Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 29 juillet et 22 août 2022, et les 23 mai et 15 septembre 2023, M^me B… D… veuve C…, représentée par le cabinet d’avocats juriadis , doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la lettre du 23 décembre 2019 par laquelle le maire de la commune de Malakoff en réponse à la déclaration préalable n°DP 92046 19 02474 déposée par la SARL Entimo a indiqué à cette société que le délai d’instruction était majoré d’un mois, l’a invitée à produire des pièces manquantes et l’a informée que le projet devra faire l’objet d’un refus car il ne respecte pas l’article UA9 du règlement du plan local d’urbanisme ;

2°) d’annuler la lettre du 23 janvier 2020 par laquelle le maire de la commune de Malakoff lui a confirmé que le local objet de sa déclaration préalable était un local d’activité commerciale et (ou) artisanale et ne pouvait être qualifié de bureau, et qu’en l’absence de changement de destination autorisé de commerce en bureaux, une telle transformation ne pourra se faire que dans le respect des articles UA9 et UA12 du règlement du plan local d’urbanisme ;

3°) de condamner la commune de Malakoff à lui verser la somme de 1 837 000 euros ainsi que la somme de 183 000 par année depuis 2020 et jusqu’à la date de du jugement à intervenir en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison de l’illégalité des lettres des 23 décembre 2019 et 23 janvier 2020, assortis des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation préalable ;

4°) d’enjoindre à la commune de Malakoff, à titre principal, de prendre toute mesures utiles de façon à faire disparaitre la mention erronée d’une destination artisanale et/ou commerciale du local litigieux et reconnaitre la destination « Autres activités des secteurs secondaire et tertiaires », à titre subsidiaire, de lui adresser toute correspondance reconnaissant l’information erronée des lettres litigieuse et mentionnant que le local relève de la destination alléguée ;

5°) de mettre à la charge de la Commune de Malakoff la somme de 7 208 euros pour les frais exposés par elle pour la réalisation de deux évaluations du bien et au titre de frais d’avocat dans la gestion du litige avec la SARL Entimo ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Malakoff une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les lettres des 23 décembre 2019 et 23 janvier 2020 sont entachées d’un vice d’incompétence ;

- elles sont entachées d’erreurs de droit ;

- elles sont entachées d’une erreur dans la qualification juridique des faits dès lors que le local litigieux a un usage de bureaux, et se rattache en tout état de cause à la destination « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » au sens du code de l’urbanisme ;

- l’illégalité des décisions des 23 décembre 2019 et 23 janvier 2020 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Malakoff ;

- elle a subi un préjudice financier à hauteur de 1 830 000 euros en raison de l’échec de la vente ;

- elle a subi un préjudice financier à hauteur de 183 000 euros par année depuis 2020 en raison de l’immobilisation de son bien ;

- elle a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence à hauteur de 7 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 avril 2023, le 8 juin 2023 et le 10 octobre 2023, la commune de Malakoff, représentée par M^e Simon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3500 euros soit mise à la charge de M^me D… veuve C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir à titre principal que la requête est irrecevable et à titre subsidiaire que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 septembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 10 octobre 2023 à 12 heures.

Par une lettre du 2 décembre 2025, les parties ont été informée en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation de la décision du 23 décembre 2019, ces conclusions étant présentées après l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui a commencé à courir à la date à laquelle la requérante a eu connaissance de cette décision, soit au plus tard le 20 janvier 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Bertoncini,

- les conclusions de M^me Chaufaux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Simon, représentant la commune de Malakoff.

Considérant ce qui suit :

La SARL Entimo a déposé le 13 décembre 2019 une déclaration préalable enregistrée sous le n°DP 92046 19 02474 pour la création d’une toiture-terrasse accessible, la modification des baies des façades avant et arrière et le remplacement de verrières en toiture, d’une construction existante située 17 rue Salvador Allende à Malakoff sur un terrain classé en zone UA du plan local d’urbanisme. Dans le formulaire Cerfa de déclaration préalable, la SARL Entimo déclarait la surface existante dans la destination « bureaux ». Par une lettre du 23 décembre 2019, le maire de la commune de Malakoff informait cette société que le délai d’instruction était majoré d’un mois, l’a invitée à produire des pièces manquantes et l’a informée que « le projet devra faire l’objet d’un refus » la transformation en bureaux d’un local d’activité artisanale étant de nature à rendre la construction non conforme à l’article UA9 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune relatif à l’emprise au sol. M^me D… veuve C…, propriétaire des locaux, a, suite à cette lettre, sollicité des explications relatives à la destination de ce local pour lequel un compromis de vente avait été signé le 6 novembre 2019 avec la SARL Entimo auprès de la commune. Par une lettre du 23 janvier 2020, la commune de Malakoff lui a confirmé que celui-ci est un local d’activité commerciale et (ou) artisanale et ne peut en aucun cas être qualifié de bureaux et qu’en l’absence de changement de destination autorisé de commerce en bureaux, une telle transformation ne pourra se faire que dans le respect des articles UA9 et UA12 du règlement du plan local d’urbanisme. M^me D… veuve C… demande au tribunal d’annuler les décisions des 23 décembre 2019 et 23 janvier 2020 et de condamner la commune de Malakoff à lui verser la somme de 1 830 000 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’illégalité des décisions des 23 décembre 2019 et 23 janvier 2020.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la lettre du 23 décembre 2019 :

L’exercice par un tiers d’un recours administratif ou contentieux contre une décision administrative individuelle défavorable à son demandeur, qui n’a pas à être notifiée à un tiers, montre qu’il a connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de recours contentieux de droit commun de deux mois, les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative selon lesquelles « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision » étant inapplicables.

Il ressort des pièces du dossier que M^me D… veuve C… a adressé à la commune de Malakoff le 20 janvier 2020 un courrier dont l’objet était relatif à la destination du local sis 17 rue Salvador Allende au sein duquel elle a indiqué que cette saisine de la mairie intervenait « en réaction à votre lettre du 23 décembre 2019 en réponse à une demande de déclaration préalable de la société Entimo au sujet d’une terrasse ». Ainsi la requérante a manifesté avoir acquis la connaissance de cette lettre du 23 décembre 2019 au plus tard le 20 janvier 2020. Par suite, en dépit du défaut de mention des voies et délais de recours sur ce courrier, la requête introduite par M^me D… veuve C… le 29 juillet 2022 devant le tribunal, plus de deux mois après que le recours administratif qu’elle avait formé ait été rejeté, est tardive. Par suite, ainsi que les parties en ont été informées le 2 décembre 2025 en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le commune de Malakoff, les conclusions présentées par M^me D… veuve C… aux fins d’annulation de la décision du 23 décembre 2019 sont irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées.

En ce qui concerne la lettre du 20 janvier 2020 :

Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable.

Il ressort des pièces du dossier que dès le 23 janvier 2022, en réponse à son courrier du 20 janvier précédent, la maire de Malakoff a indiqué à la requérante, par une courrier qui ne comportait pas l’indication des voies et délais de recours, que le local situé 17 rue Salvador Allende dont elle était propriétaire était un local d’activité commerciale et (ou) artisanale et ne pouvait pas être qualifié de bureaux et qu’en l’absence de changement de destination autorisé de commerce en bureaux, une telle transformation ne pourra se faire que dans le respect des articles UA9 et UA12 du règlement du plan local d’urbanisme. Si la commune ne justifie pas avoir envoyé ce pli par lettre recommandée avec accusé de réception, elle démontre l’avoir adressé à la requérante ainsi qu’à son fils par le biais d’un courriel du 27 janvier 2020, qui indiquait que ce pli se trouvait dans la pièce jointe annexé au dit courriel. M^me D… veuve C… n’allègue ni ne démontre que l’adresse électronique de ce courriel n’aurait pas été la sienne à cette date. Dans ces conditions particulières, et alors que la requérante connaissait parfaitement la position de la commune depuis l’année 2020, ainsi qu’en attestent les pièces qu’elle verse à l’appui de son recours, la lettre litigieuse doit être regardée comme lui ayant été notifiée le 27 janvier 2020. Or, si ce courrier ne comportait pas la mention des voies et délais de recours, elle ne fait valoir aucune circonstance particulière expliquant qu’elle n’introduise un recours à son encontre plus de deux ans après en avoir eu connaissance, alors pourtant qu’elle contestait la position de la commune. Partant, sa requête aux fins d’annulation de la décision du 20 janvier 2020 ayant été introduite au-delà d’une délai raisonnable, elle est irrecevable ainsi que le fait valoir la commune de Malakoff en défense.

Sur les conclusions indemnitaires :

En premier lieu si la requérante fait valoir que la commune de Malakoff a commis une erreur de droit entachant d’illégalité la lettre du 23 décembre 2019 en s’estimant à tort saisi d’une demande de changement de destination du bâtiment sis 17 rue Salvador Allende, il ressort des termes de ce courrier que l’autorité administrative la commune, qui s’est bornée à rappeler la destination des ces bâtiments, s’est prononcée sur la seule conformité du projet qui lui était soumis dans le cadre d’une déclaration préalable de travaux à la réglementation applicable, et en particulier aux articles UA9 et UA12 du règlement de son plan local d’urbanisme. Il en est de même de la lettre du 23 janvier 2020 qui confirme la destination des bâtiments et rappelle que leur transformation en bureaux ne pourra se faire que sous réserve du respect de ces mêmes dispositions. Partant, la commune de Malakoff n’a commis aucune illégalité de nature à engager sa responsabilité en se croyant saisie d’une demande de changement de destination d’un local.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme : « Les destinations de constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ; /5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. » Aux termes de l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : (…) 3° Pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ;(…) 5° Pour la destination « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition. ». Enfin, aux termes de l’article R.421-17 du même code : « (…) le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d’une même destination prévues à l’article R. 151-28 (…) ».

Pour apprécier la destination d’une immeuble, le maire doit prendre en compte la destination initiale du bâtiment ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l’objet d’une autorisation ou, le cas échéant, qui a été régulièrement opéré antérieurement au 1er janvier 1977, soit à une date où la législation applicable n’imposait pas une autorisation ou une déclaration à cet effet, un changement d’usage de la construction ne remettant pas en cause la destination autorisée. Dans le seul cas où la destination d’un immeuble ne peut, en raison de son ancienneté, être déterminée par les indications figurant dans une autorisation d’urbanisme ni, à défaut, par des caractéristiques propres ne permettant qu’un seul type d’affectation, il appartient au juge administratif devant lequel la destination en cause est contestée d’apprécier celle-ci en se fondant sur l’ensemble des circonstances de fait de l’espèce.

D’une part, il résulte de l’instruction que le bâtiment sis 17 rue Salvador Allende a fait l’objet d’un arrêté du 14 novembre 1928 autorisant la construction d’un bâtiment à usage industriel, ce qui constitue la destination initiale du bâtiment. D’autre part, si ce bâtiment a pu par la suite, les parties s’accordant sur ce point, changé d’usage cette circonstance n’est pas de nature à remettre en cause cette destination légalement autorisée, l’ancienneté de l’immeuble n’empêchant pas de déterminer celle qui a pu être fixée par des autorisations d’urbanisme. Le bâtiment en litige doit ainsi être regardée comme ayant une destination relevant du 5° de l’article R. 121-27 du code de l’urbanisme relative aux « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » avec une sous-destination de l’article R. 121-28 du même code d’industrielle. Il s’ensuit que la commune de Malakoff a donné une information partiellement erronée à la requérante en lui confirmant le 20 janvier 2020 qu’il s’agissait d’un local d’activité commerciale et (ou) artisanale, la précision selon lequel ce local ne pouvait être qualifié de bureau étant quant à elle exacte, information qu’elle a portée à la connaissance de la SARL Entimo sans erreur le 23 décembre 2019. Toutefois, il résulte de l’instruction que la résiliation de la promesse de vente par la SARL Entimo trouve son origine dans la circonstance que le local objet de la promesse de vente qu’elle avait contractée avec M^me D… veuve C… ne relevait pas de la sous-destination de bureaux et non qu’ils aient été qualifiés à tort comme relevant de la sous-destination commerce ou artisanat au lieu d’industrie, le compromis de vente comportant à cet égard une condition suspensive de confortation de la destination de bureaux pour ces locaux. Dans ces conditions, il n’existe aucun lien de causalité entre la faute d’avoir indiqué une destination erronée à son bien à la requérante ou à la SARL Entimo et le préjudice allégué lié tant à la non-réalisation de la vente dudit local à la SARL Entimo, qu’à la durée d’immobilisation de son bien dans ce cadre ou au trouble dans ces conditions d’existence ou au préjudice moral, en tout état de cause non établis, qu’elle aurait subis.

En troisième lieu, contrairement à ce que soutient M^me D… veuve C…, la lettre du 23 décembre 2019 ne dispose pas qu’aucun changement de destination ne serait autorisé sur le local dont elle est propriétaire mais qu’aucune transformation en bureaux ne sera autorisée ou réalisable dès lors qu’elle ne serait pas conforme au règlement du plan local d’urbanisme notamment en ses dispositions UA 9 relatives à l’emprise au sol des bâtiments. Elle n’est, ce faisant, entachée d’aucune illégalité fautive. Et si la requérante se prévaut également d’un préjudice lié à l’impossibilité de réaliser toute future opération immobilière en raison de l’incertitude sur la destination du bâtiment, ce moyen, ainsi qu’il a été dit précédemment, manque en fait.

En dernier lieu, eu égard à ce qui a été dit au point 9, il n’y a pas lieu de condamner la commune de Malakoff à verser à M^me D… veuve C… la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle pour la réalisation de deux évaluations du bien et au titre de frais d’avocat dans la gestion du litige avec la SARL Entimo, qui sont sans lien avec la faute de la commune.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulations et les conclusions indemnitaires présentées par M^me D… veuve C… doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction ne peuvent également qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Malakoff, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M^me D… veuve C… au titre des dépens ainsi qu’aux frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me D… veuve C… la somme demandée par la commune de Malakoff au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me D… veuve C… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Malakoff présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… D… veuve C… et à la commune de Malakoff.

Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,

M^me Cuisinier-Heissler, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 janvier 2026.

Le président-rapporteur,

Signé

T. Bertoncini

L’assesseure la plus ancienne

dans l’ordre du tableau,

Signé

S. Cuisinier-Heissler

La greffière,

Signé

M. A…

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.