Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 août 2023 et le 25 novembre 2024, sous le numéro 2304707, la société par actions simplifiées à associé unique (SASU) Capsol, représentée par M^e Samb-Tosco, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 30 mars 2023 par laquelle le préfet de la Gironde lui a demandé le remboursement d’un trop-perçu au titre de l’activité partielle pour un montant de 28 781,47 euros ainsi que le rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Gironde de procéder au remboursement de la somme de 28 781,47 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’une erreur de droit et méconnaît les dispositions de l’article R. 5122-1 du code du travail ;

- elle est entachée d’une erreur de fait et d’une erreur d’appréciation dès lors que la baisse d’activité de l’entreprise a continué après la période de crise sanitaire.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 15 avril 2024 et le 12 décembre 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la SASU Capsol ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 octobre 2023 et le 29 août 2025 sous le numéro 2305417, la société par actions simplifiées à associé unique (SASU) Capsol, représentée par M^e Samb-Tosco, demande au tribunal :

d’annuler les six ordres de recouvrer émis à son encontre le 4 mai 2023 par le président directeur général de l’Agence de services et de paiement (ASP) en vue du recouvrer l’allocation versée au titre de l’activité partielle d’un montant global de 28 781,47 euros, ainsi que le rejet de son recours gracieux ;

de prononcer la décharge du paiement de la somme de 28 781,47 euros ;

d’enjoindre au président directeur général l’Agence de services et de paiement de procéder au remboursement de la somme de 28 781,47 euros.

de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient dans le dernier état de ses écritures, que :

- les titres en litige sont insuffisamment motivés, dès lors qu’ils ne mentionnent pas les bases de la liquidation, en méconnaissance de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- les ordres de recouvrer sont entachés d’une erreur de droit et la créance est inexigible dès lors que la société entrait dans le champ d’application des dispositions de l’article R. 5122-1 du code du travail ;

- les ordres de recouvrer sont entachés d’une erreur de fait ainsi que d’une erreur d’appréciation rendant la créance inexigible dès lors que l’entreprise démontre la réalité de sa baisse d’activité.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 avril 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la SASU Capsol ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au président directeur général de l’Agence de services et de paiement qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Un mémoire en défense produit par le préfet de la Gironde a été enregistré le 18 septembre 2025, et n’a pas été communiqué.

Vu :

- les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 25 septembre 2025 :

- le rapport de M^me Glize, conseillère,

- les conclusions de M^me Benzaïd, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Loubakai substituant M^e Samb Tosco, représentant la SASU Capsol.

Considérant ce qui suit :

La société SASU Capsol située successivement à Bruges puis à Mérignac (Gironde) exploite un établissement spécialisé dans l’activité de réalisation de travaux en gros-œuvre et de fondations spéciales. Elle a sollicité six autorisations d’activité partielle pour les mois de mars, avril, mai, août, septembre, octobre, novembre et décembre 2020, puis les mois de janvier 2021 à août 2021, en se prévalant d’une baisse de son activité induite par la pandémie de Covid-19. A la suite de l’octroi de ces autorisations, les demandes d’indemnisation déposées par la SASU Capsol ont été acceptées puis indemnisées pour un montant total de 45 536,18 euros. Après avoir procédé à un contrôle sur pièces, la direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS) de la Gironde a informé la société, par deux courriels du 8 décembre 2022, de l’existence de trop-perçus de montants respectifs de 14 295,43 euros et 14 486,04 euros, et lui a indiqué qu’un ordre de reversement serait émis à ce titre. Le 30 mars 2023, le préfet de la Gironde a émis, sur le fondement de l’article R. 5122-10 du code du travail, un ordre de rembourser la somme totale de 28 781,47 euros. La société a formé un recours gracieux contre cette décision qui a été rejeté par une décision implicite. Par deux courriers du 4 mai 2023, l’ASP a émis à l’encontre de la SASU Capsol six ordres de recouvrer pour des montants respectifs de 14 486,04 euros et de 14 295,43 euros. La société a formé des réclamations préalables à l’encontre de ces ordres de recouvrer, qui ont été rejetées par deux décisions implicites. La société requérante demande l’annulation, d’une part, de la décision du préfet de la Gironde du 30 mars 2023 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et, d’autre part, des six ordres de recouvrer ainsi que des décisions de rejet de ses réclamations préalables.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2304707 et n° 2305417 portent sur l’étendue du droit à l’allocation d’activité partielle de la même société et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre et de statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la créance :

S’agissant de la régularité de la décision du préfet du 30 mars 2023 :

Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / « (…) doivent être motivées les décisions qui : (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

Les décisions accordant une aide publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit. Par suite, les décisions les retirant ou les abrogeant doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Il en résulte qu’une telle décision doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. A ce titre, l’autorité administrative doit faire figurer dans la motivation de sa décision la nature de la prestation et le montant des sommes réclamées, ainsi que le motif et la période sur laquelle porte la récupération.

En l’espèce, la décision du préfet de la Gironde vise les articles L. 5122-1 et suivants du code du travail, ainsi que les articles R. 5122-1 et suivants du même code. Elle mentionne les périodes d’autorisations d’activité partielle concernées. Elle indique être fondée sur les trois motifs, tirés de ce que M. C…, qui ne cotisait pas à l’assurance chômage, n’était pas éligible à l’activité partielle, de ce que la méthode de calcul du taux horaire de M. A… était erronée pour les mois de mars, avril et mai 2020, et de ce que les restrictions sanitaires du secteur d’activité « travaux de maçonnerie générale et gros œuvre de bâtiment » ayant cessé à compter du 1er juin 2020, le placement en activité partielle totale de M. B… pour les mois de janvier, février, mars, mai, juin, juillet et août 2021 et de M. A… pour les mois de février, mars, mai, juin, juillet et août 2021 n’était plus justifié. Elle précise qu’en application de l’article R. 5122-10 du même code, il sera procédé à la régularisation des décisions d’indemnisation correspondantes pour M. B… et M. A… et qu’il est demandé à l’employeur le remboursement d’un trop perçu d’allocation d’activité partielle à hauteur de 28 781,47 euros. Dans ces conditions, la décision attaquée comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement en application des dispositions précitées. La circonstance, à la supposée établie, que lors des échanges préalables, l’administration n’aurait pas suffisamment détaillé ses explications, est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. Dans ces conditions, la décision du préfet de la Gironde, qui n’avait pas à mentionner l’ensemble des contraintes existant à la date de l’indemnisation, comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement en application des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté comme manquant en fait.

S’agissant de la régularité des ordres de recouvrer du 4 mai 2023 :

Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Toute créance liquidée faisant l’objet (…) d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’un titre exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il a été émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint au titre exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

Il résulte de l’instruction que les titres exécutoires attaqués mentionnent dans l’encadré relatif aux « bases descriptives de la créance », le domaine « emploi » et l’aide « activité partielle », le numéro de dossier ainsi que les ordres de recouvrer et d’une part, les montants de 1 096,16 euros, 2 225,48 euros, 3 684,29 euros, 7 480,11 euros, et d’autre part, les montants de 4 717,50 euros et 9557,93 euros, qui correspondent respectivement aux sommes 14 486,04 euros et 14 295,43 euros dont le remboursement est demandé. Le titre exécutoire mentionne également sous la rubrique « Objet du reversement », le montant des sommes perçues par la société, leur date de mise en paiement et leur objet, ainsi que les montants à reverser correspondants. En outre, la société a été informée par des courriels du 8 décembre 2022, dont elle ne conteste pas avoir eu connaissance, que l’administration envisageait de procéder à la régularisation des indemnisations perçues pour M. B… sur la période des mois de janvier, février, mars, mai, juin, juillet et août 2021 et pour M. A… sur la période des mois de février, mars, mai, juin, juillet ayant entrainé des trop-perçus de 14 486,04 euros et 14 295,43 euros. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les ordres de recouvrer attaqués ont été édictés en méconnaissance des exigences mentionnées ci-dessus et le moyen tiré de leur défaut de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

Aux termes de l’article L. 5122-1 du code du travail : «  I. – Les salariés sont placés en position d’activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l’autorité administrative, s’ils subissent une perte de rémunération imputable : / – soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d’établissement ; / – soit à la réduction de l’horaire de travail pratiqué dans l’établissement ou partie d’établissement en deçà de la durée légale de travail. / En cas de réduction collective de l’horaire de travail, les salariés peuvent être placés en position d’activité partielle individuellement et alternativement. / II. – Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d’Etat. L’employeur perçoit une allocation financée conjointement par l’Etat et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. Une convention conclue entre l’Etat et cet organisme détermine les modalités de financement de cette allocation. / Le contrat de travail des salariés placés en activité partielle est suspendu pendant les périodes où ils ne sont pas en activité. ». Aux termes de l’article R. 5122-1 du code du travail : « L’employeur peut placer ses salariés en position d’activité partielle lorsque l’entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l’un des motifs suivants : 1° La conjoncture économique ; 2° Des difficultés d’approvisionnement en matières premières ou en énergie ; 3° Un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel ; 4° La transformation, restructuration ou modernisation de l’entreprise ; 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel.». L’article R. 5122-10 du même code dispose que : « L’autorité administrative demande à l’employeur le remboursement à l’Agence de service et de paiement, dans un délai ne pouvant être inférieur à trente jours, des sommes versées au titre de l’allocation d’activité partielle en cas de trop perçu, notamment lorsque les conditions mises à leur octroi n’ont pas été respectées, ou en cas de non-respect par l’entreprise, sans motif légitime, des engagements mentionnés au II de l’article R. 5122-9. Le remboursement peut ne pas être exigé s’il est incompatible avec la situation économique et financière de l’entreprise. ».

En premier lieu, la société requérante soutient d’une part, qu’elle pouvait prétendre au bénéfice de l’allocation partielle en raison de la conjoncture économique qui constituerait une circonstance exceptionnelle au sens des dispositions de l’article R. 5122-1 du code du travail, et d’autre part, que l’administration a ajouté des conditions qui n’étaient pas prévues par celles-ci.

Alors que la société requérante n’établit pas ni même n’allègue, avoir déposé sa demande d’allocation partielle d’activité, en se prévalant d’un autre fondement que celui prévu au 5 de l’article R. 5122-10 précité, il résulte de l’instruction que sa demande a été déposée en raison d’une circonstance exceptionnelle caractérisée uniquement par la crise sanitaire. Par ailleurs, le préfet de la Gironde, qui n’était pas tenu d’examiner a posteriori, si la demande d’indemnisation aurait pu relever d’un autre motif que celui invoqué, en se fondant sur la cessation des restrictions sanitaires dans le secteur d’activité de la société, et en précisant que le placement des salariés en activité partielle totale ou quasi-totale sur la période des mois de septembre 2020 à août 2021, s’est borné à caractériser l’un des motifs de sa décision attaquée. Dès lors, le préfet de la Gironde, et l’ASP n’ont pas ajouté de conditions aux dispositions précitées du code du travail. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit qui entacherait cette décision ainsi que les ordres de recouvrer doit être écarté.

En deuxième lieu, si la SASU Capsol se prévaut de ce que ses activités sont soumises à des contraintes particulières et interviennent essentiellement en début des procédures de travaux, elle ne produit aucune pièce démontrant de manière précise que la nature réelle de son activité serait différente de celle de « réalisation de travaux en gros-œuvre et de fondations spéciales », qu’elle a elle-même renseignée pour l’enregistrement au registre du commerce des sociétés. S’il résulte de l’instruction que le chiffre d’affaires enregistré durant l’année 2021 est inférieur à celui enregistré au titre de l’année 2019 ayant précédé la crise sanitaire, la société requérante, lors de ses échanges préalables avec l’administration s’est également prévalue de la période électorale, de la spécificité de son activité, des décisions de construction d’ouvrages collectifs, circonstances qui sont distinctes des difficultés conjoncturelles découlant de la crise sanitaire. Le graphique représentant l’évolution du chiffre d’affaires entre 2017 et 2022 qui ne permet pas de connaître le chiffre d’affaires mensuel exact fait en outre apparaître une hausse d’activité importante à compter de juin 2020 pendant plusieurs mois. Si la société soutient que cette augmentation conséquente est liée à la réouverture d’un chantier, elle ne produit aucune pièce au soutien de cette allégation. Par ailleurs, la production de deux graphiques peu circonstanciés montrant notamment une baisse du nombre de permis de construire délivrés en France au mois de janvier 2021, d’une publication de l’INSEE, d’articles de presse de portée générale, ne permet pas davantage d’établir que la baisse d’activité de l’entreprise aurait été causée par la seule crise sanitaire. La seule baisse de salaire démontrée au demeurant, uniquement pour M. B…, uniquement pour le mois de février 2022 n’est pas de nature à démontrer une évolution de l’activité de l’entreprise. La circonstance qu’un accord sur l’activité partielle de longue durée ait été conclu avec les salariés le 20 août 2021 n’est pas davantage de nature à démontrer la réalité de la baisse d’activité dont se prévaut l’entreprise. Par ailleurs, alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que le temps de travail des salariés aurait été réduit plutôt que suspendu, la SASU Capsol doit être regardée, ainsi que le fait valoir le préfet de la Gironde, comme ayant procédé à une fermeture temporaire de l’établissement au sens de l’article L. 5122-1 du code du travail. Dès lors, il ne résulte pas de l’instruction que la diminution de l’activité de la société CAPSOL aurait été provoquée par les restrictions sanitaires. Par suite, c’est sans commettre d’erreur de fait ni d’erreur d’appréciation, que le préfet de la Gironde, puis le président directeur général de l’ASP ont ordonné le remboursement du trop-perçu d’un montant de 28 781,47 euros au motif que le placement des salariés en activité partielle sur la totalité de leur temps de travail n’était plus justifié par une situation exceptionnelle liée à la crise sanitaire.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fins d’annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin de décharge.

Sur les autres conclusions :

Dès lors que le présent jugement rejette les conclusions à fins d’annulation et de décharge présentées par la SASU Capsol, ses conclusions aux fins d’injonction et celles relatives aux frais d’instance doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2304707 et n° 2305417 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiées à associé unique (SASU) Capsol, au préfet de la Gironde et à l’Agence de services et de paiement.

Délibéré après l’audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ferrari, président,

M^me Glize, conseillère,

M^me Spieler, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025.

La rapporteure,

J. GLIZE

Le président,

D. FERRARI

Le greffier,

Y. JAMEAU

La République mande et ordonne à la ministre du travail et des solidarités en ce qui la concerne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,