de l’agent ; / – le lieu de naissance des enfants ; / – le lieu de sépulture des parents les plus proches ; / – les études effectuées sur le territoire considéré par l’agent et/ou ses enfants ; / – le lieu de résidence avant l’entrée dans l’administration ; / – le lieu de naissance des ascendants ".

6. Les énonciations précitées de la circulaire du 2 août 2023, qui précise les modalités d’appréciation du centre des intérêts matériels et moraux des agents publics pour l’attribution des congés bonifiés en créant la catégorie des « critères irréversibles » donnant droit au maintien sans limitation de durée de l’identification du centre des intérêts matériels et moraux des agents et ne laissant aucune marge d’appréciation aux autorités subordonnées sur ce point, revêtent un caractère réglementaire. Toutefois, en créant ainsi une condition nouvelle tenant à la prise en compte de « critères irréversibles » et à la conservation du bénéfice de la détermination du centre des intérêts matériels et moraux sans limitation de durée qui découle du fait pour un agent de remplir au moins trois de ces critères « irréversibles », le ministre de la transformation et de la fonction publiques et le ministre de l’intérieur et des outre-mer ont excédé le champ de compétences qui leur est dévolu en vertu de leur pouvoir d’organisation de leurs services respectifs. Par conséquent, la circulaire du 2 août 2023 est illégale. Il en résulte que M^me A ne peut utilement s’en prévaloir. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cette circulaire ne peut qu’être écarté.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la fiche de procédure d’octroi des congés bonifiés remplie par M^me A, que, pour apprécier le centre des intérêts matériels et moraux de ses agents, le groupe hospitalier de la Haute-Saône tient compte d’une quinzaine de critères tels que le lieu de naissance de l’agent, le lieu de naissance de ses enfants ou encore la fréquence des demandes de mutation vers le territoire considéré. A cet égard, la requérante soutient que le refus du congé en litige résulte de la circonstance qu’elle ne remplissait pas tous ces critères. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des termes de la décision attaquée, que le groupe hospitalier de la Haute-Saône aurait considéré que, pour établir le centre de ses intérêts matériels et moraux en Guadeloupe, elle devait remplir l’ensemble des critères contenus dans la fiche de procédure d’octroi des congés bonifiés. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, aujourd’hui repris à l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité a droit : / 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d’Etat. / Les fonctionnaires qui exercent leurs fonctions sur le territoire européen de la France et dont le lieu de résidence habituelle est situé dans les départements d’outre-mer bénéficient des congés bonifiés dans les conditions prévues pour les fonctionnaires de l’Etat se trouvant dans la même situation () ». Aux termes de l’article 1er du décret du 1er juillet 1987 relatif au congé bonifié des fonctionnaires hospitaliers : « Pour l’application des dispositions du deuxième alinéa du 1° de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, relatives aux congés bonifiés des fonctionnaires des établissements mentionnés à l’article 2 de ladite loi, qui, exerçant leurs fonctions sur le territoire européen de la France, ont leur résidence habituelle dans un département d’outre-mer, le lieu de la résidence habituelle s’entend de celui où se trouve le centre des intérêts moraux et matériels de l’agent ».

9. Pour apprécier la localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un fonctionnaire, il peut être tenu compte de son lieu de naissance, du lieu où se trouvent sa résidence et celle des membres de sa famille, du lieu où le fonctionnaire est soit propriétaire ou locataire de biens fonciers, soit titulaire de comptes bancaires, de comptes d’épargne ou de comptes postaux, ainsi que d’autres éléments d’appréciation parmi lesquels le lieu du domicile avant l’entrée dans la fonction publique de l’agent, celui où il a réalisé sa scolarité ou ses études, la volonté manifestée par l’agent à l’occasion de ses demandes de mutation et de ses affectations ou la localisation du centre des intérêts moraux et matériels de son conjoint ou partenaire au sein d’un pacte civil de solidarité. La localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un agent, qui peut varier dans le temps, doit être appréciée, dans chaque cas, à la date à laquelle l’administration, sollicitée le cas échéant par l’agent, se prononce. Il appartient ainsi à l’administration, sous le contrôle du juge, de tenir compte d’un faisceau de critères qui ne sont pas exhaustifs et que ni la loi ni les règlements n’ont définis.

10. Il ressort des pièces du dossier que M^me A, née le 19 juillet 1975 en Guadeloupe, y a vécu jusqu’en 2006. Sa fille y est née en 2004, ses parents y résident et elle a bénéficié d’un congé bonifié pour s’y rendre mi 2022. Toutefois, la localisation du centre de ses intérêts doit être appréciée à la date de la décision prise sur sa demande de congé bonifié. Au 15 mai 2024, la requérante n’établit ni même n’allègue qu’elle disposait d’un compte bancaire ou était propriétaire ou locataire d’un bien immobilier en Guadeloupe. Il est par ailleurs constant qu’elle n’a jamais sollicité sa mutation outre-mer depuis qu’elle a intégré la fonction publique. Dans ces conditions, la requérante ne démontre pas que le centre de ses intérêts moraux et matériels serait fixé en Guadeloupe à la date de la décision attaquée. A cet égard, le fait que sa sœur, née en 1973 et employée de l’éducation nationale, ait bénéficié d’un congé bonifié jusqu’en 2021 est sans incidence sur la légalité de la décision litigieuse. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que M^me A n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 5 avril 2024. Par suite, ses conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me A, n’appelle, par lui-même, aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par la requérante doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du groupe hospitalier de la Haute-Saône, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me B A et au groupe hospitalier de la Haute-Saône.

Délibéré après l’audience du 28 mai 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Pernot, premier conseiller faisant fonction de président,

— M. Seytel, premier conseiller,

— M^me Marquesuzaa, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.

La rapporteure,

A. MarquesuzaaLe premier conseiller faisant fonction de président,

A. PernotLa greffière,

C. Quelos

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Saône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière