Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 décembre 2021 et le 20 février 2023, le syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine, représenté par M^e Boussoum, demande au tribunal :

1°) d’annuler partiellement la délibération n° 14 du 1er juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Suresnes (Hauts-de-Seine) a mis en œuvre le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnelle (RIFSEEP), ensemble la décision du 29 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Suresnes de modifier les dispositions illégales de cette délibération à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Suresnes la somme de 2 628 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la délibération attaquée est entachée d’une erreur de droit au regard de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et de l’article 1er du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, telles qu’éclairées par les circulaires des 5 décembre 2014, 3 avril 2017 et 13 juillet 2021 relatives au RIFSEEP, dès lors qu’en adoptant un critère d’absence, elle instaure une prime dont ne bénéficient pas les fonctionnaires de l’Etat, méconnaissant ainsi le principe de parité ;

— elle est illégale en tant qu’elle traite différemment les agents placés en congés de maladie ordinaire, selon qu’ils sont ou non hospitalisés ;

— elle est illégale au regard de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, tel qu’éclairé par la circulaire du 11 janvier 2017 et la note du 4 août 2021 relatifs au RIFSEEP, en tant qu’elle prévoit un montant d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) chiffré pour certaines catégories d’emplois alors qu’elle renvoie à la limite du plafond réglementaire pour d’autres ;

—  elle est entachée d’une erreur de droit au regard de l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, tel qu’éclairé par la circulaire du 5 décembre 2014, dès lors qu’elle fixe le montant du complément indemnitaire annuel (CIA) en se fondant uniquement sur l’appréciation de la manière de servir de l’agent réalisée lors de l’entretien professionnel annuel ;

—  elle est entachée d’une erreur de droit au regard de l’article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, tel qu’éclairé par la circulaire du 5 décembre 2014, dès lors qu’elle prévoit la possibilité d’établir un CIA dont le montant est inférieur à zéro ;

—  elle instaure une inégalité de traitement prohibée par les articles 1er et 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen entre les agents publics d’un même cadre d’emplois en ne réservant le bénéfice du RIFSEEP qu’aux agents occupant un emploi permanent ;

— elle instaure une inégalité de traitement entre les agents publics d’un même cadre d’emplois dès lors qu’elle prévoit un lissage sur trois ans du montant du régime indemnitaire actuellement servi aux agents dont l’IFSE serait supérieure de 30 %.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 décembre 2022 et le 20 avril 2023, la commune de Suresnes, représentée par M^e Cottignies, conclut :

1°) au non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre la disposition portant lissage sur trois ans des augmentations d’IFSE les plus élevées ;

2°) au rejet du surplus des conclusions de la requête ;

3°) à la mise à la charge du syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable :

. faute d’intérêt à agir du syndicat s’agissant des dispositions de la délibération attaquée relatives aux agents de catégories A et A+ ;

. faute de contestation dans les délais de recours contentieux des dispositions non contestées dans le recours gracieux du syndicat ;

— à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 15 mai 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 17 juillet 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution de la Vème République, ensemble la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

— le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

— le décret n° 2010-997 du 26 aout 2010 ;

— le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

— le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lusinier, rapporteure ;

— les conclusions de M. Sitbon, rapporteur public ;

— les observations de M^e Lejars-Riccardi, substituant M^e Boussoum, représentant le syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine ;

— et les conclusions de M^e Cottignies, représentant la commune de Suresnes.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 1er juillet 2021, publiée le 6 juillet 2021, la commune de Suresnes (Hauts-de-Seine) a décidé de mettre en œuvre le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP). Par la présente requête, le syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine demande au tribunal d’annuler partiellement cette délibération en tant qu’elle comporte des dispositions illégales, ensemble la décision du 29 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux.

Sur l’étendue du litige :

2. Si le syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine soutient que la délibération en litige instaure une inégalité de traitement entre les agents publics d’un même cadre d’emplois en tant qu’elle prévoit un lissage sur trois ans des augmentations d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) les plus élevées, il ressort de la décision de rejet du 29 octobre 2021 que la commune de Suresnes n’a pas mis en œuvre un tel lissage. Au contraire, cette disposition a été retirée par une délibération du 30 juin 2022. Par suite, il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions du syndicat dirigées contre cette disposition de la délibération contestée.

Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense :

En ce qui concerne la tardiveté de certaines conclusions de la requête :

3. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ». Selon l’article R421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ».

4. D’une part, le recours gracieux présenté dans le délai de deux mois ne conserve le délai de recours contentieux que dans la limite des conclusions qu’il contient, et, d’autre part, lorsque ces conclusions sont recevables, le requérant est fondé à soulever des moyens qu’il n’avait pas présentés à l’appui de son recours administratif.

5. Il ressort des pièces du dossier, contrairement à ce que soulève la commune en défense, que le recours gracieux formé par le syndicat requérant le 2 septembre 2021 contestait le D du II de l’annexe 1 de la délibération attaquée, laquelle prévoit une différence dans l’attribution de l’IFSE attribuée aux agents placés en congés de maladie ordinaire, selon qu’ils sont ou non hospitalisés. Les conclusions du syndicat tendant à l’annulation de cette disposition sont donc recevables. En revanche, dans son recours gracieux, le syndicat interco CFDT Hauts-de-Seine n’a pas contesté l’absence de montant « socle » chiffré pour certains cadres d’emplois de catégorie A. Ses conclusions tendant à l’annulation de cette disposition sont donc tardives et, par suite, irrecevables. La fin de non-recevoir soulevée à ce titre par la commune de Suresnes doit donc être accueillie.

En ce qui concerne l’intérêt à agir du syndicat :

6. Les syndicats qui défendent des intérêts collectifs d’agents publics n’ont pas qualité pour attaquer les dispositions se rapportant à l’organisation ou à l’exécution du service sauf dans la mesure où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives ou affecteraient leurs conditions d’emploi et de travail.

7. En vertu de l’article 3 de ses statuts, le syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine a notamment pour objet « de regrouper les agents publics et salariés d’un même secteur d’activité en vue d’assurer la défense individuelle et collective de leurs intérêts professionnels, sociaux et économiques par les moyens les plus appropriés », sans distinction selon les grades des agents défendus. La fin de non-recevoir soulevée en défense, tirée de ce qu’il n’aurait pas d’intérêt à agir s’agissant des dispositions de la délibération attaquée relatives aux agents de catégories A et A+, doit donc être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

8. Aux termes de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version alors en vigueur : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat. / Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d’exercice des fonctions, de l’engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. / Lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, l’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat. / () / Les organes délibérants des collectivités territoriales () peuvent décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l’application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l’Etat servant de référence, soit par l’effet d’une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire. / () ». Selon l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales () pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes. () ». L’article 2 de ce même décret dispose que : « L’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. () ».

9. Il résulte de ces dispositions, qui permettent à une collectivité locale de mettre en place pour ses agents le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) institué par le décret du 20 mai 2014, qu’il revient à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat.

10. Il découle également des dispositions de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 11 janvier 1984 que les collectivités territoriales, qui souhaitent mettre en œuvre un régime indemnitaire lié aux fonctions lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, doivent le faire en décomposant aussi l’indemnité en deux parts. Dans ce cas, la première de ces parts tient compte des conditions d’exercice des fonctions et la seconde de l’engagement professionnel des agents. Les collectivités territoriales qui décident de mettre en place un tel régime demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts, sous la réserve, compte tenu du principe de parité rappelé ci-dessus, que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes accordées aux agents de l’Etat servant de référence, et de déterminer les critères d’attribution des primes correspondant à chacune de ces parts.

En ce qui concerne l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) :

11. S’il ressort des termes du D du II de l’annexe I de la délibération du 1er juillet 2021 qu’ « en cas de congé maladie ordinaire () le montant de l’IFSE est maintenu en totalité si l’agent ne comptabilise que 3 jours d’arrêt maladie (y compris non consécutifs) dans l’année. A partir du 4ème jour (hors maternité, hospitalisation et accident de travail), l’IFSE sera diminué d'1/30eme par jour d’absence de l’IFSE dont bénéficie l’agent () », cette disposition s’avère moins favorable que le régime applicable aux agents de la fonction publique d’Etat, dont il n’est pas contesté qu’ils bénéficient du maintien en totalité de leur IFSE pendant les trois premiers mois de leur congé de maladie ordinaire, puis d’une réduction de moitié pendant les neuf mois suivants. Le principe de parité n’a donc pas été méconnu malgré l’instauration d’un critère d’absence. Dans la limite du plafond global des primes servies aux agents de l’Etat, l’assemblée délibérante de la commune de Suresnes était en outre libre de déterminer les critères d’attribution de l’IFSE, tenant compte des conditions d’exercice des fonctions, de sorte que le moyen tiré de l’erreur de droit au regard des dispositions précitées de l’article 88 de la loi n° 84-53 et de l’article 1er du décret n° 91-875 doit être écarté. A cet égard, le syndicat interco CFDT Hauts-de-Seine ne saurait utilement se prévaloir des circulaires des 5 décembre 2014, 3 avril 2017 et 13 juillet 2021 relatives au RIFSEEP, qui ne créent pas de lignes directrices invocables devant le juge de l’excès de pouvoir.

12. Toutefois, la différence de traitement instaurée au D du II de l’annexe I de la délibération du 1er juillet 2021 entre les agents de la commune de Suresnes placés en congé de maladie ordinaire, selon qu’ils sont ou non hospitalisés, ne répond pas à des motifs d’intérêt général en l’absence de mesure objective du caractère éventuellement abusif de tels congés. Par conséquent, la délibération doit être annulée en tant qu’elle introduit une différence de traitement non justifiée entre les agents qui sont hospitalisés et ceux qui ne le sont pas pendant un congé de maladie ordinaire.

En ce qui concerne le complément indemnitaire annuel (CIA) :

13. En premier lieu, en vertu du B du III de l’annexe 1 de la délibération du 1er juillet 2021, la commune de Suresnes a entendu déterminer la part individuelle du CIA pour chacun de ses agents à partir des résultats du compte rendu de l’entretien professionnel en tenant compte des « niveaux d’appréciation » allant de « très insuffisant » à « exceptionnel », lesquels sont établis au regard d’ une quarantaine de critères objectifs, tous négociés et approuvés par les trois organisations syndicales CGT, CFDT et FO, parties prenantes à l’accord du 28 mai 2015 relatif à l’évolution du régime indemnitaire et à la mise en place de l’entretien professionnel. En outre, une indemnité collective de 300 euros bruts, versée sur la part du CIA annuel, a été instaurée pour valoriser la mise en place de projets stratégiques pour la collectivité ayant entraîné une augmentation notable de la charge de travail ou ayant impliqué un investissement exceptionnel pour le collectif de travail concerné. Il suit de là qu’en se fondant non seulement sur la manière de servir, mais également sur l’engagement et l’investissement professionnels de l’agent, la commune de Suresnes a fixé des critères légaux pour déterminer le montant du CIA, dont le versement à titre individuel est facultatif et dont le montant est variable car n’ayant pas vocation à être reconduit automatiquement d’une année sur l’autre. Par suite, le syndicat n’est pas fondé à soutenir que la commune a entaché sa délibération d’une erreur de droit au regard des dispositions de l’article 76 de la loi n° 84-53 du 11 janvier 1984, relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des agents, en se fondant uniquement sur l’appréciation de la manière de servir de l’agent telle que fixée dans l’entretien professionnel. Comme indiqué ci-dessus, le syndicat requérant ne saurait à cet égard utilement se prévaloir des prévisions de la circulaire du 5 décembre 2014 relative au RIFSEEP.

14. En second lieu, aux termes de l’article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 « Les fonctionnaires mentionnés à l’article 1er peuvent bénéficier d’un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l’article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. Il est compris entre 0 et 100 % d’un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Le complément indemnitaire fait l’objet d’un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre ».

15. Si le syndicat interco des Hauts-de-Seine soutient que la délibération instaure un CIA pouvant être inférieur à zéro, il ne ressort pas des articles de la délibération attaquée que cela pourrait être le cas. Au contraire, il ressort des pièces du dossier que la commune de Suresnes a pris le soin d’informer les agents, par la diffusion d’une note, que le CIA ne peut être négatif et est maintenu en cas de maladie, démentant à cet égard les informations erronées ayant pu être transmises. Par suite, le moyen du syndicat requérant, qui ne peut utilement se prévaloir de la circulaire du 5 décembre 2014, tiré de l’erreur de droit au regard des dispositions précitées de l’article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne l’instauration d’une inégalité de traitement entre agents publics d’un même cadre d’emplois :

16. A l’article 2 de la délibération attaquée, la commune de Suresnes a réservé le bénéfice du RIFSEEP aux fonctionnaires détachés dans un emploi fonctionnel, aux fonctionnaires titulaires et stagiaires et aux contractuels recrutés sur un poste permanent à temps plein, temps non-complet ou à temps partiel. Ce faisant, elle a introduit une distinction fondée non pas sur la nature des fonctions exercées, mais sur la pérennité de l’emploi occupé. Or les collaborateurs non permanents peuvent occuper des emplois permanents et ne sont pas amenés à exercer des fonctions par nature différentes de celles susceptibles d’être occupées par des agents titulaires. Eu égard à la finalité que poursuit l’attribution de l’IFSE et du CIA et à leurs critères d’attribution, cette différence de traitement n’est pas justifiée par une différence de situation ni par un motif d’intérêt général. Le principe d’égalité entre les agents de la collectivité a donc été méconnu sur ce point. Pour s’en défendre, la commune de Suresnes ne peut pertinemment faire valoir que les agents contractuels sur « poste permanent » et sur « poste non permanent » se trouvent dans des situations juridiques différentes.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

17. Eu égard aux motifs d’annulation retenus, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Suresnes d’annuler, d’une part, le D du II de l’annexe 1 de la délibération du 1er juillet 2021 en tant qu’il introduit une différence de traitement injustifiée entre les agents en congé de maladie ordinaire selon qu’ils sont ou non hospitalisés, et, d’autre part, l’article 2 de cette même délibération en tant qu’il exclut du bénéfice du RIFSEEP les agents contractuels affectés sur un poste non permanent, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir. A ce stade, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

18. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Suresnes la somme de 2 500 euros à verser au syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les conditions présentées par la commune sur le même fondement ne peuvent qu’être rejetées.

Par ces motifs, le tribunal décide :

Article 1er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions du syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine dirigées contre la disposition de la délibération du 1er juillet 2021 portant lissage sur trois ans des augmentations d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) les plus élevées.

Article 2 : Le D du II de l’annexe 1 de la délibération du 1er juillet 2021 est annulé en tant qu’il introduit une différence de traitement injustifiée entre les agents en congé de maladie ordinaire selon qu’ils sont ou non hospitalisés.

Article 3 : L’article 2 de la délibération du 1er juillet 2021 est annulé en tant qu’il exclut du bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) les agents contractuels affectés sur un poste non permanent.

Article 4 : Il est enjoint à la commune de Suresnes d’annuler les dispositions de la délibération précitées dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Article 5 : La commune de Suresnes versera au syndicat interco des Hauts-de-Seine la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions du syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine est rejeté.

Article 7 : Les conclusions de la commune de Suresnes présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 8 : Le présent jugement sera notifié au syndicat interco CFDT des Hauts-de-Seine et à la commune de Suresnes.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Oriol, présidente, M^me Cordary, première conseillère, et M^me Lusinier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025.

La rapporteure,

signé

V. Lusinier

La présidente,

signé

C. Oriol

La greffière,

signé

V. Ricaud

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,

La greffière