Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 février 2023, le 11 octobre 2023, le 4 février 2025, le 24 février 2025 et le 6 mai 2025, M. B… A… demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 15 décembre 2022 par laquelle la commune d’Ambilly a refusé de lui communiquer les documents sollicités ;

2°) d’enjoindre à la commune d’Ambilly de lui communiquer les documents sollicités, sans délai et sous astreinte ;

3°) de rejeter les conclusions de la commune formée sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- en tant que conseiller municipal, il dispose d’un intérêt à agir suffisant pour se voir communiquer les documents sollicités ;

- les documents demandés sont des documents administratifs communicables ;

- la commission d’accès aux documents administratifs a émis deux avis favorables le 3 novembre et 24 novembre 2022 à ses demandes de communication ;

- la commune d’Ambilly est en possession de plans d’occupation des parcelles dites des « jardins communaux » qui peuvent être communiqués, éventuellement en masquant les données personnelles ;

- la communication des conventions d’occupation par la commune d’Ambilly est incomplète, certaines conventions auraient été exclues de la communication, les modalités de communication ne répondent pas à sa demande initiale, dès lors que les adresses des bénéficiaires ont été occultées.

- il dispose d’un droit à la communication élargi tiré de sa qualité d’élu municipal, en application des dispositions de l’article L. 2121-13 lui permettant de se voir communiquer les conventions sans occultation des adresses de leur bénéficiaire ;

- la substitution de motifs doit être écartée, la commune ne démontrant pas en quoi la communication des fiches uniques d’inscriptions représenterait une charge disproportionnée de travail.

Par des mémoires en défense enregistrés le 13 avril 2023, le 31 décembre 2024 et le 7 avril 2025, la commune d’Ambilly, représentée par M^e Boukheloua, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A… la somme de 4 500 euros au titre des frais irrépétibles.

Elle fait valoir que :

- les plans d’occupation des parcelles n’existent pas, elle devrait alors les élaborer ce qui ferait peser une charge de travail disproportionnée pour ses services ;

- la communication des conventions d’occupation a été réalisée de manière conforme à la demande du requérant, leur transmission est complète, le requérant ne justifie pas d’un droit à la communication élargi au regard de sa qualité d’élu justifiant la communication des conventions à l’application du droit au respect de la vie privée ;

- la transmission des fiches uniques d’inscription est refusé faute d’avoir obtenu l’avis de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- une substitution de motifs peut être opérée dès lors que cette demande de communication aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose et que cette communication ne présente aucun intérêt, les conventions d’occupations communiquées apportant les mêmes informations, après occultation des informations relevant du droit au respect de la vie privée.

Vu l’ordonnance du 9 avril 2025 fixant la clôture d’instruction au 12 mai 2025.

Vu :

- les avis de la commission d’accès aux documents administratifs n°20225719 du 3 novembre 2022 et n°20226264 du 24 novembre 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me C…, 1ère vice-présidente, en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me C…, 1ère vice-président,

les conclusions de M^me Paillet-Augey, rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

Par un courriel du 10 août 2022, M. A… a demandé à la commune d’Ambilly de lui communiquer les plans d’allocation des parcelles des jardins communaux aux bénéficiaires, pour les années 2019, 2020 et 2021, ainsi que l’ensemble des conventions individuelles qui ont été signées entre les bénéficiaires et la commune pour les trois années précitées. Dans un courriel en réponse du 7 septembre 2022, la commune d’Ambilly l’a informé qu’elle saisissait pour avis la commission d’accès aux documents administratifs. M. A… a saisi de son côté la commission le 21 septembre 2022, laquelle a rendu le 3 novembre 2022 un avis favorable après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée des intéressés. Par un second courriel du 12 septembre 2022, M. A… a demandé à la commune d’Ambilly de lui communiquer l’ensemble des fiches uniques d’inscription annexées aux conventions individuelles de mise à disposition d’une parcelle communale qui ont été signées entre les bénéficiaires et la commune entre 2019 et 2021. En l’absence de réponse de la commune, M. A… a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, laquelle a rendu le 24 novembre 2022, un avis favorable après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée. Par courrier du 15 décembre 2022, la commune d’Ambilly a procédé à l’envoi de la copie de 144 conventions d’occupation ainsi que des 3 listes annuelles pour les années 2019, 2020 et 2021. M. A… demande au tribunal l’annulation de la décision du 15 décembre 2022 par laquelle le maire d’Ambilly a expressément confirmé son refus partiel de lui communiquer les plans d’allocation et convention d’occupations des jardins communaux et le refus de lui communiquer les fiches uniques d’inscriptions annexées aux conventions d’occupation.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 311-9 du même code : « L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique.(…) ».

En l’espèce, M. A… sollicite la communication des plans d’allocation des parcelles des jardins communaux, l’ensemble des conventions individuelles qui ont été signées entre les bénéficiaires et la commune ainsi que les fiches uniques d’inscriptions annexées aux conventions, pour les années 2019, 2020 et 2021. Comme l’a relevé la CADA dans ses deux avis des 3 et 24 novembre 2022, de tels documents constituent des documents administratifs au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui sont ainsi en principe communicables en application de l’article L. 311-1 du même code sous réserve de l’occultation des mentions énumérées, telles que l’âge des demandeurs ou leurs coordonnées personnelles, protégés au titre de la vie privée.

En premier lieu, les articles L. 311-1 et L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration n’imposent pas à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.

Pour refuser de communiquer les plans d’allocation des parcelles des jardins communaux, le maire d’Ambilly s’est fondé sur le motif qu’il n’existe pas de plans d’allocation des parcelles, que leur élaboration ne peut qu’être réalisée par extraction des bases de données et nécessiterait de reporter manuellement, sur chacun des plans, les noms des quelques 150 attributaires pour les trois années concernées, ce qui ferait peser sur les services de la commune une charge disproportionnée.

Si M. A… fait valoir que le maire n’a pas pu conclure de telles conventions d’occupation sans établir de plans d’allocation, il n’établit pas l’existence de ces plans. En outre, M. A… souhaiterait désormais se voir communiquer un plan listant les seuls numéros de parcelles. Or, les dispositions précitées n’imposent pas à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication, le maire d’Ambilly qui ne peut les établir par extraction de données, est fondé à soutenir qu’une telle opération ferait peser sur ses services une charge de travail déraisonnable et a pu, dès lors, rejeter à bon droit cette demande.

En deuxième lieu, M. A… a sollicité la communication de l’ensemble des conventions individuelles qui ont été signées entre les bénéficiaires et la commune, non occultées des adresses des bénéficiaires, pour les années 2019, 2020 et 2021. Le maire d’Ambilly a communiqué une copie des 144 conventions par voie postale le 15 décembre 2022. D’une part, il ne ressort par des pièces du dossier que M. A… ait formulé une demande de communication par consultation sur place, dès lors la communication des conventions demandées par voie postale était conforme à sa demande, ce moyen est écarté. D’autre part, M. A… soutient que sa demande n’a pas était entièrement satisfaite, une au moins des conventions d’occupation des parcelles des jardins communaux n’aurait pas été communiqué. Or, les explications qui ressortent de ses écritures ne suffisent pas à démontrer le caractère nécessairement incomplet des documents communiqués. Enfin, bien que M. A… soit un élu du conseil municipal de la commune d’Ambilly, le maire était bien tenu d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle. C’est à bon droit que le maire de la commune a communiqué les conventions d’occupation du domaine public occultées des adresses postales des bénéficiaires.

En dernier lieu, M. A… estime que le refus du maire d’Ambilly de communiquer les fiches uniques d’inscription annexées aux conventions individuelles au motif que la commission d’accès aux documents administratif n’a pas émis d’avis, est illégal. La commune d’Ambilly sollicite une substitution de motifs, en faisant valoir que le refus de communication est légalement justifié par la charge disproportionnée que ferait peser la communication de l’ensemble de ces fiches. Si le maire d’Ambilly ne pouvait fonder son refus de communication sur l’absence d’avis de la commission à ce sujet, il ressort des pièces du dossier, que la communication des fiches uniques d’inscription, après occultation de l’ensemble des mentions couvertes par le secret de la vie privée, présente un intérêt certain pour le requérant puisqu’elles lui permettrait de connaître les « co-occupants » de ces parcelles, information qui n’est pas présente dans les conventions dont il est déjà en possession et dont les fiches uniques sollicitées en sont annexées. Si le maire d’Ambilly justifie, dans le cadre de ses écritures, son refus de communication des fiches sollicitées par la charge de travail conséquente qu’impliquerait la communication de tels documents, il apparait que leur communication ferait peser sur l’administration une charge de travail mesurée, impliquant seulement l’occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée. Par suite, M. A… est fondé à demander l’annulation du refus du maire d’Ambilly de les lui communiquer.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… est fondé uniquement à demander l’annulation de la décision de refus du maire du 15 décembre 2022 de lui communiquer les fiches uniques d’inscription signées entre les bénéficiaires des conventions de mise à disposition des jardins communaux et la commune d’Ambilly entre 2019 et 2021.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

Compte tenu de l’annulation prononcée, il y a lieu d’enjoindre à la commune d’Ambilly de communiquer à M. A…, après occultation des mentions couvertes par le secret de la privée, les fiches uniques d’inscription annexées aux conventions individuelles de mise à disposition des jardin communaux signées entre les bénéficiaires et la commune d’Ambilly entre 2019 et 2021 dans un délai de deux mois, sans qu’il soit besoin, en l’état de l’instruction, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 15 septembre 2022 de la commune d’Ambilly refusant de communiquer à M. A… l’ensemble des fiches uniques d’inscription annexées aux conventions individuelles de mise à disposition des jardins communaux signées entre les bénéficiaires et la commune d’Ambilly entre 2019 et 2021, est annulée dans cette mesure.

Article 2  : Il est enjoint au maire de la commune d’Ambilly de procéder, après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée, à la communication des fiches uniques d’inscription signées entre les bénéficiaires et la commune d’Ambilly entre 2019 et 2021, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement.

Article 3  : Le surplus des conclusions de la requête de M. A… est rejeté.

Article 4  : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à la commune d’Ambilly.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.

La magistrate désignée,

M. C…

La greffière,

V. BARNIER

La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.